Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.) Sędzia WSA – Iwona Maciejuk Sędzia WSA – Anna Mierzejewska Protokolant – specjalista Marek Kozłowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi Rzecznika Praw Obywatelskich na bezczynność Prezesa Narodowego Banku Polskiego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej z wniosku W. S. 1. zobowiązuje Prezesa Narodowego Banku Polskiego do rozpatrzenia wniosku W. S. z dnia [...] lutego 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Pismem z dnia [...] lutego 2014 r. W. S. zwrócił się do Archiwum Narodowego Banku Polskiego o udostępnienie informacji publicznej w postaci dokładnego wykazu osób, które uzyskały pozytywną opinię Prezesa Narodowego Banku Polskiego do pełnienia funkcji prezesa w bankach komercyjnych, tj. imię i nazwisko osoby, która dostała pozytywną opinie (lub negatywną), nazwa banku, w którym dana osoba miała pełnić funkcje prezesa, data uzyskania pozytywnej opinii i data wyboru (nominacji) na prezesa banku przez uprawniony organ tegoż banku.

W odpowiedzi Zastępca Dyrektora Departamentu Administracji Narodowego Banku Polskiego pismem z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] poinformował skarżącego, że wniosek dotyczy materiałów archiwalnych, które stosownie do art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach (Dz. U. z 2011 r. Nr 123, poz. 698 z późn. zm.), mogą być udostępniane po upływie 30 lat od daty ich wytworzenia, jeżeli nie narusza to prawnie chronionych interesów Państwa i obywateli, a wydane na podstawie art. 17 ust. 2 ustawy rozporządzenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 29 lipca 2008 r. w sprawie szczególnych wypadków i trybu wcześniejszego udostępniania materiałów archiwalnych (Dz. U. Nr 156, poz. 970) nie obejmuje swym zakresem podmiotowym Narodowego Banku Polskiego. Wobec powyższego nie ma możliwości udostępnienia dokumentacji z zasobów Archiwum Narodowego Banku Polskiego. Dodano również, że żądane informacje stanowią dane osobowe, a te podlegają ochronie przed ich udostępnieniem.

W. S. pismem z dnia [...] kwietnia 2014 r. powołał się na przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej i wniósł o wskazanie, jakie przepisy prawa powszechnie obowiązującego uniemożliwiają udostępnienie wnioskowanej informacji.

W odpowiedzi Zastępca Dyrektora Departamentu Administracji Narodowego Banku Polskiego pismem z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] poinformował, że zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji, a takie odrębne zasady wynikają z ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i tym samym do udostępnienia wnioskowanej informacji nie mają zastosowania przepisy tejże ustawy. Ponadto wskazano, że dane osobowe podlegają ochronie na postawie ustawy o ochronie danych osobowych.

Następnie W. S. wniósł skargę do Rzecznika Praw Obywatelskich, a w konsekwencji Rzecznik Praw Obywatelskich zwrócił się pismem z dnia [...] października 2014 r. nr [...] do Dyrektora Departamentu Administracji Narodowego Banku Polskiego o ustosunkowanie się do zarzutów W. S.

W odpowiedzi z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] Dyrektor Departamentu Administracji Narodowego Banku Polskiego poinformował Rzecznika Praw Obywatelskich, że W. S. nieprecyzyjnie określił zakres wniosku, a także nie wskazał trybu, formy ani celu uzyskania informacji. Następnie powołano wcześniejsze argumenty i w ocenie organu wnioskowana informacja chociaż musi być zakwalifikowana jako informacja publiczna, to jednak nie podlega udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Powołując się na art. 1 ust. 2 ustawy wskazano, że wnioskowane dane stanowią państwowy zasób archiwalny i z tego względu możliwość ich udostępnienia podlega ocenie na podstawie ustawy o narodowych zasobie archiwalnym. Ponadto powołano przepis art. 17 ustawy, z którego wynika, że materiały archiwalne podlegają udostępnieniu po upływie 30 lat od ich wytworzenia, a szczególne przypadki wcześniejszego udostępnienia określa rozporządzenie w sprawie określenia szczególnych wypadków i trybu wcześniejszego udostępniania materiałów archiwalnych, które jednak nie ma zastosowania do Narodowego Banku Polskiego. Niezależnie od powyższego powołano wewnętrzne przepisy obowiązujące w Narodowym Banku Polskim, odnoszące się do archiwum zakładowego i na koniec stwierdzono, że dane osób żyjących chronią przepisy ustawy o ochronie danych osobowych, a dane zmarłych konieczność ochrony dóbr osobistych ich bliskich.

