Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Dorota Jadwiszczok /spr./ Protokolant starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 7 października 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 kwietnia 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 2047/12 w sprawie ze skargi K. P., R. P. s. J. i R. P. s. F. na uchwałę [...] z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 4 kwietnia 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 2047/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi K. P., R. P. s. J. i R. P. s. F. na uchwałę [...] z [...] lipca 2008 r., nr [...], w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdził nieważność § 42 zaskarżonej uchwały w zakresie ustaleń dotyczących części działki o numerze ewidencyjnym [...] z obrębu [...], stwierdził, że zaskarżona uchwała w tym zakresie nie podlega wykonaniu oraz zasądził od [...] na rzecz skarżących kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok został wydany w następującym stanie sprawy;

K. P., R. P. s. F. i R. P. s. J. wezwali [...] do usunięcia naruszenia prawa wyżej opisaną uchwałą. Rada na powyższe wezwanie nie udzieliła odpowiedzi.

Skarżący wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zażądali stwierdzenia nieważności zaskarżonego planu w całości, względnie w części dotyczącej działek o nr ew. [...]. Zaskarżonemu planowi zarzucili naruszenie:

1) art. 20 ust. 1 i art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.) – dalej u.p.z.p., przez błędne zastosowanie skutkujące uznaniem, że stwierdzenie zgodności miejscowego planu z ustaleniami studium może zostać podjęte w uchwale w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co stanowi naruszenie zasad i trybu sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

2) art. 20 ust. 1 w związku z art. 14 ust. 5 w związku z art. 15 ust. 1 w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przez podjęcie uchwały stwierdzającej zgodność planu miejscowego z ustaleniami studium, pomimo że zgodność ta faktycznie nie występuje, czym naruszono wymogi dotyczące zasad i trybu sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego;

3) art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przez powołanie w planie uchwały Rady z [...] października 2006 r. nr [...] w sprawie studium pomimo, że uchwała ta w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 5 września 2007 r. (sygn. akt IV SA/Wa 434/07) w przedmiocie stwierdzenia nieważności tej uchwały została w dniu [...] kwietnia 2008 r. uzupełniona uchwałą Rady nr [...], która w planie nie została powołana;

4) art. 11 pkt 12 u.p.z.p. przez dokonanie zmian w treści studium - uchwałą Rady z 17 kwietnia 2008 r., uzupełniającą uchwałę Rady z [...] października 2006 r. w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...] - po rozpatrzeniu uwag;

5) art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. oraz art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP przez naruszenie prawa własności skutkujące ustaleniem dla terenów:

- [...] w § 40 ust. 2 pkt 4, że najmniejsza dopuszczalna powierzchnia działki budowlanej ma wynosić 6 500 m² oraz w § 40 ust. 2 pkt 5, iż najmniejsza dopuszczalna szerokość frontu działki budowlanej ma wynosić 90 m pomimo, że żadna z nieruchomości objętych w planie terenem [...] nie ma przewidzianej powierzchni oraz szerokości frontu umożliwiającego zabudowę,

- [...] w § 41 ust. 2 pkt 3, że ciąg pieszy będzie miał szerokość minimum 3 m, natomiast z załączników wynika, że ciągi piesze będą miały około 30 metrów pomimo, iż brak jest jakichkolwiek racjonalnych podstaw do projektowania tak szerokich ciągów i nadmiernego wkraczania w prawo własności,

- [...] w § 42 w ust. 1 i 2 przeznaczenia pod publiczne usługi oświaty, realizację szkoły podstawowej z terenami sportowymi, dopuszczenie realizacji przedszkola oraz poradni psychologiczno-pedagogicznej, co oznacza, że uchwalono zbyt szczegółowe warunki zagospodarowania terenu oraz przede wszystkim, że przedmiotowy zapis godzi w prawo własności i znacząco zmniejsza walory ekonomiczne nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę [...] stwierdziła, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i wniosła o jej oddalenie. Zdaniem Rady pogląd o konieczności podejmowania odrębnej uchwały o stwierdzeniu zgodności projektu planu miejscowego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego terenu gminy nie jest w orzecznictwie sądów administracyjnych jednolity. Zdaniem Rady na legalność zaskarżonej uchwały nie rzutuje również brak powołania zmiany uchwały dotyczącej studium, skoro nie wiąże się to z sankcją nieważności uchwały dotyczącej planu miejscowego, której treść przesądzają przede wszystkim zapisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 11 pkt 12 u.p.z.p. skoro przepis ten dotyczy procedury tworzenia studium, a nie projektu planu miejscowego.

Z kolei odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów prawa dotyczących ochrony własności Rada wskazała, że właśnie ustalenia planu miejscowego kształtują sposób wykonywania prawa własności skutkując częstokroć ograniczeniem tego prawa dla zabezpieczenia potrzeb interesu publicznego obligatoryjnie uwzględnianego w planowaniu przestrzennym z mocy art. 4 ust. 1 u.p.z.p.

W piśmie procesowym z [...] listopada 2012 r. Rada podtrzymała stanowisko przedstawione w odpowiedzi na skargę i dokładniej je uzasadniła. Najpierw sprecyzowała, że działka nr [...] w obrębie [...] znajduje się w odpowiednich częściach na południowych krańcach terenów [...]. Na terenie [...] ma długość 70 m i szerokość od 0 - 12 m, przy czym większa jej część znajduje się poza nieprzekraczalnymi liniami zabudowy, pozostała część ma tylko ok. 200 m 2 i wymiary: dł. 50 m, szerokość 0 -7 m. Na terenie [...] działka ma długość 75 m a szerokość zaledwie 11 i jej większa część jest również poza linią zabudowy. Pozostaje tylko ok. 100 m² o wymiarach: długość 40 m, szerokość 6 m. Obie części opisanej działki, dodatkowo biorąc pod uwagę ich kształt, nie stanowią samodzielnych działek budowlanych. Z kolei działka [...] w obrębie [...] położona jest jedynie w maleńkiej części na terenie [...], a w pozostałej na terenie ulicy [...] nie objętej zarzutem. Zarzuty nie dotyczą również pozostałych działek, które położone są na innych terenach funkcjonalnych niż [...] i część w granicach terenu [...] i część w granicach terenu [...]

Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa własności ustaleniem dla terenu [...] w § 42 w ust. 1 i 2 przez przeznaczenie pod publiczne usługi oświaty, realizację szkoły podstawowej z terenami sportowymi, dopuszczenie realizacji przedszkola oraz poradni psychologiczno-pedagogicznej, organ wskazał, że ustalenia te mieszczą się w granicach przysługującego m. st. Warszawa władztwa planistycznego. Nieruchomości skarżących położone są w obszarze oznaczonym w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m. st. Warszawy symbolem [...] - tereny o przewadze zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, na których ustala się priorytet dla lokalizowania funkcji mieszkaniowej i niezbędnych inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej. W rozdziale XII studium określono zasady identyfikowania ustaleń dla poszczególnych wydzieleń funkcjonalnych (przeznaczenia terenów). Zasady te wskazują, że: w strefach funkcjonalnych wydzielono niewielkie tereny o jednorodnych lub niekolidujących ze sobą rodzajach zainwestowania nadając im odpowiedni symbol, różnicując je dodatkowo na istniejące (zachowane) funkcje terenu z możliwością uzupełnień - symbole bez nawiasów i planowane funkcje w obszarach rozwojowych lub wskazanych do przekształceń - symbole w nawiasach. Ze względu na charakter studium będącego dokumentem kształtującym politykę zagospodarowania przestrzennego w skali całego miasta, a więc opracowania o dużo większej ogólności niż plan miejscowy, na rysunku [...] pokazano wyłącznie wydzielenia terenowe na obszarach planowanego rozwoju, a więc duże niezurbanizowane obszary usytuowane na obrzeżach miasta, w strefie przedmieść. Obszary te zostały wyodrębnione dlatego, że wymagają wdrożenia kompleksowych działań planistycznych i inwestycyjnych związanych z zapewnieniem obsługi transportowej i inżynieryjnej oraz infrastruktury społecznej. Na rysunku nr [...] nie wskazano natomiast niewielkich terenów, położonych w obszarach zurbanizowanych - tereny z symbolami bez nawiasów, wymagających uzupełnień zabudowy mieszkaniowej lub realizacji pojedynczych obiektów infrastruktury społecznej (żłobka, przychodni zdrowia, przedszkola czy szkoły) natomiast w tekście studium ustalono rodzaj funkcji, o który można uzupełnić daną jednostkę. Oczywistym jest, że na etapie studium nie ma możliwości określenia obszarów, w których będą lokalizowane wszystkie możliwe inwestycje celu publicznego. Takim obszarem jest bowiem całe miasto w swoich granicach. Studium nie wyklucza ustalania w planach zagospodarowania na terenach innych niż wskazano to na rysunku [...] możliwości realizacji inwestycji celu publicznego stanowiących uzupełnienie istniejącej infrastruktury takich jak np.: osiedlowa droga dojazdowa, niewielki przewód wodociągowy, kabel elektroenergetyczny, lokalna przepompownia ścieków, stacja telefonii komórkowej, jak również m. in. lokalizacji żłobka, przedszkola, czy budynku administracji.

Według ustaleń Studium na terenach zabudowy mieszkaniowej oznaczonych na rysunku symbolem [...] (tereny o przewadze zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej ), Studium ustala priorytet dla lokalizowania funkcji mieszkaniowej i niezbędnych inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej, na które składają się m. in. usługi z zakresu: oświaty (przedszkola, szkoły podstawowe, gimnazjalne i ponadgimnazjalne), zdrowie i opieka społeczna (żłobki, przychodnie publiczne, domy opieki społecznej, szpitale, pogotowia, noclegownie, działalność weterynaryjna), kultura (domy kultury, biblioteki), tereny ogólnodostępnej zieleni urządzonej i sportu powszechnego (place zabaw i gier sportowych, ogrody jordanowskie, parki spacerowe, zieleńce), usługi podstawowe (handel, gastronomia, usługi rzemieślnicze). W rozdziale XIII tekstu Studium określone zostały standardy zagospodarowania dotyczące rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym. Standardy te dotyczą rozmieszczenia omawianych inwestycji we wszystkich obszarach, na których studium ustala możliwość występowania zabudowy mieszkaniowej, a więc na terenach oznaczonych symbolami: [...]

Standardy zaspokojenia potrzeb z zakresu infrastruktury społecznej dotyczą wszystkich terenów mieszkaniowych, ponieważ nie wszędzie potrzeby są obecnie zaspokojone. Ponadto, w części [...] rozdziału [...] tekstu Studium (str. 116, pkt 6), zawierającej wytyczne do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego ustalono, że podstawą do programowania i projektowania lokalnych elementów infrastruktury transportowej, inżynieryjnej oraz infrastruktury społecznej na terenach objętych procedurami sporządzania mpzp są wskaźniki i standardy zawarte w rozdz. [...], str. [...]. Na etapie opracowywania każdego planu miejscowego obejmującego obszary zabudowy mieszkaniowej przeprowadzane są analizy i oceny zaspokojenia potrzeb mieszkańców w zakresie lokalnej infrastruktury transportowej, inżynieryjnej i społecznej. Wyniki analiz stanu istniejącego oraz założenia programowe rozwoju danego obszaru stanowią podstawę do sporządzenia projektu planu, w którym należy zaprojektować lokalne układy drogowe, wyposażanie terenu w urządzenia i sieci lokalnej infrastruktury inżynieryjnej, a także infrastruktury społecznej z zakresu: oświaty, zdrowia i opieki społecznej, kultury, zieleni urządzonej i sportu powszechnego oraz usług podstawowych (handlu, gastronomii, usług rzemieślniczych), biorąc pod uwagę wskaźniki wymienione w tekście studium, w rozdziale [...], str. [...].

W świetle powyższego zaplanowanie usług oświaty na terenach objętych planem obszaru [...] nastąpiło zgodnie z ustaleniami Studium. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego następuje m. in. rozmieszczenie inwestycji celu publicznego. Gmina jest nie tylko uprawniona, ale także zobowiązana do konkretyzowania w planie miejscowym inwestycji celu publicznego, które będą realizowane w celu zapewnienia obsługi terenów mieszkaniowych. Zatem skonkretyzowanie w zaskarżonej uchwale obiektów możliwych do zrealizowania w ramach publicznych usług oświaty (tj. szkoły podstawowej, przedszkola i poradni psychologiczno - pedagogicznej) było uprawnione. Z przywołanych zapisów Studium wynika, że jego ustalenia przewidują potrzebę realizacji publicznych usług oświaty nie tylko w obszarach planowanego rozwoju budownictwa mieszkaniowego wskazanych na rysunku nr [...], gdyż te, jako w większości niezabudowane, są pozbawione jakiejkolwiek infrastruktury społecznej, ale także na każdym obszarze przewidzianym pod zabudowę mieszkaniową (w tym na obszarach [...]), gdy analizy wykonywane do planu miejscowego wykażą brak zaspokojenia potrzeb mieszkańców w takie obiekty. Nie można bowiem przyjąć, że na terenach, gdzie następuje niewielkie uzupełnienie zabudowy mieszkaniowej studium nie dopuszcza możliwości realizacji usług oświaty lub innych usług z zakresu infrastruktury społecznej. Taka interpretacja jest w pełni uzasadniona zapisami studium dla obszarów funkcjonalnych [...], a szczególnie dla obszarów [...], na których ustala się priorytet dla lokalizowania funkcji mieszkaniowej i niezbędnych inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej.

