Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.) sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak Protokolant sekretarz sądowy Olga Grzelak po rozpoznaniu w dniu 31 stycznia 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Narodowego Banku Polskiego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 stycznia 2016 r. sygn. akt II SAB/Wa 896/15 w sprawie ze skargi Rzecznika Praw Obywatelskich na bezczynność Prezesa Narodowego Banku Polskiego w Warszawie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej z wniosku W.S. oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 26 stycznia 2016 r. sygn. akt II SAB/Wa 896/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Rzecznika Praw Obywatelskich na bezczynność Prezesa Narodowego Banku Polskiego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej z wniosku W. S.: zobowiązał Prezesa Narodowego Banku Polskiego do rozpatrzenia wniosku W. S. z dnia 14 lutego 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy i stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Pismem z dnia 14 lutego 2014 r. W. S. zwrócił się do Archiwum Narodowego Banku Polskiego o udostępnienie informacji publicznej w postaci dokładnego wykazu osób, które uzyskały pozytywną opinię Prezesa Narodowego Banku Polskiego do pełnienia funkcji prezesa w bankach komercyjnych, tj. imię i nazwisko osoby, która dostała pozytywną opinię (lub negatywną), nazwa banku, w którym dana osoba miała pełnić funkcję prezesa, data uzyskania pozytywnej opinii i data wyboru (nominacji) na prezesa banku przez uprawniony organ tego banku.

W odpowiedzi Zastępca Dyrektora Departamentu Administracji Narodowego Banku Polskiego pismem z dnia 23 kwietnia 2014 r. poinformował skarżącego, że wniosek dotyczy materiałów archiwalnych, które stosownie do art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach (Dz. U. z 2011 r. Nr 123, poz. 698 z późn. zm.), mogą być udostępniane po upływie 30 lat od daty ich wytworzenia, jeżeli nie narusza to prawnie chronionych interesów Państwa i obywateli, a wydane na podstawie art. 17 ust. 2 ustawy rozporządzenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 29 lipca 2008 r. w sprawie szczególnych wypadków i trybu wcześniejszego udostępniania materiałów archiwalnych (Dz. U. Nr 156, poz. 970) nie obejmuje swym zakresem podmiotowym Narodowego Banku Polskiego. Wobec powyższego nie ma możliwości udostępnienia dokumentacji z zasobów Archiwum Narodowego Banku Polskiego. Dodano również, że żądane informacje stanowią dane osobowe, a te podlegają ochronie przed ich udostępnieniem.

W. S. pismem z dnia 20 kwietnia 2014 r. powołał się na przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej i wniósł o wskazanie, jakie przepisy prawa powszechnie obowiązującego uniemożliwiają udostępnienie wnioskowanej informacji.

W odpowiedzi Zastępca Dyrektora Departamentu Administracji Narodowego Banku Polskiego pismem z dnia 21 lipca 2014 r. poinformował, że zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji, a takie odrębne zasady wynikają z ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i tym samym do udostępnienia wnioskowanej informacji nie mają zastosowania przepisy tejże ustawy. Ponadto wskazano, że dane osobowe podlegają ochronie na podstawie ustawy o ochronie danych osobowych.

W. S. wniósł skargę do Rzecznika Praw Obywatelskich, a w konsekwencji Rzecznik Praw Obywatelskich zwrócił się pismem z dnia 24 października 2014 r. do Dyrektora Departamentu Administracji Narodowego Banku Polskiego o ustosunkowanie się do zarzutów W. S.

W odpowiedzi z dnia 17 listopada 2014 r. Dyrektor Departamentu Administracji Narodowego Banku Polskiego poinformował Rzecznika Praw Obywatelskich, że W. S. nieprecyzyjnie określił zakres wniosku, a także nie wskazał trybu, formy ani celu uzyskania informacji. Następnie powołano wcześniejsze argumenty. W ocenie organu wnioskowana informacja chociaż musi być zakwalifikowana jako informacja publiczna, to jednak nie podlega udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Powołując się na art. 1 ust. 2 ustawy wskazano, że wnioskowane dane stanowią państwowy zasób archiwalny i z tego względu możliwość ich udostępnienia podlega ocenie na podstawie ustawy o narodowym zasobie archiwalnym. Ponadto powołano przepis art. 17 ustawy, z którego wynika, że materiały archiwalne podlegają udostępnieniu po upływie 30 lat od ich wytworzenia, a szczególne przypadki wcześniejszego udostępnienia określa rozporządzenie w sprawie określenia szczególnych wypadków i trybu wcześniejszego udostępniania materiałów archiwalnych, które jednak nie ma zastosowania do Narodowego Banku Polskiego. Niezależnie od powyższego powołano wewnętrzne przepisy obowiązujące w Narodowym Banku Polskim odnoszące się do archiwum zakładowego i na koniec stwierdzono, że dane osób żyjących chronią przepisy ustawy o ochronie danych osobowych, a dane osób zmarłych - konieczność ochrony dóbr osobistych ich bliskich.

