Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska sędzia NSA Irena Kamińska sędzia del. NSA Jerzy Krupiński (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia "P." w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 stycznia 2014 r. sygn. akt II SAB/Wa 545/13 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia "P." w Warszawie na bezczynność Szefa Kancelarii Sejmu w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Szefa Kancelarii Sejmu na rzecz Stowarzyszenia "P." w Warszawie kwotę 380 (trzysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 30 stycznia 2014 r., sygn. akt II SAB/Wa 545/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Stowarzyszenia "P." w Warszawie na bezczynność Szefa Kancelarii Sejmu w związku z wnioskiem strony z dnia 9 lipca 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej.

Wyrok wydany został w następujących, ustalonych przez Sąd I instancji, okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Pismem z dnia 9 lipca 2013 r. skarżące Stowarzyszenie, powołując się na ustawę o dostępie do informacji publicznej, zwróciło się do Kancelarii Sejmu o udostępnienie informacji polegającej na przesłaniu kopii lub skanów pism, jakie w latach 2012 i 2013 przewodniczący klubów lub kół poselskich skierowali do Kancelarii Sejmu zgodnie z § 7 ust. 1 zarządzenia nr 5 Marszałka Sejmu z dnia 21 września 2001 r. w sprawie trybu wypłacania pracownikom biur klubów i kół poselskich oraz biur poselskich dodatkowego wynagrodzenia rocznego a także trybu obliczania i wypłacania nagród za wieloletnią pracę oraz odpraw w związku z zakończeniem kadencji Sejmu.

W ocenie organu, żądana informacja nie stanowiła informacji publicznej i nie podlegała upublicznieniu.

W dniu 11 września 2013 r. Stowarzyszenie wniosło skargę na bezczynność Szefa Kancelarii Sejmu w przedmiocie nieudzielania informacji publicznej, zawartej we wniosku z dnia 9 lipca 2013 r. Zarzuciło naruszenie art. 14 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r., nr 112, poz. 1198 ze zm. [obecnie: Dz. U. z 2014 r., poz. 782 ze zm.]), zwanej dalej także ustawą, i wniosło o zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku w terminie 14 dni. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podkreślił, że żądana informacja nie ma takiego charakteru i nie ma podstaw do wydania decyzji na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę i w uzasadnieniu przywołał obowiązujące w zakresie dostępu do informacji publicznej przepisy, wskazując m. in., że informacją publiczną jest treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, które na gruncie tej ustawy zostały zobowiązane do udostępnienia informacji, które mają walor informacji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części ich dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od nich.

Odnosząc się do żądanej informacji, zauważył, że w piśmiennictwie wskazuje się, że regułą jest prawo do nieujawniania informacji o charakterze danych osobowych. Przywołał wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 listopada 2002 r., sygn. akt SK 40/02 (OTK-A 2002, nr 6, poz. 81) i w oparciu o jego uzasadnienie wywiódł, że ustawowe ograniczenie wolności może nastąpić tylko wówczas, gdy dopuszczone jest w sposób wyraźny w innych przepisach konstytucyjnych bądź, gdy konieczne jest zharmonizowanie tej wolności z innymi normami, zasadami lub wartościami konstytucyjnymi. Po drugie, ustawowe ograniczenia wolności wprowadzane być mogą tylko w niezbędnym zakresie. Ustawodawca może ingerować w sferę wolności obywatela tylko w razie konieczności i tylko w koniecznym wymiarze. Innymi słowy, konieczne zachowanie jest proporcji między stopniem ograniczenia wolności jednostki, a rangą chronionego interesu publicznego, czyli zakazana jest nadmierna ingerencja Państwa w swobodę działania jednostki. Po trzecie, ustawowe ograniczenia wolności traktowane być muszą w kategoriach wyjątków. Ich istnienie zawsze musi wynikać z wyraźnie sformułowanych przepisów ustawowych i nie może opierać się na domniemaniu. Po czwarte, ani poszczególne ograniczenia, ani ich suma, nie mogą naruszać istoty ograniczanego prawa czy wolności. Z kolei przejawem ustawowego ograniczenia prawa do prywatności jest przepis art. 5 ust. 2 zd. 2 ustawy stanowiący, że ograniczenie prawa do informacji publicznej ze względu na ochronę prywatności nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne. W konkluzji wyprowadził wniosek, że brak jest przepisów prawnych, które stanowiłyby podstawę legalizującą udzielenie skarżącemu żądanej informacji. Ochrona, o której mowa, nie przysługuje jedynie osobom pełniącym funkcje publiczne. O tym, czy dana osoba jest funkcjonariuszem publicznym, decyduje charakter obowiązków oraz zakres odpowiedzialności danej osoby. A zatem funkcjonariuszem publicznym jest osoba zajmująca w sektorze służby publicznej stanowisko, które łączy się z odpowiedzialnością za działania w interesie ogólnym. Oznacza to, że osoby zajmujące takie stanowisko piastują wycinek suwerennej władzy publicznej. Są więc w zakresie wykonywanych zadań depozytariuszami władzy publicznej odpowiedzialnymi za ochronę interesów ogólnych państwa bądź też innych władz publicznych. W ocenie Sądu nie można zaliczyć do nich pracowników Sejmu, a zatem żądana informacja nie podlega udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej zaś organ nie pozostaje w bezczynności.

