Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie sędzia NSA Stanisław Prutis,, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk (spr.), Protokolant Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi E. T. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...] w przedmiocie odstąpienia od czynności faktycznych związanych z wykonanymi robotami przy remoncie oddala skargę

Skarga została wywiedziona na tle następujących okoliczności.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w A., na wniosek E. T., wszczął postępowanie administracyjne w sprawie legalności wykonania dobudowy do budynku mieszkalnego przy ul. K. [...], będącej własnością Z. i I. C.. W trakcie postępowania oraz przeprowadzonych w dniu 18 czerwca 2009r. - oględzin organ ustalił, że budynek mieszkalny państwa C. został zgłoszony do użytkowania 4 lipca 1995r., a za dokonanie dobudowy jako odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego inwestor został ukarany grzywną. Organ nie stwierdził jednocześnie rozbudowy części dobudowanej budynku. Obecny w trakcie oględzin właściciel kontrolowanego budynku zobowiązał się do zlikwidowania okapu tarasu wystającego na działkę wnioskodawczyni, naprawy elewacji ściany od strony jej działki oraz wykonania obróbki blacharskiej z odprowadzeniem wód opadowych na własną posesję. Czynności te zostały wykonane, co potwierdził organ podczas kontroli 16 września 2009r. Powyższe stanowiło podstawę do wydania w dniu 13 października 2009r. decyzji o umorzeniu prowadzonego w tym zakresie postępowania (nr [...]).

Przedmiotowe rozstrzygnięcie zostało uchylone w całości decyzją P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z [...] grudnia 2009r. nr [...].

Rozpatrując sprawę ponownie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w A. ustalił, że państwo C. wykonali roboty budowlano – remontowe istniejącego tarasu, a nie dobudowę, jak wskazano we wniosku wszczynającym postępowanie. Następnie organ postanowieniem z [...] lipca 2010r. nakazał inwestorom I. i Z. C., w terminie do 30 września 2010r., dostarczyć opinię o stanie technicznym wykonanych robót budowlanych związanych z remontem tarasu kontrolowanego budynku. Podstawą nałożonego obowiązku był fakt, że przedmiotowe roboty budowlane zostały wykonane w latach 2008 – 2009 w warunkach samowoli budowlanej.

Na podstawie przedłożonej przez inwestorów opinii technicznej organ ustalił, że wykonane roboty budowlano - remontowe na tarasie spełniają wymogi w zakresie sztuki budowlanej i przepisów prawa budowlanego, zastosowane rozwiązania nie wpływają negatywnie na konstrukcję budynku i nieruchomość sąsiednią, a taras w obecnym stanie technicznym może być użytkowany i nie zagraża bezpieczeństwu nieruchomości sąsiedniej. Organ I instancji potwierdził również, że dobudowa do budynku mieszkalnego państwa C. została zrealizowana jednocześnie z budynkiem mieszkalnym i została zgłoszona do użytkowania 28 czerwca 1995r.

Za dokonanie dobudowy w postaci pomieszczenia piwnicznego o pow. 16m2, jako odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego inwestor został ukarany grzywną.

W tych okolicznościach PINB w A. decyzją z [...] listopada 2010r. (nr [...]), na podstawie art. 51 ust.1 pkt 2 ustawy Prawa budowlane, odstąpił od czynności faktycznych związanych w wykonanymi robotami budowlanymi przy remoncie tarasu opisanego budynku mieszkalnego.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła E. T. argumentując, że zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane bez podstawy prawnej, albowiem zastosowany przepis art. 51 ust.1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane nie uprawnia organu do odstąpienia od dokonania czynności faktycznych. Zdaniem odwołującej w takim przypadku organ może jedynie umorzyć postępowanie. Dalej autorka odwołania podkreśliła, że przedmiotem wszczętego na jej wniosek postępowania jest samowolna dobudowa do budynku mieszkalnego państwa C., za którą to inwestorzy zostali ukarani grzywną. Z akt sprawy nie wynika natomiast, aby było prowadzone w tym zakresie jakiekolwiek postępowanie legalizacyjne lub naprawcze. Ukaranie zaś inwestora mandatem nie stanowi, zdaniem wnoszącej odwołanie, legalizacji lub sankcjonowania samowoli budowlanej.