Rzecznik Praw Obywatelskich w piśmie z dnia 30 grudnia 2014 r. zwrócił się do organu o udzielenie wyjaśnienia, dlaczego w sprawie nie została wydana decyzja odmowna na podstawie art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W odpowiedzi pismem z dnia 28 stycznia 2015 r. organ poinformował, że nie było obowiązku wydania decyzji odmownej w przedmiocie udzielenia informacji publicznej, gdyż do udostępniania żądanych dokumentów zastosowanie mają przepisy ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach.

Rzecznik Praw Obywatelskich pismem z dnia 13 kwietnia 2015 r. skierował wystąpienie do Prezesa Narodowego Banku Polskiego, wskazując na dostrzeżone naruszenie konstytucyjnego prawa do informacji, zwrócił się o rozpatrzenie przedmiotowego wniosku w oparciu o ustawę o dostępie do informacji publicznej oraz podjęcie systemowych działań w celu doprowadzenia do zgodnego z prawem rozpatrywania wniosków w przyszłości. Stwierdził również, że powołanie się na art. 1 ust. 2 ustawy byłoby możliwe wyłącznie w przypadku materiałów archiwalnych wchodzących w skład narodowego zasobu archiwalnego, a nie w stosunku do archiwów zakładowych.

W odpowiedzi na powyższe organ w piśmie z dnia 15 maja 2015 r. stwierdził, że podtrzymuje wcześniejsze stanowisko.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Rzecznik Praw Obywatelskich zarzucił Prezesowi Narodowego Banku Polskiego bezczynność w przedmiocie rozpatrzenia wniosku W. S. z dnia 14 lutego 2014 r. i wniósł o zobowiązanie organu do rozpoznania tegoż wniosku w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.

W uzasadnieniu – powołując się na opisany powyżej stan faktyczny – podał, że art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wiąże prawo do informacji publicznej z działalnością organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne i zasada jawności działania organów państwa, jest uważana za jedną z fundamentalnych wartości państwa prawa, warunek efektywnego funkcjonowania systemu demokratycznego. Podkreślono również, że z bezczynnością mamy do czynienia, gdy organ bądź podmiot zobowiązany do podjęcia określonych czynności z zakresu administracji publicznej tego nie czyni. Na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej rozpoznanie każdej sprawy o bezczynność jest dwuetapowe: po pierwsze, wymaga każdorazowo ustalenia, czy wniosek o udostępnienie informacji zawiera w sobie żądanie informacyjne w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej i dopiero merytoryczna ocena żądania strony przez pryzmat tejże ustawy pozwala stwierdzić, czy w sprawie o bezczynność ma zastosowanie przedmiotowa ustawa. Po dokonaniu takiej analizy można przejść do drugiego etapu, to jest do stwierdzenia, czy w sprawie występuje bezczynność konkretnego organu. Podano, że zgodnie z powyższym przepisem, Prezes Narodowego Banku Polskiego jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji w oparciu o art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy, a żądana przez W. S. informacja stanowi informację publiczną. Wydanie przewidzianej prawem informacji przez zobowiązany organ władzy publicznej jest działaniem w ramach sprawowania władzy publicznej. Z art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika zasada pierwszeństwa przepisów szczególnych nad ustawą o dostępie do informacji w przypadku kolizji, ale tylko w przypadku odmiennego uregulowania zarówno zasad, jak i trybu dostępu. W takim przypadku należy przeprowadzić wnikliwą analizę relacji obu grup przepisów oraz zakresu wniosku.