Rzecznik Praw Obywatelskich w piśmie z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] zwrócił się do organu o udzielenie wyjaśnienia, dlaczego w sprawie nie została wydana decyzja odmowna na podstawie art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej i w odpowiedzi pismem z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] organ poinformował, że nie było obowiązku wydania decyzji odmownej w przedmiocie udzielenia informacji publicznej, gdyż do udostępniania żądanych dokumentów zastosowanie mają przepisy ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach.

W tej sytuacji Rzecznik Praw Obywatelskich pismem z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] skierował wystąpienie do Prezesa Narodowego Banku Polskiego wskazując na dostrzeżone naruszenie konstytucyjnego prawa do informacji i zwracając się o rozpatrzenie przedmiotowego wniosku w oparciu o ustawę o dostępie do informacji publicznej oraz podjęcie systemowych działań w celu doprowadzenia do zgodnego z prawem rozpatrywania wniosków w przyszłości. Stwierdził również, że powołanie się na art. 1 ust. 2 ustawy byłoby możliwe wyłącznie w przypadku materiałów archiwalnych wchodzących w skład narodowego zasobu archiwalnego, a nie w stosunku do archiwów zakładowych.

W odpowiedzi na powyższe organ pismem z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] stwierdził, że podtrzymuje wcześniejsze stanowisko.