Ponadto w marcu 2007 r., w trakcie sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] Miejska Pracowania Planowania Przestrzennego i Strategii Rozwoju wykonała opracowanie pt." Zapotrzebowania na tereny funkcji oświatowych w Dzielnicy [...] w oparciu o założenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego - Prognoza do 2025 r.". Wnioski z analiz dla obszaru objętego planem miejscowym obszaru [...] przedstawione zostały następująco: "Z załącznika graficznego do opracowania wyraźnie wynika, że południowo - wschodnia część dzielnicy jest niedoinwestowania pod względem liczby szkół. Najbliżej położona Szkoła Podstawowa Nr [...] znajduje się w odległości powyżej 1000 m, w linii prostej. Faktyczna odległość do szkoły jest o wiele większa. Dodatkową barierę do pokonania dla małych dzieci stanowi bardzo ruchliwa [...]." Przedmiotowe opracowanie, a także wnioski Wydziału Oświaty i Wychowania dla Dzielnicy [...] (pisma znak: [...] z [...] marca 2007 r. i [...] z [...] sierpnia 2007 r.), potwierdzone wcześniejszym stanowiskiem Rady Dzielnicy [...] (uchwała Nr [...] 69 z dnia [...] lipca 2005 r.) - dały podstawę do ustalenia w planie miejscowym przeznaczenia terenu na cele usługi oświaty publicznej.

Organ podkreślił, że umieszczenie szkoły (na niewielkiej części działki skarżących) spowodowane było brakiem gruntów miejskich, które mogłyby zostać przeznaczone na omawiane funkcje. Potrzebę zapewnienia terenu pod szkoły gminne potwierdza także analiza dotycząca zasadności przystąpienia do sporządzenia mpzp obszaru [...] i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami Studium, stanowiąca załącznik do uchwały Nr [...] z [...] stycznia 2005 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia projektu planu.

Ostatecznie organ stwierdził, że zaskarżony plan sporządzony został i uchwalony na zasadach i w trybie określonym w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w zgodzie w powszechnie obowiązującymi przepisami.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przystępując do rozpoznania sprawy wskazał, że procedura planistyczna poprzedzająca uchwalenie zaskarżonego planu toczyła się według przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązującej od dnia 11 lipca 2003 r., jako że Rada uchwałę w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu podjęła w dniu [...] maja 2006 r..

Uprawnienie skarżących do zaskarżenia przedmiotowej uchwały wynikało z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminy (Dz. U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591, ze zm.). Źródłem interesu prawnego skarżących są przepisy prawa cywilnego dotyczące prawa własności. Skarżący w chwili obecnej są właścicielkami działek objętych skargą, tj.: - nr [...] położonej na terenie objętym ustaleniami planu o symbolu [...], - nr [...] położonej na terenie objętym ustaleniami planu o symbolu [...] i w części o symbolu [...], [...] położonej na terenach objętych ustaleniami planu o symbolach: [...] - nr [...] położonej na terenie objętym ustaleniami planu o symbolu [...] i o symbolu [...], - nr [...] położonej na terenie objętym ustaleniami planu o symbolu [...] i o symbolu [...]

W przekonaniu Sądu I instancji naruszenie interesu prawnego skarżących zaskarżonym planem w zakresie przedstawionym poniżej nastąpiło częściowo zgodnie z prawem i nie było wynikiem nadużycia przysługujących gminie uprawnień, czyli tzw. władztwa planistycznego oraz nie wiązało się z naruszeniem zasad i trybu sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego wynikających z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Z niezasadny uznał WSA zarzut dotyczący części działek skarżących o nr [...] i [...], związany z naruszeniem prawa w zakresie ustaleń planu oznaczonych symbolem [...] i kwestionowanej przez skarżących z tego zakresu treści § 41 ust. 2 pkt 3 zaskarżonej uchwały. Podstawowym przeznaczeniem obszaru oznaczonego symbolem [...] są tereny ciągów pieszo - rowerowych w zieleni urządzonej. Przyjęte rozwiązanie planistyczne – w ocenie Sądu I instancji– jest rozwiązaniem racjonalnym, albowiem analiza treści planu oraz załącznika graficznego (mapy) pozwala stwierdzić, że patrząc od strony ul. Wąwozowej w stronę ul. Kabackiej widoczny jest zamysł takiego zagospodarowania terenu, by wśród terenów, w szczególności przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe (MW), usytuowane były tereny [...]. Zatem jednym z elementów zagospodarowania służącym obsłudze tego obszaru było wyznaczenie terenu oznaczonego symbolem [...], jako obejmującego realizację ciągu pieszo - rowerowego w zieleni urządzonej. Oznacza to, że kwestionowana przez skarżących szerokość tego przeznaczenia terenu nie sprowadza się jedynie do zrealizowania ciągu pieszego, lecz obejmuje także ścieżkę rowerową i zieleń urządzoną po obu stronach ciągu pieszo - rowerowego. W takiej formie ciąg pieszo - rowerowy w zieleni urządzonej [...] stanowi kontynuację takiego samego ciągu zlokalizowanego na północ od ul. [...] oznaczonego symbolem [...]. Z powyższych względów, wyznaczenie w zaskarżonej uchwale obszaru oznaczonego symbolem [...], jako obejmującego realizację ciągu pieszo - rowerowego i zieleni urządzonej, w tym na części nieruchomości skarżących, nie stanowi przekroczenia planistycznych uprawnień gminy określonych w art. 1 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 u.p.z.p., skoro służy to zapewnieniu funkcji przyrodniczej z jednoczesnym rozwojem ciągów komunikacyjnych o charakterze m. in. rekreacyjnym, estetycznym, kulturotwórczym i odgrywającym ważną rolę społeczną. Tym samym, w przekonaniu Sądu I instancji, powyższe ustalenie zaskarżonej uchwały wprawdzie narusza interes prawny skarżących, jako że ingeruje w sposób wykonywania przez nich własności części działek gruntu o nr [...] i [...]. Naruszenie to jest jednak uprawnione, gdyż wynika z ustawowych uprawnień planistycznych gminy.

Wyznaczenie w zaskarżonej uchwale obszaru oznaczonego symbolem [...], jako obejmującego realizację ciągu pieszo – rowerowego w zieleni urządzonej m. in. na terenach należących do skarżących, nie stanowi przekroczenia planistycznych uprawnień gminy określonych w art. 1 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. I chociaż rację mają skarżący, że prawo własności - jest prawem chronionym konstytucyjnie (art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji) - to nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona, tyle że tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności.

Na uwzględnienie w ocenie Sądu I instancji nie zasługuje również zarzut skargi dotyczący naruszenia prawa zaskarżoną uchwałą wobec innej części działki nr ew. [...], ustaleniem zawartym w § 40 ust. 2 pkt 4 i 5 zaskarżonej uchwały. Z powołanego § 40 ust. 2 pkt 4 i 5 zaskarżonej uchwały wynika bowiem, że dla terenu oznaczonego symbolem 23MW ustala się najmniejszą dopuszczalną powierzchnię działki budowlanej – 6500 m 2 i najmniejszą dopuszczalną szerokość frontu działki budowlanej – 90 m.