Skarżący zgodził się z Narodowym Bankiem Polskim, że przepisy ustawy o narodowym zasobie archiwalnym zawierają odrębną od ustawy o dostępie do informacji publicznej regulację i w tym zakresie wyłączają postanowienia ustawy o dostępie, ale wyłącznie w odniesieniu do informacji stanowiących narodowy zasób archiwalny. Analiza ustawy o narodowym zasobie archiwalnym nakazuje przyjąć, że uregulowane w ustawie odmiennie zasady i tryb dostępu do informacji stanowią lex specialis wobec ustawy o dostępie do informacji publicznej odnośnie do materiałów archiwalnych wchodzących do narodowego zasobu archiwalnego, ale nie w stosunku do archiwów zakładowych. W konsekwencji przyjąć należy, że ustawodawca w odrębnych od ustawy o dostępie do informacji publicznej przepisach nie uregulował dostępu do informacji, która została umieszczona w archiwum zakładowym danej jednostki. Art. 35 ust. 2 ustawy o narodowym zasobie archiwalnym stanowi, że zasób archiwalny archiwów zakładowych stanowią materiały archiwalne powstałe i powstające w związku z działalnością jednostek organizacyjnych. Z tego względu przyjęcie interpretacji przedstawionej przez Narodowy Bank Polski prowadziłoby do wniosku, że nie tylko materiały już powstałe, ale także powstające zostają objęte zakresem pojęcia zasobu archiwalnego archiwów zakładowych, co tym samym oznaczałoby całkowite lub prawie całkowite uniemożliwienie realizacji uprawnień określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Organ bezpodstawnie przyjął więc, że żądana informacja stanowi informację publiczną, co do której zastosowanie mają przepisy ustawy o narodowym zasobie archiwalnym, a nie przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę Prezes Narodowego Banku Polskiego wniósł o jej oddalenie, a wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne podał, że w sprawie mamy do czynienia z sytuacją opisaną w art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowiącym, iż przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi, pod warunkiem, że nie ograniczają obowiązków przekazywania informacji publicznej do centralnego repozytorium informacji publicznej, o którym mowa w art. 9b ust. 1. Ustawą, która ma w przedmiotowej sytuacji zastosowanie, jest bowiem ustawa o archiwach, która określa zasady i tryb udostępniania materiałów archiwalnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpatrując skargę uznał, że jest ona zasadna.

Sąd ten podał, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia – jak w rozpoznawanej sprawie – czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym przez przepisy prawa. Oznacza to, że zarzut bezczynności powinien się pojawić wówczas, gdy organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność bowiem ma na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu.

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 ustanawia prawo obywatela do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, zaś według ust. 2, prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu, przy czym tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy (ust. 3).

Konkretyzacją tego prawa jest m. in. ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). Zgodnie z art. 1 tej ustawy, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w tym akcie prawnym. Ponadto na podstawie art. 2 ust. 1, każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, co jednocześnie nie oznacza, że każdy podmiot jest zobligowany do jej udostępniania. Realizacja bowiem tego prawa spoczywa na określonych w ustawie podmiotach. I tak, zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej, 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, 4)podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej są również organizacje związkowe i pracodawców reprezentatywne, w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. Nr 100, poz. 1080, z późn. zm.), oraz partie polityczne (ust. 2).

Wobec treści art. 4 ust. 1 ustawy nie budzi wątpliwości, że Prezes Narodowego Banku Polskiego jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej. Spełniona zatem została przesłanka podmiotowa ustawy. Informacją publiczną w rozumieniu ustawy jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Zatem jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez niedokonywanych niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Niezależnie od powyższego, aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej, musi się odnosić do sfery faktów. Zgodnie z art. 14 ust. 1 ustawy, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku.

Zatem żądana przez W. S. informacja w postaci dokładnego wykazu osób, które uzyskały pozytywną opinię Prezesa Narodowego Banku Polskiego do pełnienia funkcji prezesa w bankach komercyjnych, tj. imię i nazwisko osoby, która dostała pozytywną opinie (lub negatywną), nazwa banku, w którym dana osoba miała pełnić funkcje prezesa, data uzyskania pozytywnej opinii i data wyboru (nominacji) na prezesa banku przez uprawniony organ tegoż banku, jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. W myśl art. 2 ust. 1 ustawy, prawo do informacji publicznej przysługuje każdemu, z zastrzeżeniem art. 5, który ogranicza je z uwagi na ochronę informacji niejawnych oraz ochronę innych tajemnic ustawowo chronionych. Nie jest przy tym wymagane wykazanie ani interesu publicznego, ani celu, w jakim uzyskana informacja zostanie wykorzystana. Jedynie w przypadku informacji przetworzonej, stosownie do treści art. 3 ust. 1 ustawy, ustawodawca wprowadził wymóg wykazania, że uzyskanie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Według art. 13 ust. 1 ustawy, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2, a jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Spełniona więc została przesłanka przedmiotowa zastosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej w odniesieniu do wniosku skarżącej.