W skardze z dnia [...] lipca 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Rzecznik Praw Obywatelskich zarzucił Prezesowi Narodowego Banku Polskiego bezczynność w przedmiocie rozpatrzenia wniosku W. S. z dnia [...] lutego 2014 r. i wniósł o zobowiązanie organu do rozpoznania tegoż wniosku w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. W uzasadnieniu – powołując się na opisany powyżej stan faktyczny – podał, że art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wiąże prawo do informacji publicznej z działalnością organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne i zasada jawności działania organów państwa, jest uważana za jedną z fundamentalnych wartości państwa prawa, warunek efektywnego funkcjonowania systemu demokratycznego. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów i jest nią treść dokumentów wytworzonych przez m. in. przez organy władzy publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do m. in. organu władzy publicznej. Są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Informacją publiczną jest również informacja o organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach. Dale podano, że rozpoznawanej sprawie W. S. po złożonym przez siebie wniosku otrzymał odpowiedź, iż przedmiotowa informacja znajduje się w archiwum zakładowym i uzyskanie do niej dostępu może nastąpić wyłącznie po uzyskaniu zgody kierownika archiwum. Z pism NBP wynika, że w przypadku informacji znajdujących się w archiwum zakładowym, dostęp do nich następuje nie na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, a w oparciu o ustawę o narodowym zasobie archiwalnym. Podkreślono również, że z bezczynnością mamy do czynienia, gdy organ bądź podmiot zobowiązany do podjęcia określonych czynności z zakresu administracji publicznej tego nie czyni. Na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej rozpoznanie każdej sprawy o bezczynność jest dwuetapowe: po pierwsze, wymaga każdorazowo ustalenia, czy wniosek o udostępnienie informacji zawiera w sobie żądanie informacyjne w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej i dopiero merytoryczna ocena żądania strony przez pryzmat tejże ustawy pozwala stwierdzić, czy w sprawie o bezczynność ma zastosowanie przedmiotowa ustawa. Po dokonaniu takiej analizy można przejść do drugiego etapu, to jest do stwierdzenia, czy w sprawie występuje bezczynność konkretnego organu. Treść art. 4 ust. 1 ustawy stanowi, że obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Nie ma więc wątpliwości, że zgodnie z powyższym przepisem, Prezes Narodowego Banku Polskiego jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji w oparciu o art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy. Zatem żądana przez W. S. informacja, stanowi informację publiczną. Wydanie przewidzianej prawem informacji przez zobowiązany organ władzy publicznej jest działaniem w ramach sprawowania władzy publicznej. Zauważono, że przepis art. 1 ust. 2 ustawy stanowi, iż przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi (...). Zatem mamy tu do czynienia z zasadą pierwszeństwa przepisów szczególnych nad ustawą o dostępie do informacji w przypadku kolizji, ale tylko w przypadku odmiennego uregulowania zarówno zasad, jak i trybu dostępu. W takim przypadku należy przeprowadzić wnikliwą analizę relacji obu grup przepisów oraz zakresu wniosku. Przepisy odrębne muszą być ukształtowane w sposób ścisły i wyłączają stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej tylko, gdy zapewniają realny dostęp do informacji publicznej. Z kolei, gdy przepisy szczególne zawierają niepełną regulację, mają zastosowanie tylko w takim zakresie w jakim odrębnie regulują dostęp do informacji, a w pozostałym zakresie, nieuregulowanym przepisami szczególnymi, zastosowanie mają przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zatem zgodzono się z Narodowym Bankiem Polskim, że przepisy ustawy o narodowym zasobie archiwalnym zawierają odrębną od ustawy o dostępie do informacji publicznej regulację i w tym zakresie wyłączają postanowienia ustawy o dostępie, ale wyłącznie w odniesieniu do informacji stanowiących narodowy zasób archiwalny. Analiza ustawy o narodowym zasobie archiwalnym nakazuje przyjąć, że uregulowane w ustawie odmiennie zasady i tryb dostępu do informacji stanowią lex specialis wobec ustawy o dostępie do informacji publicznej, odnośnie do materiałów archiwalnych wchodzących do narodowego zasobu archiwalnego, ale nie w stosunku do archiwów zakładowych. W konsekwencji przyjąć należy, że ustawodawca w odrębnych od ustawy o dostępie do informacji publicznej przepisach nie uregulował dostępu do informacji, która została umieszczona w archiwum zakładowym danej jednostki. Z kolei art. 35 ust. 2 ustawy o narodowym zasobie archiwalnym stanowi, że zasób archiwalny archiwów zakładowych stanowią materiały archiwalne powstałe i powstające w związku z działalnością jednostek organizacyjnych. Z tego względu, przyjęcie interpretacji przedstawionej przez Narodowy Bank Polski prowadziłoby do wniosku, że nie tylko materiały już powstałe, ale także powstające zostają objęte zakresem pojęcia zasobu archiwalnego archiwów zakładowych, co tym samym oznaczałoby całkowite lub prawie całkowite uniemożliwienie realizacji uprawnień określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Organ bezpodstawnie przyjął więc, że żądana informacja stanowi informację publiczną, co do której zastosowanie mają przepisy ustawy o narodowym zasobie archiwalnym, a nie przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę Prezes Narodowego Banku Polskiego wniósł o jej oddalenie, a wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne podał, że w sprawie mamy do czynienia z sytuacją opisana w art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowiącym, iż przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi, pod warunkiem, że nie ograniczają obowiązków przekazywania informacji publicznej do centralnego repozytorium informacji publicznej, o którym mowa w art. 9b ust. 1. Ustawą, która ma w przedmiotowej sytuacji zastosowanie jest bowiem ustawa o archiwach, która określa zasady i tryb udostępniania materiałów archiwalnych. Zgodnie z regulacją zawartą w art. 16 ust. 1 ustawy o archiwach, materiały archiwalne udostępnia się jednostkom organizacyjnym i obywatelom dla potrzeb nauki, kultury, techniki oraz gospodarki, zaś w myśl art. 17 ust. 1 i 1a, materiały archiwalne są udostępniane po upływie 30 lat od ich wytworzenia, przy czym niezależnie od ich wieku można, w drodze decyzji, odmówić ich udostępnienia, jeżeli ich stan fizyczny nie pozwala na udostępnienie, a także gdy ich udostępnienie miałoby spowodować naruszenie prawnie chronionych interesów Państwa, jednostek organizacyjnych i obywateli lub tajemnic prawnie chronionych. Jednocześnie zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenie z dnia 29 lipca 2008 r. w sprawie określenia szczególnych wypadków i trybu wcześniejszego udostępniania materiałów archiwalnych, wykazano właściwe do wcześniejszego udostępniania materiałów archiwalnych określając je jako:

1) archiwa państwowe;

2) jednostki organizacyjne z powierzonym zasobem archiwalnym;

3) biblioteki i muzea, które gromadzą i przechowują materiały archiwalne

wchodzące do państwowego zasobu archiwalnego;

4) uczelnie publiczne, których archiwa zakładowe posiadają zasób historyczny;

5) jednostki publicznej radiofonii i telewizji.

Stosownie zaś do art. 33 ustawy o archiwach w NBP utworzone jest i działa archiwum zakładowe i według art. 35 ust. 2 zasób archiwalny archiwów zakładowych służy potrzebom jednostek, w których te archiwa zostały utworzone. Fakt, że wytworzone w danej jednostce organizacyjnej dokumenty przechowywane są – czasowo – w archiwum zakładowym, nie może zmieniać i nie zmienia charakteru tych dokumentów i ich zaklasyfikowaniu do państwowego zasobu archiwalnego. Przepisu art. 35 ust. 2 ustawy o archiwach określa cel tworzenie archiwów zakładowych, które mają przechowywać wszelkie wytworzone w jednostce dokumenty, w tym należące do państwowego zasobu archiwalnego. Zasób tych archiwów ma bowiem służyć potrzebom jednostki, w której zostały utworzone. Upływ czasu powoduje natomiast, że zasób ten przestaje być konieczny do bieżącej pracy jednostki i archiwum zakładowe dokonuje, stosownie do obowiązujących przepisów weryfikacji zgromadzonych w nim dokumentów; te zakwalifikowane jako należące do państwowego zasobu archiwalnego podlegają obowiązkowi przekazania do właściwego archiwum państwowego. Gdyby w archiwum zakładowym nie było takich dokumentów rodziłoby się pytanie, po co przepis o obowiązku ich przekazywania do archiwów państwowych. Kwestie przekazywania materiałów archiwalnych z archiwów zakładowych do archiwów państwowych reguluje, wydane z upoważnienia z art. 5 ust. 2 ustawy, rozporządzenie Ministra Kultury z dnia 16 września 2002 r. w sprawie postępowania z dokumentacją, zasad jej klasyfikowania i kwalifikowania oraz zasad i trybu przekazywania materiałów archiwalnych do archiwów państwowych (Dz. U. Nr 167, poz. 1375), w którym w § 10 ust. 1 stanowi się, iż jednostki organizacyjne przekazują materiały archiwalne do właściwego archiwum państwowego nie później niż po upływie 25 lat od ich wytworzenia, z zastrzeżeniem ust. 2. Stosownie do przedstawionych regulacji prawnych NBP zobowiązany jest tworzyć archiwa zakładowe. Nie może też budzić wątpliwości, iż żądane opinie Prezesa NBP, wydawane w ramach sprawowania przez NBP, na podstawie przepisów ustawowych, nadzoru nad działalnością banków, w świetle przepisów art. 1 i 15 ustawy należą do państwowego zasobu archiwalnego i do ich udostępniania mają zastosowanie przepisy ustawy i wydanego z jej upoważnienia rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 29 lipca 2008 r. w sprawie szczególnych wypadków i trybu wcześniejszego udostępniania materiałów archiwalnych. Ponieważ w przepisach tego rozporządzenia NBP nie jest wskazany jako jednostka, która upoważniona jest do wcześniejszego udostępniania materiałów archiwalnych, to jest do ich udostępniania przed upływem określonego ustawą okresu (tj. 30 lat od ich wytworzenia), nie było możliwe spełnienie prośby W. S. Trudno natomiast przyjąć, aby zgodne z wolą racjonalnego ustawodawcy było, aby NBP, posiadając w swym archiwum zakładowym materiały archiwalne należące do państwowego zasobu archiwalnego, udostępniał je przed upływem 30 lat od ich wytworzenia (przed przekazaniem do właściwego archiwum państwowego) na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, bo wówczas zaistniałaby sytuacja w której materiały znajdujące się w archiwum zakładowym podlegałyby w zakresie ich udostępniania wyłącznie regulacjom ustawy o dostępie do informacji publicznej, po czym po ich przekazaniu do właściwego archiwum państwowego (w szczególności w okresie 25 lat od ich wytworzenia do 30 lat od ich wytworzenia) jak się wydaje bardziej restrykcyjnej w zakresie udostępniania ustawie o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach. Poza brakiem uzasadnienia