W przekonaniu WSA w Warszawie z treści skargi, odpowiedzi na skargę i jej uzupełnienia oraz analizy załącznika graficznego do zaskarżonej uchwały wynika, że część działki gruntu skarżących znajdująca się w obszarze przeznaczenia oznaczonego symbolem 23MW nie posiada powierzchni co najmniej 6500 m 2 i frontowej szerokości o wymiarze co najmniej 90 m. Określenie takich wskaźników dopuszczalności zagospodarowania działki skarżących na cele określone w zaskarżonej uchwale w ich ocenie wyklucza zatem zagospodarowanie ich własności na te cele, jako odrębnej nieruchomości. Wskazał Sąd I instancji, że ustalenie minimalnych wskaźników zagospodarowania terenu na poziomie przewyższającym parametry obszaru działki gruntu skarżących ujętej w obszar stosowania tych wskaźników bez wątpienia wyklucza możliwość zrealizowania przeznaczenia określonego w zaskarżonej uchwale, wykluczając tym samym jakikolwiek sposób jej zagospodarowanie przez skarżących w granicach tej części działki gruntu.

Sąd I instancji wziął jednak pod uwagę okoliczność, że w świetle ustaleń planu (zgodnych w tym zakresie ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Warszawy) nieruchomość skarżących położona w obszarze [...] przeznaczona została pod budownictwo mieszkaniowe wielorodzinne z dopuszczeniem usług podstawowych w formie wbudowanej w budynki zabudowy mieszkaniowej. Z wyjaśnień i ustaleń poczynionych przez organ, wynika zaś, że "wprowadzenie zapisów regulujących najmniejszą dopuszczalną powierzchnię działki budowlanej i najmniejszą dopuszczalną szerokość frontu działki budowlanej stanowi bezpośrednią realizację treści art. 15 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sporne parametry wprowadzono uwzględniając warunki lokalne, przeznaczenie terenu 23MW - jako terenu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, parametry działek na terenie sąsiadującym z tym terenem oraz okoliczność, że teren ten stanowi jeden z ostatnich fragmentów przeznaczonych pod zabudowę większego obszaru tej części [...]. Wszystko to służy zachowaniu ładu przestrzennego przez zastosowanie takich parametrów jak: harmonia, proporcjonalność, równowaga, czytelność, użyteczność i efektywność. Ponadto kilka działek (5), mimo odpowiedniej powierzchni, ma szerokość rzędu 14-15 m, która jest problematyczna nawet przy realizacji budynku jednorodzinnego wolnostojącego. Są to długie działki ukierunkowane wschód - zachód. Realizacja budynku wielorodzinnego, którego szerokość musi wynosić minimum 12 m, z całą konieczną infrastrukturą na takiej działce bez żadnych wątpliwości spowoduje wyeliminowanie kolejnej działki z zabudowy. Realizacja zabudowy wielorodzinnej o dopuszczalnej wysokości do 15 m, przy konieczności zachowania wszystkich wymogów prawnych, m. in. realizacji dojazdów, dróg pożarowych, zachowania odległości wynikających z konieczności zapewnienia oświetlenia dziennego budynkom potencjalnie realizowanym na sąsiednich gruntach nie jest możliwa na większości działek na terenie [...], jeśliby każdą z tych działek traktować odrębnie.

Ponadto układ działek na tym terenie utrudnia stworzenie ciągłej pierzei w [...] i w ul. [...] zgodnie z ustaleniami planu (budynki zrealizowane wzdłuż tych ulic muszą stykać się ścianami szczytowymi). Powyższy wymóg wynika z ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m. st. Warszawy, które przewiduje wytworzenie głównych przestrzeni o charakterze reprezentacyjnym w obu tych ulicach. W takich warunkach zagospodarowanie działek na terenie [...], możliwe jest przez wspólne przedsięwzięcie właścicieli gruntów, przeprowadzone ich scaleniem bądź przez stworzenie konsorcjum, zmierzające do zabudowy nieruchomości stosownie do ustaleń planu, lub zbycie działek".

Powyższe w ocenie Sądu I instancji wskazuje, że uchwalając zaskarżony plan organ kierował się obowiązkiem wynikającym z art. 1 ust. 2 pkt 1, 2 i 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. obowiązkiem uwzględnienia wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, walorów architektonicznych i krajobrazowych oraz walorów ekonomicznych przestrzeni, co w konsekwencji miało wpływ na sposób wykonywania prawa własności nieruchomości poprzez ukształtowanie sposobu wykonywania tego prawa dla terenu nieruchomości znajdujących się na terenie [...]. Miarodajną dla tej części orzeczenia była okoliczność, że ograniczenia wykonywania prawa własności nie można oceniać jedynie przez pryzmat interesu prawnego właścicieli poszczególnych działek, w tym także własności skarżących, ale także w kontekście pozostałej części terenu, na którym położone są działki objęte danym przeznaczeniem.

Sąd I instancji rozważył zarzut skarżących także w kontekście przeznaczenia na określony cel całego terenu, na którym położona jest część działki skarżących, a nie tylko przez pryzmat wielkości terenu należącego do skarżących. Wszystko to doprowadziło ten Sąd do stwierdzenia, że choć zakwestionowane przez skarżących ustalenia naruszają ich interes prawny, to naruszenie jest uprawnione, jako wynikające z ustawowych uprawnień planistycznych gminy oraz zagwarantowania ochrony interesów osób trzecich – właścicieli działek sąsiadujących.

Za zasadny uznał Sąd I instancji zarzut dotyczący naruszenia zaskarżoną uchwałą prawa wobec części działki skarżących o nr [...], położonej na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem [...], którą objęto ustaleniami zawartymi w § 42 planu. Z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. wynika, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. W § 42 planu dla terenu [...] ustalono przeznaczenie terenu jako podstawowe: tereny publicznych usług oświaty oraz określono warunki ich zabudowy i zagospodarowania, zasady obsługi komunikacyjnej i infrastruktury technicznej. Tymczasem przedmiotowa część działki gruntu położona jest w obszarze oznaczonym w Studium symbolem [...] - jako teren o przewadze zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, na którym ustala się priorytet dla lokalizowania funkcji mieszkaniowej i niezbędnych inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej. Zaś w rozdziale XVIII Studium zatytułowanym "Zasady rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym i ponadlokalnym" w pkt 2.3. stwierdza się, że inwestycje celu publicznego o znaczeniu lokalnym w zakresie infrastruktury społecznej rozmieszczone zostaną w obszarach planowanego rozwoju budownictwa mieszkaniowego, ich rozmieszczenie wskazano na rysunku studium nr [...].

W przekonaniu Sądu I instancji z porównania mapy planu ze wskazanym rysunkiem studium nr [...] wynika, że obszar działki skarżących nie jest objęty ustaleniem lokowania celów publicznych w zakresie infrastruktury społecznej. Oznacza to, że w tym zakresie ustalenia zaskarżonego planu nie są zgodne z ustaleniem rozmieszczenia celów publicznych w Studium. Zatem przeznaczenie części działki skarżących o nr [...] w planie pod publiczne usługi oświatowe narusza interes prawny skarżących, bowiem zostało dokonane z naruszeniem art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Naruszenie to dotyczy tej części określonego w zaskarżonej uchwale przeznaczenia w zakresie działki skarżących, które ustala, że teren [...] jest terenem przeznaczonym pod inwestycje celu publicznego oraz wskazuje na publiczne usługi oświaty i jednocześnie precyzuje rodzaj obiektów możliwych do zrealizowania w ramach tego przeznaczenia, co z kolei wiąże się również z innymi poszczególnymi ustaleniami dotyczącymi pozostałych warunków zabudowy i zagospodarowania tego terenu oraz zasad obsługi komunikacyjnej i infrastruktury technicznej.