W skardze kasacyjnej skarżące Stowarzyszenie zarzuciło naruszenie przepisu art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej na skutek jego niezastosowania. W uzasadnieniu podniesiono, że skoro Sąd I instancji nie miał wątpliwości co do tego, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej oraz, że nie podlega ona udostępnieniu ze względu na ochronę danych osobowych, właściwym postępowaniem organu winno być wydanie stosownej decyzji administracyjnej. W przypadku gdy udostępniane pisma zawierają dane osobowe, to należało dokonać ich anonimizacji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – powoływanej nadal jako P.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 P.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.

Rozpoznając zatem sprawę w granicach skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że ma ona usprawiedliwione podstawy, chociaż ze względów konstrukcyjnych trudno uznać ja za wzorcową.

Aby oczyścić przedpole dalszych rozważań należy zamieścić kilka uwag natury ogólnej, dotyczących uzasadnienia wyroku.

W myśl przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a. "Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania". Uzasadnienie wyroku jest zatem rodzajem relacji lub sprawozdania zawierającego zwięzłe przedstawienie stanu sprawy i zarzutów podniesionych w skardze, wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz wyjaśnienie tej podstawy. Jakkolwiek czynność procesowa sporządzenia pisemnego uzasadnienia, dokonywana już po rozstrzygnięciu sprawy oraz mająca sprawozdawczy charakter, sama przez się nie może wpływać na to rozstrzygnięcie jako na wynik sprawy, niemniej za trafną uznać należy tezę, iż tylko uzasadnienie spełniające określone ustawą warunki stwarza podstawę do przyjęcia, że będąca powinnością sądu administracyjnego kontrola działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem rzeczywiście miała miejsce i że prowadzone przez ten sąd postępowanie odpowiadało przepisom prawa. W literaturze przyjmuje się, że szczególne miejsce w uzasadnieniu wyroku zajmuje wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Powinno ono mieć charakter zwięzły, ale pozwalający na skontrolowanie przez strony postępowania i ewentualnie przez sąd wyższej instancji, czy sąd orzekający nie popełnił w swoim rozumowaniu błędów. (...) W uzasadnieniu powinno się znaleźć ustalenie, jaka norma obowiązuje i jakie jest jej znaczenie, a więc uzasadnienie powinno zawierać interpretację przepisu w odniesieniu do określonej sprawy. W uzasadnieniu powinna zostać uwidoczniona operacja logiczna, którą przeprowadził sąd stosując określone normy prawne w rozstrzyganej sprawie (por. T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak – Molczyk, M. Romańska "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi", Wyd. Prawn. LexisNexis, Warszawa 2005, str. 452 – 453). Z tego punktu widzenia należało uznać, że uzasadnienie wyroku Sądu I instancji narusza zasady wynikające z przywołanej regulacji art. 141 § 4 P.p.s.a. na skutek jego ogólnikowości, braku właściwych ustaleń faktycznych i na skutek braku jednoznacznego zajęcia stanowiska prawnego w sprawie.