W rozpoznawanej sprawie, w ocenie Sądu I instancji, bezspornym jest, że do dnia wydania wyroku, Prezes Narodowego Banku Polskiego nie udzielił W. S. żądanej informacji i tym samym pozostaje w bezczynności. Sąd ten nie kwestionuje możliwości udostępniania informacji na podstawie ustawy o narodowych zasobie archiwalnym i o archiwach, jak i to, że w przypadku, gdy wnioskodawca domaga się udostępnienia danych dokumentów które stanowią materiały archiwalne wchodzące do narodowego zasoby archiwalnego, to przepisy ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowych zasobie archiwalnym i o archiwach (tekst jedn. Dz. U. z 2011 r. Nr 123, poz. 698 ze zm.) będą miały pierwszeństwo przed przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z jej art. 1 ust. 2. Nie oznacza to, że w rozpoznawanej sprawie taka sytuacja ma miejsce.

Sąd I instancji podkreślił, że zgodnie z art. 1 ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i o archiwach, materiałami archiwalnymi wchodzącymi do narodowego zasobu archiwalnego, zwanymi dalej "materiałami archiwalnymi", są wszelkiego rodzaju akta i dokumenty, korespondencja, dokumentacja finansowa, techniczna i statystyczna, mapy i plany, fotografie, filmy i mikrofilmy, nagrania dźwiękowe i wideofonowe, dokumenty elektroniczne w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. Nr 64, poz. 565, z późn. zm.) oraz inna dokumentacja, bez względu na sposób jej wytworzenia, mająca znaczenie jako źródło informacji o wartości historycznej o działalności Państwa Polskiego, jego poszczególnych organów i innych państwowych jednostek organizacyjnych oraz o jego stosunkach z innymi państwami, o rozwoju życia społecznego i gospodarczego, o działalności organizacji o charakterze politycznym, społecznym i gospodarczym, zawodowym i wyznaniowym, o organizacji i rozwoju nauki, kultury i sztuki, a także o działalności jednostek samorządu terytorialnego i innych samorządowych jednostek organizacyjnych – powstała w przeszłości i powstająca współcześnie. Stosownie zaś do treści art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i o archiwach, dokumentacja powstająca w organach państwowych i państwowych jednostkach organizacyjnych, w organach jednostek samorządu terytorialnego i samorządowych jednostkach organizacyjnych oraz napływająca do nich jest przechowywana przez te organy i jednostki organizacyjne przez okres ustalony na podstawie upoważnienia zawartego w ust. 2, po tym zaś okresie dokumentacja stanowiąca materiał archiwalny jest przekazywana do właściwych archiwów państwowych. Z kolei według art. 22 ust. 1 tejże ustawy, działalność archiwalną w zakresie państwowego zasobu archiwalnego prowadzi państwowa sieć archiwalna, którą tworzą: 1) archiwa państwowe; 2) archiwa wyodrębnione; 3) archiwa zakładowe organów państwowych i innych państwowych jednostek organizacyjnych; 3a) archiwa zakładowe organów jednostek samorządu terytorialnego i samorządowych jednostek organizacyjnych. Według zaś brzmienia art. 33 ust. 1, archiwa zakładowe tworzy się w państwowych jednostkach organizacyjnych oraz w jednostkach samorządu terytorialnego i innych samorządowych jednostkach organizacyjnych, w których powstają materiały archiwalne. W razie potrzeby w jednostkach tych można utworzyć więcej niż jedno archiwum zakładowe. Ponadto w art. 35 ust. 1 ustawy stanowi się, że archiwa zakładowe obejmują zasięg działania jednostki organizacyjnej, w której zostały utworzone, a zasób archiwalny archiwów zakładowych stanowią materiały archiwalne powstałe i powstające w związku z działalnością jednostek organizacyjnych, w których zostały utworzone. Archiwa zakładowe nie mogą posiadać zasobu historycznego; nie dotyczy to archiwów szkół wyższych (ust. 2). Zasób archiwalny archiwów zakładowych służy potrzebom jednostek, w których archiwa te zostały utworzone. Do korzystania z tego zasobu przez osoby trzecie konieczne jest zezwolenie kierownika jednostki organizacyjnej, w której istnieje archiwum zakładowe (ust. 3). Z kolei według art. 36 ust. 1 ustawy, w państwowych i samorządowych jednostkach organizacyjnych innych niż określone w art. 33 powstałą w nich i powstającą dokumentację, niemającą już zastosowania w ich działalności, gromadzi się w składnicach akt, a – o czym mowa w ust. 3 tegoż przepisu – dokumentacja przechowywana w składnicach akt służy potrzebom jednostek, w których składnice te zostały utworzone. W wyjątkowych wypadkach jest ona udostępniana osobom trzecim za zezwoleniem kierownika jednostki organizacyjnej, w której istnieje składnica akt.