WSA w Warszawie stwierdził, że naruszenie to dotyczy § 42 planu w zakresie obejmującym ustaleniami część własności skarżących. Sąd I instancji nie podzielił w twierdzeń organu prezentowanych podczas postępowania sądowo administracyjnego. W tym względzie miał jednak na uwadze stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z 12 września 2012r. (sygn. akt II OSK 1271/12, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl), zajęte w sprawie, w której przedmiotem analizy były tożsame zarzuty i tereny zaskarżonej uchwały. W orzeczeniu tym NSA stwierdził, że "Sąd pierwszej instancji – oceniając, czy zachodzi zgodność planu ze studium – winien mieć na uwadze nie tylko wybiórcze fragmenty studium, ale część graficzną i część tekstową we wzajemnej ich łączności". Stosownie do art. 10 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., w studium określa się w szczególności obszary, na których rozmieszczone będą inwestycje celu publicznego o znaczeniu lokalnym. Z kolei w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego następuje – zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. – rozmieszczenie inwestycji celu publicznego. Według rozdziału XII Studium pt. "Kierunki zmian w strukturze przestrzennej oraz w przeznaczeniu terenów", podrozdziału A "Ustalenia w zakresie kierunków zmian w strukturze przestrzennej oraz w przeznaczeniu terenów", pkt 1 "Struktura przestrzenna – kierunki zmian", ustalenia w zakresie kierunków zmian i przekształceń w strukturze przestrzennej odnoszą się do: - elementów kształtujących strukturę przestrzenną i krajobrazu miasta, - stref funkcjonalnych i obszarów planowanego rozwoju.

Dalej według 1.2 pt. "Strefy funkcjonalne i obszary planowanego rozwoju" zakres przekształceń i kierunków zmian w strukturze w strukturze przestrzennej dla obszarów miasta sformułowano w odniesieniu do wyodrębnionych stref funkcjonalnych charakteryzujących się zbliżonymi cechami zagospodarowania urbanistycznego, przedstawionych na rysunku Studium nr 14 i są to: strefa śródmieścia funkcjonalnego, strefa miejska i strefa przedmieść. W obrębie stref wskazano obszary planowanego rozwoju. Następnie zgodnie z pkt 2 - wśród struktury funkcjonalnej – przeznaczenia terenów wymienia się: "M..., (M...) – tereny zabudowy mieszkaniowej, w tym m. in. [...] – tereny o przewadze zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, na których ustala się priorytet dla lokalizowania funkcji mieszkaniowej i niezbędnych inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej. Zaś pkt 3 zawiera charakterystykę obszarów planowanego rozwoju (schemat Nr [...]), wśród których brak terenu, na którym zlokalizowana jest część działki skarżącego [...]. Ze schematu Nr [...] wynika, że obszar na którym położona jest działka skarżących leży pomiędzy dwoma terenami planowanego rozwoju, tj. pomiędzy terenem nr [...] i [...]. W rozdziale XIII Studium pt. "Kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania i użytkowania terenów, w tym tereny wyłączone spod zabudowy", w pkt 3 ustala się standardy zagospodarowania dotyczące rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym w zakresie infrastruktury społecznej oraz usług podstawowych i stwierdza, że przyjęto standardy zagospodarowania dla inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym z zakresu infrastruktury społecznej, które odnoszą się do obszarów planowanego rozwoju budownictwa mieszkaniowego – w zakresie oświaty, zdrowia i opieki społecznej czy kultury, terenów ogólnodostępnej zieleni urządzonej i sportu powszechnego oraz usług podstawowych. Wreszcie w rozdziale XVIII Studium pt. "Zasady rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym i ponadlokalnym" w pkt 2 "Inwestycje celu publicznego o znaczeniu lokalnym" podaje się, że "do inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym dla m. st. Warszawy należą inwestycje gminne i powiatowe"; w pkt 2.3 "W zakresie infrastruktury społecznej" podaje się, że "inwestycje celu publicznego w zakresie infrastruktury społecznej rozmieszczone zostaną w obszarach planowanego rozwoju budownictwa mieszkaniowego, ich rozmieszczenie wskazane na Rysunku Studium Nr [...]. Zasady rozmieszczania inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym z zakresu infrastruktury społecznej określono w rozdziale XIII i XII". Z legendy rysunku Studium Nr [...] zatytułowanego "Inwestycje celu publicznego – kierunki zagospodarowania przestrzennego" wynika, że obrazuje on: - inwestycje celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, - inwestycje celu publicznego o znaczeniu lokalnym, tj. obszary rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym z zakresu infrastruktury i komunikacji oraz planowanego rozwoju budownictwa mieszkaniowego, na których będą rozmieszczone inwestycje celu publicznego w zakresie infrastruktury społecznej, dróg, w szczególności oświaty, zdrowia, kultury sportu i rekreacji, usług podstawowych dróg lokalnych i infrastruktury inżynieryjnej (które pokrywają się w zakresie zasięgu z terenami nr [...] i [...] , o których wspominano już wyżej). Zatem również na tych obszarach nie znajduje się część działki skarżących objęta ustaleniami dotyczącymi symbolu [...]

W przekonaniu Sądu I instancji z przytoczonych fragmentów Studium wynika, że w obrębie stref funkcjonalnych wskazano obszary planowanego rozwoju. Na żadnym z tych obszarów nie leży część działki skarżących. Następnie podano, że inwestycje celu publicznego w zakresie infrastruktury społecznej zostaną rozmieszczone w obszarach planowanego rozwoju budownictwa mieszkaniowego, ich rozmieszczenie zostało wskazane na rysunku studium Nr [...]. Rysunek studium Nr [...]– w ocenie Sądu - przedstawia wszystkie inwestycje celu publicznego (ponadlokalne i lokalne) na terenie objętym studium. Świadczy o tym już sam jego tytuł, a dalej legenda. Precyzuje także, za wyżej zaprezentowaną treścią studium, że inwestycje celu publicznego o znaczeniu lokalnym w zakresie infrastruktury społecznej zostaną rozmieszczone na obszarach planowanego rozwoju budownictwa mieszkaniowego, na których nie leży część działki nr [...]. Z kolei zasady ich rozmieszczenia określa rozdział [...] i [...] studium.