Przedstawiono w nim wprawdzie w sposób zdawkowy stan faktyczny sprawy oraz omówiono hipotetyczną podstawę prawną rozstrzygnięcia z odniesieniem się także do niektórych kwestii związanych z udostępnianiem informacji publicznej, ale wywód Sądu nie jest precyzyjny i jest na tyle nieczytelny, że nie pozwala na odczytanie rzeczywistych przesłanek przyjętego rozstrzygnięcia.

Lektura uzasadnienia zaskarżonego wyroku wskazuje na to, że nie zawiera ono prawidłowego podania (określenia) podstawy prawnej i jej wyjaśnienia na tle niniejszego, konkretnego stanu faktycznego. Sąd pierwszej instancji oddalił bowiem skargę nie wskazując w sposób jednoznaczny czy dotyczy ona informacji publicznej. Podstawową kwestią, jaka wymagała rozstrzygnięcia w sprawie było przesądzenie, czy żądana przez skarżące Stowarzyszenie informacja jest "informacją publiczną" w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Bezczynność podmiotu obowiązanego do udostępniania informacji publicznej ma bowiem miejsce wówczas, gdy w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku o udzielenie tej informacji adresat wniosku: 1) nie udostępnia informacji publicznej w formie czynności materialno – technicznej w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (art. 13 ust. 1 ustawy); 2) nie wydaje decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej albo o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 i 2 ustawy); 3) nie powiadamia pisemnie wnioskodawcy o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i nie wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie, jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formach określonych we wniosku (art. 14 ust. 2 ustawy). Podmiot zobowiązany, który nie posiada żądanej od niego informacji albo gdy uzna, że żądana informacja nie jest informacją publiczną, powinien w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku powiadomić o tym wnioskodawcę na piśmie. Forma decyzji administracyjnej nie jest wówczas wymagana.

Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną. Podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej może odmówić udzielenia tej informacji z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych, jednakże taka odmowa musi przybrać procesową formę decyzji administracyjnej. Natomiast w sytuacji, gdy organ wnioskowaną informacją nie dysponuje jest zobligowany powiadomić pisemnie o tym fakcie wnioskodawcę. Dopiero aktywność w jednej ze wskazanych form działania zwalnia podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej z zarzutu bezczynności.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji w żadnym stopniu nie odniósł się do istoty żądanej informacji. Skarżącemu chodziło wyłącznie o treść korespondencji jaka, na podstawie cytowanego na wstępie przepisu § 7 ust. 1 zarządzenia nr 5 Marszałka Sejmu, kierowana była przez przewodniczących klubów i kół poselskich do Kancelarii Sejmu, a więc chodziło mu o dostęp do informacji oficjalnie wytworzonych przez władze klubów i kół poselskich, działających w oparciu o przepis art. 8 ust. 1 i 7 uchwały Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 30 lipca 1992 r. Regulamin Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej (M. P. z 2012 r., poz. 32 ze zm.). Treść dokumentów wytworzonych i kierowanych do władz publicznych przez oficjalne organizacje poselskie w związku z wykonywaniem obowiązków poselskich, co do zasady musi być uznana za informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, tym bardziej, że ma ona na celu wydatkowanie określonych funduszy publicznych. Bez znaczenia jest to, że korespondencja ta może mieć charakter czysto techniczny. W szczególności ustawa o dostępie do informacji publicznej w żadnym przepisie nie wyklucza wprost informacji technicznych z zakresu informacji publicznej. Przeciwnie, przykładowo informacją publiczną wskazaną w art. 6 ust. 5 tej ustawy są informacje o majątku publicznym. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca zatem uwagę, że informacje o zasadach funkcjonowania podmiotów wykonujących zadania publiczne, w tym o prowadzonej przez nie korespondencji – mogą mieć (i często w praktyce mają) także charakter zestawu danych finansowo - osobowych. Tym samym należy stwierdzić, że ustawodawca nie wyłącza w sposób generalny tego typu danych (informacji) z kręgu wchodzącego w zakres pojęcia "informacji publicznej". Dostrzega wszak, że także kwestie finansowe mogą świadczyć o stanie i funkcjonowaniu sfery publicznej, umożliwiając jej kontrolę przez obywateli.