Sąd I instancji podał, że w rozpoznawanej sprawie Prezes Narodowego Banku Polskiego wskazując, że żądane informacje mając charakter archiwalny zostały przekazane do narodowego zasobu archiwalnego, w żaden sposób tej informacji nie uwiarygodnił, co znalazło również potwierdzenie na rozprawie, na której pełnomocnik organu wprost podał, iż nie wie, gdzie znajdują się żądane informacje, zaś w pismach procesowych, a przede wszystkim w odpowiedzi na skargę nie neguje, że żądane informacje znajdują się w archiwum zakładowym. Zatem na tej podstawie nie sposób przyjąć, że powyższe informacje znajdują się w narodowym zasobie archiwalnym.

Ponadto art. 15 ust. 1 pkt 1 i 3 ww. ustawy stanowi, że państwowy zasób archiwalny tworzą materiały archiwalne powstałe i powstające w wyniku działalności organów państwowych oraz innych państwowych jednostek organizacyjnych oraz obcych organów władzy i administracji państwowej i innych organów, jednostek organizacyjnych i organizacji, związków wyznaniowych, a także okupacyjnych jednostek wojskowych, jeżeli materiały te znajdują się w Rzeczypospolitej Polskiej. Przepis ten tylko wskazuje podmiotowo, jakie organy państwa i inne jeszcze podmioty mogą wytwarzać tzw. materiał archiwalny, co nie oznacza, że każdy np. dokument pochodzący od podmiotu określonego w art. 15 ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i o archiwach będzie stanowił ów materiał archiwalny.

Również powołanie się przez Prezesa Narodowego Banku Polskiego na art. 33 i art. 35 ust. 2 ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i o archiwach nie stanowi w rozpoznawanej sprawie podstawy do przyjęcia, że żądane przez W. S. informacje nie mogą zostać udostępnione w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, z tego powodu, że art. 35 ust. 3 i art. 36 ust. 3 ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i o archiwach stanowią, że zasób archiwalny archiwów zakładowych oraz dokumentacja przechowywana w składnicach akt służy potrzebom jednostek, w których archiwa te i takie składnice akt zostały utworzone, a do korzystania z których przez osoby trzecie konieczne jest zezwolenie kierownika tej jednostki organizacyjnej, w której istnieje archiwum zakładowe lub składnica akt.

Zatem w ocenie Sądu I instancji – dostęp do dokumentów zgromadzonych w archiwach zakładowych lub składnicach akt nie może stanowić ograniczenia w dostępie do informacji publicznej. Jak wynika z art. 35 ust. 2 ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i o archiwach, zasób archiwalny archiwów zakładowych stanowią materiały archiwalne powstałe i powstające w związku z działalnością jednostek organizacyjnych, w których zostały utworzone. Oznacza to, że w istocie nie tylko wszystko to, co już powstało w związku z działalnością danego podmiotu wykonującego zadania publiczne stanowi archiwum zakładowe, ale także i to, co powstaje w związku z taką działalnością, jest objęte pojęciem zasobu archiwalnego archiwów zakładowych. Stanowiłoby to wystarczającą formę w istocie do całkowitego lub prawie całkowitego uniemożliwienia realizacji ustawy o dostępie do informacji publicznej i konstytucyjnej zasady gwarantującej taki dostęp.

Reasumując, Sąd I instancji podkreślił, że o ile zasady dostępu do narodowego zasobu archiwalnego stanowią lex specialis wobec zasad dostępu zawartych w ustawie o dostępie do informacji publicznej, o tyle takiej zależności nie ma w stosunku do archiwów zakładowych. Tym samym art. 35 ust. 3 i 36 ust. 3 ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i o archiwach nie stanowią lex specialis wobec art. 1 i nast. ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie można bowiem dokonywać wykładni przepisów ustaw w ten sposób, aby pominąć stosowanie konstytucyjnej zasady dostępu do informacji publicznej.

Sąd I instancji podał, że rozpoznając ponownie wniosek W. S., organ jest zobowiązany do dokładnego ustalenia i uwiarygodnienia, gdzie znajdują się żądane informacje i w zależności od tego, mając na uwadze poczynione powyżej ustalenia prawne, rozpoznać wniosek z dnia 14 lutego 2014 r.

Jednocześnie Sąd ten nie dopatrzył się w bezczynności Prezesa Narodowego Banku Polskiego rażącego naruszenia prawa. Wskazał, że organ podejmował czynności wobec W. S. i Rzecznika Praw Obywatelskich, a jej źródła należy się raczej dopatrywać w niedokładnej interpretacji przepisów prawa, a nie w lekceważeniu, czy też celowym przedłużaniu postępowania. Z tego też powodu Sąd ten nie orzekł z urzędu grzywny wobec organu.