W konsekwencji WSA uznał, że przeznaczenie części działki skarżących na tereny publicznych usług oświaty ([...]) jest niezgodne z ustaleniami Studium w zakresie rozmieszczenia celów publicznych. Według art. 4 ust. 1 u.p.z.p., w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego następuje m. in. rozmieszczenie inwestycji celu publicznego. Gmina jest zatem nie tylko uprawniona, ale także zobowiązana do konkretyzowania w planie miejscowym celów publicznych, które rozmieszcza w obszarze objętym planem miejscowym. Samo więc skonkretyzowanie w zaskarżonej uchwale obiektów możliwych do zrealizowania w ramach publicznych usług oświaty, tj. szkoły podstawowej, przedszkola i poradni psychologiczno - pedagogicznej było dopuszczalne, aczkolwiek tylko w tych obszarach, w których zachowana została zgodność z ustaleniami studium.

Zgodnie z cytowanym wyżej wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 września 2010r. rozstrzygającym właśnie w przedmiotowej kwestii, tylko w odniesieniu do innej działki położonej w obszarze oznaczonym symbolem [...], "Jeżeli studium określiło obszary przeznaczone wyłącznie na cele budownictwa mieszkaniowego oraz tereny, gdzie dodatkowo dopuszczalne jest również budownictwo realizujące cele publiczne, to bez zmiany tych części studium niedopuszczalne jest dokonywanie całkowicie odmiennych ustaleń w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. [...] o zgodności planu z prawem nie może przesądzać ewentualne lepsze niż studium zaspakajanie aktualnych potrzeb społecznych. [...] art. 15 ust.1 u.p.z.p. bezwzględnie podporządkowuje ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – ustaleniom studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

Skargę kasacyjną na powyższy wyrok wniosło [...], domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.

- art. 1 ust. 2 pkt 9 oraz art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012r., Nr 647 ze zm.), poprzez ich niezastosowanie i przyjęcie prymatu prawa własności nad interesem publicznym wymienionym w art. 1 ust. 2 pkt 9 tej ustawy,

-art. 9 ust. 2 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o części tekstowej studium i ograniczenie analizy studium uwarunkowań wyłącznie do części graficznej;

- art. 9 ust. 4 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie;

- art. 10 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.

W skardze zostały zawarte także zarzuty naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj.

- art. 133 § 1 P.p.s.a. - poprzez wydanie wyroku z pominięciem istotnych okoliczności wynikających z akt sprawy, tj. pominięcia części tekstowej studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego w odniesieniu do terenu Ml.20;

- art. 233 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296 ze zm.) w związku z art. 106 § 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - poprzez brak wszechstronnego rozważenia całego materiału dowodowego;

- art. 147 § 1 P.p.s.a. - poprzez stwierdzenie nieważności uchwały Rady m.st. Warszawy w części wskazanej w pkt I zaskarżonego wyroku, pomimo braku naruszenia prawa przez ten organ.

Uzasadniają zarzuty skarżący kasacyjnie wskazał, że Sąd I instancji mylnie wywiódł, iż zaskarżoną uchwałą wobec części działki skarżących o nr [...] położonej na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem [...], którą objęto ustaleniami zawartymi w § 42 planu, doszło do naruszenia interesu prawnego skarżących niezgodnie z prawem, które było wynikiem nadużycia przysługujących gminie uprawnień,

W ocenie skarżącej kasacyjnie organu Sąd I instancji naruszył art. 1 ust. 2 pkt 9 oraz art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich niezastosowanie i przyjęcie prymatu prawa własności nad interesem publicznym wymienionym w art. 1 ust. 2 pkt 9 tej ustawy. Kwestionując te stanowisko Sądu I instancji skarżąca kasacyjnie wskazała, że dopuszczenie usług oświaty publicznej na terenie [...] mieści się w realizacji interesu publicznego, uwzględnianego zgodnie z przywołanymi przepisami. Umieszczenie szkoły na części działki skarżących spowodowane było brakiem gruntów miejskich, które mogłyby zostać przeznaczone na omawiane funkcje. Przeprowadzone analizy dały podstawę do ustalenia w planie miejscowym przeznaczenia terenu na cele usług oświaty publicznej. Potrzebę zapewnienia terenu pod szkoły gminne potwierdza także analiza dotycząca zasadności przystąpienia do sporządzenia mpzp obszaru [...] i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami Studium, stanowiąca załącznik do uchwały Nr [...][...] z dnia [...] stycznia 2005 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia projektu planu.

Wskazała skarżąca kasacyjnie, że dopuszczenie usług oświaty na terenie [...] oparte jest na obiektywnych przesłankach związanych z brakiem usług oświaty w tej części Kabat w stopniu zaspokajającym potrzeby oświatowe mieszkańców, zwłaszcza przy wzrastającej liczbie dzieci w wieku szkolnym. Ponadto przesłanką dla lokalizowania na omawianym terenie usług oświaty jest także zwiększenie liczby mieszkańców rejonu Kabat w związku z planowaną realizacją zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, jaką zakłada plan miejscowy obszaru [...]. Właściciele skarżonych nieruchomości nie kwestionują przeznaczenia swoich działek na funkcje zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Ten rodzaj usług musi być realizowany w bezpośredniej bliskości mieszkańców. Zatem nastąpiło, zdaniem autora skargi kasacyjnej, należyte wyważenie interesu publicznego i prywatnego, w tym prawa własności, czego nie uwzględnił Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku.

W przekonaniu autora skargi kasacyjnej nie można zaakceptować również argumentacji Sądu I instancji przedstawionej poprzez przywołanie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 września 2010 r. wskazującej że "o zgodności planu z prawem nie może przesądzać ewentualne lepsze niż studium zaspokajanie aktualnych potrzeb".

W przekonaniu skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji naruszył również art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.), poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz art. 9 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niezastosowanie w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o części tekstowej studium oraz poprzez ograniczenie analizy studium uwarunkowań wyłącznie do części graficznej. Interpretacja zastosowana przez Sąd Instancji doprowadziła do niepełnego zastosowania art. 9 ust. 2 u.p.z.p przez ograniczenie analizy wyłącznie do części graficznej studium.

W ocenie organu w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni i niewłaściwie zastosował art. 10 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis ten stanowi, że w studium określa się w szczególności, obszary, na których rozmieszczone będą inwestycje celu publicznego o znaczeniu lokalnym. Przepis ten nie zobowiązuje organu gminy do wyznaczenia na załączniku graficznym takich inwestycji (tym bardziej dokładnego wydzielenia takich obszarów). Powinny być one określone, również poprzez opisanie w części tekstowej, w sposób na tyle dokładny, aby można było między innymi ocenić, czy w prawidłowy sposób zostały przeniesione do planu miejscowego. Takie prawidłowe uwzględnienie kierunków zawartych w studium uwarunkowań w planie miejscowym nastąpiło w niniejszej sprawie.