takiego rozwiązania w praktyce oznaczałoby to faktyczne zniesienie ochrony zawartej w ustawie o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach. Reasumując, NBP nie dopuścił się bezczynności bowiem na pisma wnioskodawcy jak i RPO odpowiadał przekazując swe stanowisko w przedmiocie udzielenia informacji. Dalej podano, że brak też przesłanek do przyjęcia, ze ten sam dokument do czasu, gdy znajduje się w archiwum zakładowym nie podlega ochronie z ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach, a taka ochronę zyskuje z chwilą przekazania go do archiwum państwowego. Innymi słowy, nie jest prawnie dopuszczalne, aby co do tego samego dokumentu należącego do narodowego zasobu archiwalnego istniały dwa różne reżimy jego udostępniania uzależnione od tego, czy znajduje się on w archiwum zakładowym, czy też już w archiwum państwowym. Jeśli przyjąć, że w czasie, gdy dokument znajduje się w archiwum zakładowym nie podlega udostępnianiu w trybie ustawy o archiwach lecz w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, to po upływie 25 lat od jego wytworzenia musi on zostać przekazany do archiwum państwowego, a tam jego udostępnianie podlega wyłącznie przepisom ustawy o narodowym zasobie archiwalnym. Takie rozwiązanie nie mieści się w pojęciu racjonalnego ustawodawcy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m. in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Skarga analizowana pod kątem bezczynności organu zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

1. decyzje administracyjne;

2. postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;

3. postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;

4. inne niż określone w pkt. 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa;

4a.pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach;

5. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;

6. akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt. 5 podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;

7. akty nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego;

8. bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a.

Z bezczynnością organu mamy zatem do czynienia wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia – jak w rozpoznawanej sprawie – czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym przez przepisy prawa. Powyższe oznacza więc, że zarzut bezczynności powinien się pojawić wówczas, gdy organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność bowiem ma na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu.

Mówiąc natomiast o dostępie do informacji publicznej i ewentualnej bezczynności w tym zakresie stwierdzić na samym początku należy, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, iż obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, zaś według ust. 2, prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu, przy czym tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy (ust. 3).

Konkretyzacją natomiast tego prawa zajmuje się m. in. ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), gdzie w myśl art. 1, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w tym akcie prawnym. Ponadto na podstawie art. 2 ust. 1, każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, co jednocześnie nie oznacza, że każdy podmiot jest zobligowany do jej udostępniania. Realizacja bowiem tego prawa spoczywa na określonych w ustawie podmiotach. I tak, zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności:

1) organy władzy publicznej,

2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych,

3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa,

4)podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego,

5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej są również organizacje związkowe i pracodawców reprezentatywne, w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. Nr 100, poz. 1080, z późn. zm.), oraz partie polityczne (ust. 2).