Strona ma prawo kwestionowania bezczynności organu zawsze, gdy uznaje, że żądane przez nią informacje są informacjami publicznymi i powinny być jej udzielone w trybie wnioskowym na podstawie przepisów ustawy. W przypadku takiej skargi obowiązkiem sądu jest dokonanie kwalifikacji żądanych informacji i w zależności od ich charakteru podjęcie stosownego rozstrzygnięcia. Stwierdzając lub nie stwierdzając bezczynności organu w zakresie informacji publicznej ocenia wówczas prawidłowość dokonania przez organ kwalifikacji wniosków, zapewniając stronie niezbędną ochronę sądową w zakresie dostępu do informacji publicznej (wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., I OSK 2399/13, publ. na stronie internetowej: www.orzeczenia.nsa.gov.pl., zwanej dalej CBOSA).

Artykuł 1 ustawy definiuje informację publiczną jako każdą informację o sprawach publicznych. Cechą tego typu definicji jest objęcie swym zasięgiem bardzo szerokiej sfery faktów i informacji, przez co kształtuje to generalną zasadę, że każda informacja o sprawach publicznych jest jawna. W związku z tym można stwierdzić, że ustawodawca na pierwszym miejscu stawia jawność, a wszelkie od niej wyjątki należy traktować jako odstępstwo od zasady i interpretować ściśle, bynajmniej nie rozszerzająco. To natomiast może mieć doniosłe znaczenie przy decydowaniu o ujawnieniu danej informacji w konkretnym przypadku. W razie wątpliwości należy zawsze rozstrzygać na korzyść jawności, nie odwrotnie. Istnieje więc ogólna reguła interpretacyjna wskazująca na dominację zasady jawności jako zasady podstawowej. Zwraca na ten fakt zresztą uwagę NSA w wyroku z dnia 9 listopada 2011 r., I OSK 1365/11, publ. w CBOSA: "jakiekolwiek ograniczenie prawa do uzyskiwania informacji publicznej korzysta z wykładni zawężającej, a wszelkie wątpliwości w zakresie istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego powinny być interpretowane na korzyść wnioskodawcy".

Czym innym jest natomiast ochrona danych osobowych osób prywatnych o ile dane te w takiej dokumentacji (korespondencji) się znajdują. Szeroki wywód Sądu I instancji w tym przedmiocie ma jedynie wymiar teoretyczny, gdyż nie dokonał on jakichkolwiek ustaleń co do rzeczywistej treści wnioskowanych przez stronę dokumentów. W piśmiennictwie przyjmuje się przy tym, że "Gdy informacja [publiczna w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej] nie może być udostępniona, ponieważ dokumenty zawierają dane osobowe, organ powinien tak ją przetworzyć, aby sama treść informacji, bez danych osobowych, mogła być udostępniona" – zob. P. Szustakiewicz "Ustawa o dostępie do informacji publicznej w pracy radcy prawnego" – Radca Prawny z 2004 r., nr 5, str. 8 (teza publikowana w LEX).

Zgodzić się wobec tego należało z autorem skargi kasacyjnej, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku nie zbadał czy organ pozostaje w bezczynności także w aspekcie konieczności stosowania przepisu art. 16 ust. 1 ustawy.

Bez znaczenia jest przy tym podnoszona w odpowiedzi na skargę kasacyjną kwestia bezczynności Szefa Kancelarii Sejmu w sytuacji, gdy zgodnie z art. 202a ust. 3 Regulaminu Sejmu RP, informację publiczną na wniosek udostępnia Kancelaria Sejmu. Przepis art. 202c, dotyczący wydania decyzji odmawiającej udostępnienia informacji, odnosi się wprawdzie do Szefa Kancelarii, który jest organem właściwym do decyzyjnego załatwienia sprawy w sytuacji, gdy wniosek dotyczy informacji publicznej, która nie może być udostępniona, ale nie można przy tym tracić z pola widzenia przepisu art. 200 ust. 1 Regulaminu, zgodnie z którym Kancelarią Sejmu kieruje Szef Kancelarii Sejmu przy pomocy nie więcej niż dwóch zastępców. Wyłączna kompetencja do wydania decyzji administracyjnej nie pozbawia Szefa Kancelarii Sejmu innych kompetencji związanych ze sprawowaną funkcją. Oznacza to, że ponosi on odpowiedzialność za sposób funkcjonowania Kancelarii i tym samym może być on adresatem skargi na bezczynność kierowanego przez siebie organu.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

Orzeczenie o kosztach uzasadnia przepis art. 203 pkt 1 P.p.s.a.