W przekonaniu autora skargi kasacyjnej Sąd I instancji pominął również uwidoczniony na załączniku graficznym do planu fakt, że teren usług oświaty wyznaczony został na części długich, wąskich działek, podczas gdy znaczna ich część została przeznaczona pod budownictwo mieszkaniowe wielorodzinne - [...]. Wskazuje to na zgodność z częścią ."kierunkową" Studium uwarunkowań - a więc wewnętrznego równoważenia funkcji stricte mieszkaniowych oraz zapewnienia niezbędnych inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej, z poszanowaniem proporcjonalności tego rodzaju ograniczeń wobec właścicieli nieruchomości.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej zaskarżony wyrok narusza również art. 233 § 1 k.p.c. w związku z art. 106 § 5 P.p.s.a. poprzez rezygnację z wszechstronnego rozważenia całego materiału dowodowego. Sąd i instancji, oceniając zgodność skarżonego planu miejscowego ze Studium uwarunkowań, pominął w ocenie prawnej ustalenia Studium, które zresztą przytoczył w uzasadnieniu, że dla obszaru [...] ustalono przewagę (a nie wyłączność) zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej oraz ustalono priorytet dla lokalizowania funkcji mieszkaniowej i niezbędnych inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej - oraz oparł ocenę prawną wyłącznie na braku zaznaczenia terenów pod usługi oświaty publicznej na rysunku studium nr [...]. Sąd I instancji błędnie wskazał, że rysunek studium Nr [...] przedstawia wszystkie inwestycje celu publicznego (ponadlokalne i lokalne) na terenie objętym Studium. Świadczy o tym już sam jego tytuł, a dalej legenda. Tymczasem, wbrew ustaleniom Sądu I instancji, na rysunku nr [...] do Studium uwarunkowań nie są wskazane wszystkie inwestycje celu publicznego, a jedynie, co wprost wynika z legendy do rysunku, obszary planowanego rozwoju budownictwa mieszkaniowego, na których w sposób kompleksowy będą rozmieszczone inwestycje celu publicznego w zakresie infrastruktury społecznej, dróg i infrastruktury.

Gdyby uznać, że usługi celu publicznego mogą być realizowane tylko na tych terenach (zaznaczonych wypełnieniem brązowym na rysunku Nr [...] do studium) to niemożliwe byłoby ustalenie takiego przeznaczenia na pozostałych rozległych terenach [...], gdzie występują jednostkowe niedobory szkół, przedszkoli, żłobków czy lokalnych urządzeń sportowych, co z uwagi na charakter [...] prowadziłoby do argumentacji ad absurdum. Rysunek nr [...] nie może być analizowany w oderwaniu od rysunku nr [...] Studium, gdzie również - jako osobne wydzielenia terenów - nie zostały wskazane tego rodzaju małe tereny przeznaczone pod usługi publiczne. Gdyby przyjąć argumentację prezentowaną w omawianym wyroku, to na terenach istniejącej zabudowy mieszkaniowej czy usługowej (nie wyodrębnionych jako obszary planowanego rozwoju) nie można byłoby zaplanować żadnego obiektu infrastruktury społecznej, co jest w oczywisty sposób sprzeczne z logiką zapisów studialnych, zawartych w rozdziale [...] i [...], do których odsyła zapis rozdziału [...], pkt 2. 3. "Inwestycje celu publicznego o znaczeniu lokalnym, w zakresie infrastruktury społecznej". Ze względu na charakter studium będącego dokumentem kształtującym politykę zagospodarowania przestrzennego w skali całego miasta, a więc opracowania o dużo większej ogólności niż plan miejscowy na rysunku [...] pokazano wyłącznie wydzielenia terenowe na obrzeżach miasta, w strefie przedmieść. Obszary te zostały wyodrębnione dlatego, że wymagają wdrożenia kompleksowych działań planistycznych i inwestycyjnych związanych z zapewnieniem obsługi transportowej i inżynieryjnej oraz infrastruktury społecznej. Na rysunku nr [...] nie wskazano natomiast niewielkich terenów, położonych w obszarach zurbanizowanych, wymagających uzupełnień zabudowy mieszkaniowej lub realizacji pojedynczych obiektów infrastruktury społecznej (żłobka, przychodni zdrowia, przedszkola czy szkoły) natomiast w tekście studium ustalono rodzaj funkcji o który można uzupełnić daną jednostkę. Dlatego dopuszczalność lokalizacji usług oświaty publicznej na terenach mieszkaniowych należy opierać na zapisach studium na str. 104, czego niezasadnie nie uwzględnił Sąd I instancji. Organ podtrzymał w tym zakresie swoją argumentację zawartą w pismach procesowych, która w jego ocenie nie została w wystarczający sposób przeanalizowana i uwzględniona przez Sąd I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do przepisu art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2012 r., poz. 270) dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie nie zaistniała żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a.. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten – inaczej niż wojewódzkie sądy administracyjne - zobligowany jest jedynie do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postaci naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym przypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Przedstawione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczą zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego. W orzecznictwie i piśmiennictwie zgodnie przyjmuje się, że w sytuacji oparcia skargi kasacyjnej na obydwu podstawach ustawowych w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego (zob. B. Gruszczyński (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", wyd. II, Zakamycze 2006, s. 425 i powołane tam orzeczenia).

Skarga kasacyjna kwestionuje stanowisko Sądu I instancji który stwierdził nieważność zaskarżonego planu zagospodarowania przestrzennego w § 42 (w odniesieniu do części działki nr [...]), ustalającym przeznaczenie terenu [...] jako teren publicznych usług oświaty (szkoły podstawowej, przedszkola oraz poradni psychologiczno-pedagogicznej), przy czym teren ten w liniach rozgraniczających stanowić ma jedną działkę budowlaną.

Konkretyzując zarzut z art. art. 174 pkt 2 P.p.s.a. autor skargi kasacyjnej wskazał na naruszenie przepisu art. 133 § 1 P.p.s.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy poprzez pominięcie w rozważaniach przez Sąd I instancji części tekstowej Studium, brak rozważenia całego materiału dowodowego (art. 233 § 1 k.p.a. w zw. z art. 106 § 5 P.p.s.a.), a w związku z tym naruszenie art. 147 § 1 P.p.s.a. poprzez częściowe stwierdzenie nieważności przedmiotowego planu.

Należy w tym miejscu przyznać rację skarżącemu kasacyjnie organowi, że Sąd I instancji - oceniając, czy zachodzi zgodność planu ze studium - winien mieć na uwadze nie tylko wybiórcze fragmenty studium, ale część graficzną i część tekstową we wzajemnej ich łączności. Skoro bowiem zarówno plan miejscowy jak i studium składają się z części tekstowej i graficznej, a ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, to w celu zbadania zgodności planu miejscowego ze studium konieczne jest porównanie tekstu planu ( postanowień ogólnych i szczegółowych m.p.z.p.) z tekstem studium i odniesienie się do części graficznej (rysunku) planu i studium.

Jednakże wbrew zarzutom skargi kasacyjnej rozpoznając skargę K. P., R. P. s. J. i R. P. s. F. na uchwałę [...] z [...] lipca 2008 r., nr [...], w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego WSA w Warszawie szczegółowo zanalizował zarówno część tekstową jak i graficzną przedmiotowego Studium, a wyniki tej analizy odzwierciedlił na [...] uzasadnienia kwestionowanego skargą kasacyjną wyroku.