Wobec treści art. 4 ust. 1 ustawy nie budzi zatem wątpliwości fakt, że Prezes Narodowego Banku Polskiego jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej i tym samym została spełniona przesłanka podmiotowa ustawy. Wskazać również należy, że informacją publiczną w rozumieniu ustawy jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Zatem jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez niedokonywanych niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Niezależnie od powyższego, aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej, to musi się odnosić do sfery faktów. W dalszej części stwierdzić należy, że zgodnie z treścią art. 14 ust. 1 ustawy, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Zatem żądana przez W. S. informacja w postaci dokładnego wykazu osób, które uzyskały pozytywną opinię Prezesa Narodowego Banku Polskiego do pełnienia funkcji prezesa w bankach komercyjnych, tj. imię i nazwisko osoby, która dostała pozytywną opinie (lub negatywną), nazwa banku, w którym dana osoba miała pełnić funkcje prezesa, data uzyskania pozytywnej opinii i data wyboru (nominacji) na prezesa banku przez uprawniony organ tegoż banku, jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. W myśl art. 2 ust. 1 ustawy, prawo do informacji publicznej przysługuje każdemu, z zastrzeżeniem art. 5, który ogranicza je z uwagi na ochronę informacji niejawnych oraz ochronę innych tajemnic ustawowo chronionych. Nie jest przy tym wymagane wykazanie ani interesu publicznego, ani celu, w jakim uzyskana informacja zostanie wykorzystana. Jedynie w przypadku informacji przetworzonej, stosownie do treści art. 3 ust. 1 ustawy, ustawodawca wprowadził wymóg wykazania, że uzyskanie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Dodać również należy, że według art. 13 ust. 1 ustawy, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2, a jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Spełniona więc została przesłanka przedmiotowa zastosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej w odniesieniu do wniosku skarżącej.

W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że do dnia wydania wyroku, Prezes Narodowego Banku Polskiego nie udzielił W. S. żądanej informacji i tym samym więc organ pozostaje w bezczynności.

W tym miejscu stwierdzić należy, że Sąd nie kwestionuje możliwości udostępniania informacji na podstawie ustawy o narodowych zasobie archiwalnym i o archiwach, jak i to, że w przypadku, gdy wnioskodawca domaga się udostępnienia danych dokumentów które stanowią materiały archiwalne wchodzące do narodowego zasoby archiwalnego, to przepisy tej ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowych zasobie archiwalnym i o archiwach (tekst jedn. Dz. U. z 2011 r. Nr 123, poz. 698 ze zm.) będą miały pierwszeństwo przed przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z jej art. 1 ust. 2. Natomiast nie oznacza to, że w rozpoznawanej sprawie taka sytuacja ma miejsce.

Przede wszystkim na wstępie wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 1 ustawy o narodowych zasobie archiwalnym i o archiwach, materiałami archiwalnymi wchodzącymi do narodowego zasobu archiwalnego, zwanymi dalej "materiałami archiwalnymi", są wszelkiego rodzaju akta i dokumenty, korespondencja, dokumentacja finansowa, techniczna i statystyczna, mapy i plany, fotografie, filmy i mikrofilmy, nagrania dźwiękowe i wideofonowe, dokumenty elektroniczne w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. Nr 64, poz. 565, z późn. zm.) oraz inna dokumentacja, bez względu na sposób jej wytworzenia, mająca znaczenie jako źródło informacji o wartości historycznej o działalności Państwa Polskiego, jego poszczególnych organów i innych państwowych jednostek organizacyjnych oraz o jego stosunkach z innymi państwami, o rozwoju życia społecznego i gospodarczego, o działalności organizacji o charakterze politycznym, społecznym i gospodarczym, zawodowym i wyznaniowym, o organizacji i rozwoju nauki, kultury i sztuki, a także o działalności jednostek samorządu terytorialnego i innych samorządowych jednostek organizacyjnych – powstała w przeszłości i powstająca współcześnie. Stosownie zaś do treści art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy o narodowych zasobie archiwalnym i o archiwach,