W skardze kasacyjnej Narodowy Bank Polski zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 782 z późn. zm.) poprzez uznanie, że w sprawie nie ma zastosowania ustawa o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach;

2) art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, poprzez uznanie, że Narodowy Bank Polski dopuścił się bezczynności w udzieleniu informacji publicznej;

3) art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach (Dz. U. z 2015 r. poz. 1446 z późn. zm.) poprzez uznanie, że archiwa zakładowe nie mogą zawierać materiałów archiwalnych, te bowiem przechowują archiwa państwowe;

4) art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach poprzez uznanie, że określony w tym przepisie cel utworzenia archiwów zakładowych skutkuje tym, że zasób archiwalny tych archiwów nie może zawierać materiałów archiwalnych stanowiących narodowy zasób archiwalny.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie skargi wniesionej przez RPO i jej oddalenie. Nadto wniesiono o zasądzenie na rzecz NBP zwrotu kosztów postępowania za obie instancje według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu podniesiono, że z powołanych w zarzutach przepisów wynika, że przechowywane w archiwum zakładowym dokumenty opinii udzielanych przez Prezesa NBP w przedmiocie kandydatów na stanowiska członków zarządów banków stanowią dokumentację archiwalną należącą do narodowego zasobu archiwalnego. Konsekwencją tego jest fakt, że żądanie informacji o tych dokumentach nie może być rozpatrywane na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, lecz na podstawie ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach. Ta ustawa zawiera jednak zakaz udostępniania takich dokumentów przed upływem 30 lat od ich wytworzenia, a wprowadzone z upoważnienia tej ustawy wyjątki umożliwiające wcześniejsze udostępnianie dokumentów nie zawierają podmiotowego upoważnienia w tym względzie dla NBP. Konsekwentnie, jeżeli zgodnie z przepisami ustawy NBP nie może udostępnić wcześniej (tzn. przed upływem 30 lat od wytworzenia materiałów archiwalnych) tych materiałów, nie może pozostawać w bezczynności. Tym bardziej, że udzielał odpowiedzi i wyjaśnień i konsekwentnie informował, że nie jest możliwe udostępnienie żądanych materiałów.

W piśmie procesowym złożonym w niniejszej sprawie Rzecznik Praw Obywatelskich wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Za nietrafny uznać należy podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1764), dalej u.d.i.p., poprzez uznanie, że w sprawie nie ma zastosowania ustawa o archiwach. Zgodnie z art. 2 ust. 1 u.d.i.p., od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Przepis ten nie miał zastosowania w niniejszej sprawie. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że autor skargi kasacyjnej w istocie zaskarża przepis art. 1 ust. 2 u.d.i.p., a nie art. 2 ust 1 u.d.i.p. Zgodnie z art. 1 ust. 2 u.d.i.p., przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi, pod warunkiem że nie ograniczają obowiązków przekazywania informacji publicznej do centralnego repozytorium informacji publicznej, o którym mowa w art. 9b ust. 1, zwanym dalej "centralnym repozytorium". Przepis art. 1 ust. 2 u.d.i.p. wyraża normę kolizyjną wyłączającą zastosowanie unormowań u.d.i.p., gdy inna ustawa odmiennie reguluje ten sam zakres. Oznacza to, że przepisów tej ustawy nie stosuje się, jeżeli informacja publiczna dostępna jest dla osoby zainteresowanej w innym trybie, określonym przepisami szczególnymi. W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie zostało podkreślone, że odrębną regulacja, która prowadzi do wyłączenia stosowania u.d.i.p., musi określać zarówno zasady, jak i tryb dostępu do informacji oraz musi zapewniać realny dostęp do informacji. Można wyznaczyć kilka zasad wynikających z u.d.i.p., z którymi powinny być zgodne jakiekolwiek inne regulacje. Po pierwsze, odrębna regulacja musi zachować tożsamość podmiotową prawa do informacji (zawężenie prawa do informacji np. tylko do obywateli polskich nie powinno być stosowane) oraz tożsamość przedmiotową tego prawa (nie powinny być stosowane regulacje odmiennie określające definicję informacji publicznej). Ponadto, muszą istnieć procesowe gwarancje prawa do informacji - odmienne regulacje nie mogą stanowić zaprzeczenia zasady domniemania sądowej kontroli decyzji odmawiających udostępnienia informacji. Tylko przepisy odrębne spełniające te zasady mogą w całości wyłączyć stosowanie przepisów u.d.i.p. W przypadku, gdy przepisy szczególne zawierają niepełną regulację, mają one zastosowanie zamiast przepisów u.d.i.p. jedynie w takim zakresie, w jakim odrębnie regulują dostęp do informacji. W takim wypadku, w pozostałym zakresie zastosowanie mają w dalszym ciągu przepisy u.d.i.p. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreślono, że za odrębne przepisy wyłączające zastosowanie u.d.i.p. mogą zostać uznane materiały archiwalne wchodzące do narodowego zasobu archiwalnego. (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2015 r. sygn. I OSK 3059/14, wyrok WSA w Krakowie z dnia 4 czerwca 2014 r. sygn. II SAB/Kr 127/14; wyrok WSA w Krakowie z dnia 22 października 2014 r. sygn. II SAB/Kr 312/14; wyrok WSA w Krakowie z dnia 12 listopada 2014 r. sygn. II SAB/Kr 315/14; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 24 czerwca 2014 r. sygn. IV SA/Po 321/14; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 17 czerwca 2014 r. sygn. IV SA/Po 320/14; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 11 czerwca 2014 r. sygn. IV SA/Po 313/14; wyrok WSA w Krakowie z dnia 12 maja 2014 r. sygn. II SAB/Kr 98/14.).