WSA w Warszawie przeprowadził obszerny wywód, w którym wskazał, że działka nr [...] położona jest w obszarze oznaczonym w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy symbolem [...], który oznacza teren o przewadze zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, na którym ustala się priorytet dla lokalizowania funkcji mieszkaniowej i jedynie dopuszcza niezbędne inwestycje celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej. Sąd I instancji zauważył jednak, że w Studium zawarto także regulację szczegółową w której stwierdzono, że inwestycje celu publicznego o znaczeniu lokalnym w zakresie infrastruktury społecznej rozmieszczone zostaną w obszarach planowanego rozwoju budownictwa mieszkaniowego, a ich rozmieszczenie wskazano na rysunku Studium Nr [...]. Natomiast z porównania mapy planu miejscowego z rysunkiem Nr [...] wynika, że obszar działki skarżących o nr ew. [...] nie jest objęty ustaleniem Studium wynikającymi z tego rysunku. Zatem działka skarżących nie jest terenem przewidzianym pod lokowanie celów publicznych w zakresie infrastruktury społecznej. W tym zakresie kwestionowana przez skarżących część zaskarżonej uchwały nie jest zgodna z ustaleniem rozmieszczenia celów publicznych zawartym w Studium. W konkluzji Sąd I instancji stwierdził, że skoro Studium określiło obszary przeznaczone wyłącznie na cele budownictwa mieszkaniowego oraz tereny, gdzie dodatkowo dopuszczalne jest również budownictwo realizujące cele publiczne i szczegółowo określiła w części graficznej tereny na których to dopuszczenie jest możliwe, to bez zmiany tych części Studium niedopuszczalne jest dokonywanie całkowicie odmiennych ustaleń w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Z wyżej wskazanych względów niezasadny jest także zarzut naruszenia przepisu art. 233 § 1 k.p.c. w zw. z art. 106 § 1 P.p.s.a. poprzez brak wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego.

Naruszenia prawa materialnego skarżący kasacyjnie upatrują natomiast w niezastosowaniu przez Sąd I instancji przepisów art. art. 1 ust. 2 pkt 9 oraz art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez przyjęcie prymatu prawa własności nad interesem publicznym wymienionym w art. 1 ust. 2 pkt 9 tej ustawy.

Zarzut ten jest bezzasadny, ponieważ Sąd I instancji stwierdził nieważność przedmiotowego planu ze względu na jego sprzeczność ze Studium, co przesądza o uchwaleniu planu z naruszeniem zasad jego sporządzania. W konsekwencji nie rozważał kwestii zachowania równowagi prawa własności i interesu publicznego.

Zarzucono także naruszenie art. 9 ust. 2 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o części tekstowej Studium i ograniczenie analizy Studium uwarunkowań wyłącznie do części graficznej i art. 9 ust. 4 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.

Należy w tym miejscu przypomnieć, że jedną z podstawowych zasad obwiązujących przy sporządzaniu planów miejscowych jest związanie organów gminy ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy - art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W myśl art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. Jednocześnie – stosownie do art. 28 ust. 1 ustawy - naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Podkreślić należy także, że rada gminy uchwalając określonej treści studium sama decyduje o zakresie (szczegółowości) związania, o jakim mowa w art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zakres i sposób tego związania uzależniony jest od ustaleń zawartych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a mianowicie od zakresu i szczegółowości ustaleń w części tekstowej studium a także stopnia powiązania części tekstowej z częścią graficzną - "rozdziału" ustaleń pomiędzy część tekstową i część graficzną. Oczywistym jest, że niezależnie od "rozdziału" ustaleń pomiędzy część tekstową i część graficzną studium - podstawę stwierdzenia zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium w rozumieniu art. 20 ust. 1 u.p.z.p. stanowią łącznie część tekstowa oraz część graficzna planu miejscowego i studium.

Dla rozstrzygnięcia o zasadności powyższych zarzutów skargi kasacyjnej kluczowa jest przesądzenie, czy uregulowania zawarte w rozdziale [...] pkt 2.3 Studium (str. 154) w którym stwierdza się, że inwestycje celu publicznego o znaczeniu lokalnym w zakresie infrastruktury społecznej rozmieszczone zostaną w obszarach planowanego rozwoju budownictwa mieszkalnego, a ich rozmieszczenie wskazano na rysunku Nr [...], pozwala w sytuacji, gdy takiej inwestycji celu publicznego nie wskazano na rysunku Nr [...], na ustalenie w planie terenu publicznych usług oświaty na obszarze oznaczonym w studium symbolem [...] (teren o przewadze zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej na którym ustala się priorytet dla lokalizowania funkcji mieszkaniowej i niezbędnych inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej - str. 104 studium).

W ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego gmina może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów gminy, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Natomiast zmiany w planie miejscowym przeznaczenia terenów nie przewidzianych w studium do takiej zmiany gmina może dokonać po uprzedniej zmianie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego – z zachowaniem trybu, w jakim studium jest uchwalane (art. 27 u.p.z.p.)

W skardze kasacyjnej [...] powołało się na określone zapisy części tekstowej studium, które zdaniem organu świadczą o zachowaniu zgodności planu ze studium. W przekonaniu orzekającego w niniejszej sprawie składu NSA Sąd I instancji dokonał pełnej oceny zgodności z prawem przeznaczenia terenu na którym położona jest część działki [...] na teren publicznych usług oświaty, spełniającej wyżej przedstawione wymagania

W skardze kasacyjnej przytoczono szeroką argumentację przemawiająca za koniecznością zaspokojenia potrzeb oświatowych na terenie [...], jednak ta słuszna argumentacja nie może być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej w sytuacji stwierdzenia niezgodności planu z ustaleniami studium stanowiącej naruszenie art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Cel ten można osiągnąć korzystając z kompetencji Rady do nowelizacji studium, umożliwiającej jego aktualizację konieczną w momencie uchwalania planu.

Dodać też trzeba, że przepis art. 10 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. nie wskazuje, w której części studium - graficznej czy tekstowej - organ zobowiązany jest do wyznaczenia terenów pod inwestycje celu publicznego o znaczeniu lokalnym. Jak to wskazano już wyżej w części tekstowej studium w rozdziale [...] pkt 2.3 studium ( str. 154) stwierdza się, że inwestycje celu publicznego o znaczeniu lokalnym w zakresie infrastruktury społecznej rozmieszczone zostaną w obszarach planowanego rozwoju budownictwa mieszkalnego a ich rozmieszczenie wskazano na rysunku Nr [...]. Zatem uchwałodawca sam zadecydował, że inwestycje w zakresie infrastruktury społecznej będą wyznaczone na terenach określonych w części graficznej tj. na rysunku Nr [...]. Zatem Sąd I instancji opierając się na takim rozwiązaniu nie naruszył przepisu art. 10 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.

Z powyższych względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu, zgodnie z art. 184 P.p.s.a..