dokumentacja powstająca w organach państwowych i państwowych jednostkach organizacyjnych, w organach jednostek samorządu terytorialnego i samorządowych jednostkach organizacyjnych oraz napływająca do nich jest przechowywana przez te organy i jednostki organizacyjne przez okres ustalony na podstawie upoważnienia zawartego w ust. 2, po tym zaś okresie dokumentacja stanowiąca materiał archiwalny jest przekazywana do właściwych archiwów państwowych. Z kolei według art. 22 ust. 1 tejże ustawy, działalność archiwalną w zakresie państwowego zasobu archiwalnego prowadzi państwowa sieć archiwalna, którą tworzą:

1) archiwa państwowe;

2) archiwa wyodrębnione;

3) archiwa zakładowe organów państwowych i innych państwowych jednostek organizacyjnych;

3a) archiwa zakładowe organów jednostek samorządu terytorialnego i samorządowych jednostek organizacyjnych,

a według brzmienia art. 33 ust. 1, archiwa zakładowe tworzy się w państwowych jednostkach organizacyjnych oraz w jednostkach samorządu terytorialnego i innych samorządowych jednostkach organizacyjnych, w których powstają materiały archiwalne. W razie potrzeby w jednostkach tych można utworzyć więcej niż jedno archiwum zakładowe. Ponadto w art. 35 ust. ustawy stanowi się, że archiwa zakładowe obejmują zasięg działania jednostki organizacyjnej, w której zostały utworzone, a zasób archiwalny archiwów zakładowych stanowią materiały archiwalne powstałe i powstające w związku z działalnością jednostek organizacyjnych, w których zostały utworzone. Archiwa zakładowe nie mogą posiadać zasobu historycznego; nie dotyczy to archiwów szkół wyższych (ust. 2) i zasób archiwalny archiwów zakładowych służy potrzebom jednostek, w których archiwa te zostały utworzone. Do korzystania z tego zasobu przez osoby trzecie konieczne jest zezwolenie kierownika jednostki organizacyjnej, w której istnieje archiwum zakładowe (ust. 3). Z kolei według art. 36 ust. 1 ustawy, w państwowych i samorządowych jednostkach organizacyjnych innych niż określone w art. 33 powstałą w nich i powstającą dokumentację, niemającą już zastosowania w ich działalności, gromadzi się w składnicach akt, a – o czym mowa w ust. 3 tegoż przepisu – dokumentacja przechowywana w składnicach akt służy potrzebom jednostek, w których składnice te zostały utworzone. W wyjątkowych wypadkach jest ona udostępniana osobom trzecim za zezwoleniem kierownika jednostki organizacyjnej, w której istnieje składnica akt.

Tymczasem w rozpoznawanej sprawie Prezes Narodowego Banku Polskiego wskazując, że żądane informacje mając charakter archiwalny zostały przekazane do narodowego zasobu archiwalnego, jak również w żaden sposób nie usiłuję tej wiadomości uwiarygodnić, co znalazło również potwierdzenie na rozprawie na której pełnomocnik organu wprost podał, iż nie wie gdzie znajdują się żądane informacje, zaś w pismach procesowych, a przede wszystkim w odpowiedzi na skargę nie neguje, że żądane informacje znajdują się w archiwum zakładowym. Zatem na tej podstawie nie sposób przyjąć, że powyższe informacje znajdują się w narodowym zasobie archiwalnym.