W przypadku informacji publicznych znajdujących się w zasobach archiwum zakładowego zostało wskazane, że zastosowanie w przypadku ich udostępnienia ma ustawa o dostępie do informacji publicznej, a nie przepisy odrębne, w tym wypadku ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowy zasobie archiwalnym i archiwach (j.t. Dz. U. z 2011 r. Nr 123, poz. 698 ze zm.). Zauważyć należy, że w korespondencji z Rzecznikiem Praw Obywatelskich oraz z wnioskodawcą organ wskazywał, że wnioskowana informacja jest w posiadaniu archiwum zakładowego. Na rozprawie przed Sądem I instancji pełnomocnik organu nie był w stanie określić, gdzie aktualnie znajdują się wnioskowane dokumenty. Trafnie podnosi w piśmie procesowym z dnia 4 lipca 2016 r. Rzecznik Praw Obywatelskich, że obowiązkiem organu wobec wniosku o udostępnienie informacji publicznej było ustalenie, czy organ jest w posiadaniu informacji, a następnie rozważenie, czy dana informacja podlega udostępnieniu. Niepodjęcie tych działań powoduje, że organ pozostaje w bezczynności w przedmiocie rozpatrzenia wniosku W. S. Z tych względów za nietrafny także uznać należało podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 13 ust. 1 u.d.i.p.

Nie mógł także odnieść zamierzonego skutku podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 ustawy o archiwach, podniesiony w skardze kasacyjnej. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, naruszenie tego przepisu ma polegać na uznaniu, że archiwa zakładowe nie mogą zawierać materiałów archiwalnych, te bowiem przechowują archiwa państwowe. Należy zauważyć, że w żadnym miejscu uzasadnienia Sąd I instancji nie zawarł takiego stwierdzenia. Przepisy ustawy o archiwach, a także wydane na jej podstawie przepisy rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 29 lipca 2008 r. w sprawie określenia szczególnych wypadków i trybu wcześniejszego udostępniania materiałów archiwalnych (Dz. U. Nr 156, poz. 970) zawierają zasady postępowania z dokumentacją wytwarzaną przez podmioty publiczne, w tym przez Narodowy Bank Polski. Regulacje te uzupełniają obowiązujące w NBP akty wewnętrzne, które zostały powołane w skardze kasacyjnej. W rezultacie, NBP jest zobowiązany do przechowywania wytworzonych materiałów przez określony w tych przepisach okres, a następnie, zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy o archiwach, do przekazania tych dokumentów, które stanowią materiał archiwalny, do właściwego archiwum państwowego po upływie 25 lat od jego wytworzenia, chyba że materiały archiwalne zostały przekazane wcześniej. Trafnie podnosi Rzecznik Prawa Obywatelskich, że powyższe nie oznacza, że zmienia się status konkretnego dokumentu zawierającego informację publiczną. Jeżeli dany dokument jest uznany za zawierający informację publiczną, to będzie nim niezależnie od jego przechowywania w archiwum zakładowym czy w archiwum państwowym. Odmienne są jednak w takim przypadku zasady udostępniania tej informacji - do informacji znajdującej się w archiwum zakładowym zastosowanie mają przepisy u.d.i.p., a do znajdującej się w archiwum państwowym przepisy ustawy o archiwach, gdyż tylko w tym drugim przypadku można mówić o niestosowaniu u.d.i.p. z uwagi na istnienie odrębnych przepisów, regulujących dostęp do informacji publicznej. W przypadku archiwów zakładowych przepisy ustawy o archiwach nie mogą zostać uznane za taką odrębną regulację, co znalazło potwierdzenie w powołanym wyżej orzecznictwie sądów administracyjnych, a także w wyroku NSA z dnia 22 września 2016 r. sygn. akt I OSK 336/15 oraz wyroku NSA z dnia 25 sierpnia 2016 r. sygn. akt I OSK 218/15).