Ponadto art. 15 ust. 1 pkt 1 i 3 ww. ustawy stanowi, że państwowy zasób archiwalny tworzą materiały archiwalne powstałe i powstające w wyniku działalności organów państwowych oraz innych państwowych jednostek organizacyjnych oraz obcych organów władzy i administracji państwowej i innych organów, jednostek organizacyjnych i organizacji, związków wyznaniowych, a także okupacyjnych jednostek wojskowych, jeżeli materiały te znajdują się w Rzeczypospolitej Polskiej. Przepis ten tylko wskazuje podmiotowo, jakie organy państwa i inne jeszcze podmioty mogą wytwarzać tzw. materiał archiwalny, co nie oznacza, że każdy np. dokument pochodzący od podmiotu określonego w art. 15 ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i o archiwach będzie stanowił ów materiał archiwalny.

Również powołanie się przez Prezesa Narodowego Banku Polskiego na art. 33 i art. 35 ust. 2 ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i o archiwach nie stanowi w rozpoznawanej sprawie podstawy do przyjęcia, że żądane przez W. S. informacje nie mogą zostać udostępnione w trybie ustawy o dostępie do inf0ormacji publicznej. Z tego mianowicie powodu, że co już wyżej wykazano, art. 35 ust. 3 i art. 36 ust. 3 ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i o archiwach stanowią, że zasób archiwalny archiwów zakładowych oraz dokumentacja przechowywana w składnicach akt służy potrzebom jednostek, w których archiwa te i takie składnice akt zostały utworzone, a do korzystania z których przez osoby trzecie konieczne jest zezwolenie kierownika tej jednostki organizacyjnej, w której istnieje archiwum zakładowe lub składnica akt.

Zatem w ocenie Sądu – dostęp do dokumentów zgromadzonych w archiwach zakładowych lub składnicach akt nie może stanowi ograniczenia w dostępie do informacji publicznej. Jak wynika z art. 35 ust. 2 ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i o archiwach, zasób archiwalny archiwów zakładowych stanowią materiały archiwalne powstałe i powstające w związku z działalnością jednostek organizacyjnych, w których zostały utworzone. Oznacza to, że w istocie nie tylko wszystko to, co już powstało w związku z działalnością danego podmiotu wykonującego zadania publiczne stanowi archiwum zakładowe, ale także i to, co powstaje w związku z taką działalnością jest objęte pojęciem zasobu archiwalnego archiwów zakładowych. Stanowiłoby to wystarczającą formę w istocie do całkowitego lub prawie całkowitego uniemożliwienia realizacji ustawy o dostępie do informacji publicznej i konstytucyjnej zasady gwarantującej taki dostęp.

Reasumując, o ile zasady dostępu do narodowego zasobu archiwalnego stanowią lex specialis wobec zasad dostępu zawartych w ustawie o dostępie do informacji publicznej, o tyle takiej zależności nie ma w stosunku do archiwów zakładowych. Tym samym art. 35 ust. 3 i 36 ust. 3 ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i o archiwach nie stanowią lex specialis wobec art. 1 i następne ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie można bowiem dokonywać wykładni przepisów ustaw w ten sposób, aby pominąć stosowanie konstytucyjnej zasady dostępu do informacji publicznej.

Zatem rozpoznając na nowo niniejszą wniosek W. S., organ jest zobowiązany do dokładnego ustalenia i uwiarygodnienia, gdzie znajdują się żądane informacje i w zależności od tego, mając na uwadze poczynione powyżej ustalenia prawne, rozpoznać wniosek z dnia [...] lutego 2014 r.

Jednocześnie z drugiej strony Sąd nie dopatrzył się w bezczynności Prezesa Narodowego Banku Polskiego rażącego naruszenia prawa, ponieważ podejmował on czynności wobec W. S. i Rzecznika Praw Obywatelskich, a jej źródła należy się raczej dopatrywać w niedokładnej interpretacji przepisów prawa, a nie w lekceważeniu, czy też celowym przedłużaniu postępowania. Z tego też samego powodu Sąd nie orzekł z urzędu grzywny wobec organu.

W tym stanie rzeczy, na mocy art. 149 ust. 1 w zw. z art. 132 cytowanej już wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji wyroku.