Wskazać należy na nowelizację ustawy o archiwach, która weszła w życie w dniu 16 czerwca 2016 r., wprowadzoną ustawą z dnia 25 lutego 2016 r. o ponownym wykorzystaniu informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 352). Dodany powyższą ustawą do ustawy o archiwach przepis art. 16a ust. 1 stanowi, że każdemu przysługuje prawo dostępu do materiałów archiwalnych. Ustawa ta uchyla ponadto art. 17 ust. 1 ustawy o archiwach, zgodnie z którym materiały archiwalne są udostępniane po upływie 30 lat od ich wytworzenia. Zmiana stanu prawnego nie ma wpływu na okoliczność, że odrębne od u.d.i.p. przepisy dotyczące udostępnienia informacji mają zastosowanie do materiałów zgromadzonych w archiwach państwowych, a nie w archiwum zakładowym.

Nie mógł także odnieść zamierzonego skutku podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 35 ust. 3 ustawy o archiwach poprzez uznanie, że określony w tym przepisie cel utworzenia archiwów zakładowych skutkuje tym, że zasób archiwalny tych archiwów nie może zawierać materiałów archiwalnych stanowiących narodowy zasób archiwalny. Zarzut ten jest niezrozumiały, gdyż takie stwierdzenie nie znalazło się w zaskarżonym orzeczeniu. Zgodnie z powyższym przepisem, zasób archiwalny archiwów zakładowych służy potrzebom jednostek, w których archiwa te zostały utworzone, a do korzystania z tego zasobu przez osoby trzecie konieczne jest zezwolenie kierownika jednostki organizacyjnej, w której istnieje archiwum zakładowe. Oceniając zasadność zarzutu dotyczącego naruszenia owego przepisu prawa wskazać należy, że należy rozróżnić dwie kwestie: udostępnienie informacji publicznej znajdującej się w archiwum zakładowym jednostki, a skorzystanie z zasobu archiwalnego archiwum zakładowego. Jeżeli wniosek dotyczy skorzystania z zasobu archiwalnego przez obywatela np. dla celów badawczych, udostępnienie zasobów wymaga uzyskania zgody kierownika. Taka regulacja jest uzasadniona, bowiem korzystanie w tej postaci z zasobów umożliwia dostęp do zawartych w nich danych osobowych i innych informacji, które mogą być chronione na podstawie odrębnych przepisów. Jednakże, odmienna jest sytuacja, gdy obywatel wnioskuje o udostępnienie przez organ konkretnej informacji publicznej. W takim przypadku wypadku organ jest zobowiązany rozpatrzyć wniosek na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej i udostępnić informację (niezależnie, czy znajdującą się w archiwum zakładowym, czy w innej jednostce organizacyjnej organu) lub wydać decyzję o odmowie udostępnienia. Takie rozumienie przepisów potwierdza treść art. 35 ust. 2 ustawy o archiwach, zgodnie z którym zasób archiwalny archiwów zakładowych stanowią materiały archiwalne powstałe i powstające w związku z działalnością jednostek organizacyjnych, w których zostały utworzone. Oznacza to, że w istocie nie tylko wszystko to, co już powstało w związku z działalnością danego podmiotu wykonującego zadanie publiczne stanowi archiwum zakładowe, ale także i to, co powstaje w związku z taką działalnością, jest objęte pojęciem zasobu archiwalnego archiwów zakładowych. Trafnie zauważa Sąd I instancji, że powyższe stanowiłoby wystarczającą formę w istocie do całkowitego lub prawie całkowitego uniemożliwienia realizacji ustawy o dostępie do informacji publicznej i konstytucyjnej zasady gwarantującej taki dostęp. W rezultacie, przyjmowana przez organ interpretacja przepisów prowadziłaby do uzależnienia dostępu do informacji publicznej od zgody kierownika archiwum.

Za trafne należy uznać stanowisko Sądu I instancji, zgodnie z którym o ile zasady dostępu do narodowego zasobu archiwalnego stanowią lex specialis wobec zasad dostępu zawartych w ustawie o dostępie do informacji publicznej, o tyle takiej zależności nie ma w stosunku do archiwów zakładowych. Tym samym art. 35 ust. 3 i art. 36 ust. 3 ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i o archiwach nie stanowią lex specialis wobec art. 1 i nast. ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie można bowiem dokonywać wykładni przepisów ustaw w ten sposób, aby pominąć stosowanie konstytucyjnej zasady dostępu do informacji publicznej.

Skoro zatem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, podlegała ona oddaleniu, co orzeczono na podstawie art. 184 p.p.s.a.