P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...] stycznia 2011r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie organ odwoławczy w pierwszej kolejności podkreślił, że inwestorzy po wniesieniu zawiadomienia z 28 czerwca 1995r. o zakończeniu budowy kontrolowanego budynku mieszkalnego nie wykonali żadnej dobudowy. Następnie opierając się na materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie (w tym zeznaniach świadków) ustalił, że inwestorzy w 2008 roku wykonali roboty budowlane w kontrolowanym budynku mieszkalnym polegające na wymianie posadzki tarasu i płyty tarasu, wykonaniu murku oporowego na tarasie od strony działki skarżącej oraz na wymianie obróbek blacharskich. Dalej organ II instancji stwierdził, że skoro opisane roboty budowlane zostały zrealizowane w warunkach samowoli budowlanej (bez uprzedniego zgłoszenia) organ I instancji słusznie nakazał inwestorom przedłożenie opinii o stanie technicznym wykonanych robót. Po ustaleniu zaś, że roboty budowlane nie naruszają obowiązujących przepisów techniczno – budowlanych, organ I instancji zasadnie wydał decyzję o odmowie nakazania inwestorowi dokonania określonych czynności w oparciu o art. 51 ust.1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Wydana na tej podstawie decyzja legalizuje, zdaniem organu odwoławczego, roboty budowlane zrealizowane bez uprzedniego zgłoszenia. Odnosząc się z kolei do podnoszonej w odwołaniu kwestii legalności dobudowy do budynku mieszkalnego, PWINB w B. wyjaśnił, że skoro dobudowa została zrealizowana jednocześnie z budynkiem mieszkalnym, a inwestor dokonał skutecznego zawiadomienia o zakończeniu jego budowy, nie jest możliwe prowadzenie w tym zakresie postępowania naprawczego.

Skargę na powyższą decyzję do sądu administracyjnego wywiodła E. T., zarzucając organowi II instancji naruszenie przepisów postępowania:

1) art. 7, art. 77 §1 i art. 80 kpa przez błędne ustalenie stanu faktycznego;

2) art. 73 § 1 kpa, art. 10 i 8 kpa poprzez uniemożliwienie skarżącej sporządzenia odpisów z akt sprawy;

3) art. 107 § 1 w zw. z art. 61 § 1 kpa poprzez odstąpienie organu od rozpatrzenia sprawy zgodnie z wnioskiem i zamianę przedmiotu postępowania;

4) art. 156 kpa poprzez wydanie decyzji bez podstawy prawnej;

oraz naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 51 ust.1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane poprzez uznanie, ze przepis ten stanowi podstawę do wydanie decyzji o odstąpieniu organu od czynności faktycznych związanych z prowadzeniem postępowania w sprawie wykonania robót budowlanych;

2. art. 81 c ust.2 i 3 ustawy Prawo budowlane przez wydanie postanowienia o nakazaniu opracowania opinii technicznej w sytuacji wykonania robót budowlanych w warunkach samowoli budowlanej;

3. art. 51 ust.1 pkt 2 prawa budowlanego przez jego zastosowanie bez uprzedniego wstrzymania robót budowlanych;

4. art. 54 ustawy Prawo budowlane przez uznanie, że dokonanie przez inwestora zgłoszenia zakończenia budowy oraz przejęcie go bez sprzeciwu przez organ legalizuje dokonane istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 73 § 1 kpa skarżąca podkreśliła, że organ uniemożliwił jej sporządzenie kserokopii z akt sprawy, a w konsekwencji ograniczył jej czynny udział w prowadzonym postępowaniu. Wyjaśniając z kolei zarzut naruszenia art. 51 ust.1 pkt 2 prawa budowlanego podkreśliła, że trybu wskazanego w tym przepisie nie można stosować w sytuacji, gdy wykonane roboty nie naruszają prawa i gdy nie zachodzi potrzeba nakazania przez organ wykonania określonych czynności lub robót budowlanych. W ocenie skarżącej skoro wykonane przez inwestorów w 2008 roku roboty budowlane były wykonane zgodnie z zasadami wiedzy technicznej to organ nie miał podstawy do podjęcia rozstrzygnięcia w opisanym wyżej trybie. Dalej skarżąca podkreśliła, że warunkiem zastosowania art. 51 ust.1 pkt 2 ustawy jest uprzednie wstrzymanie wykonania robót, a organ w przedmiotowej sprawie tego zaniechał.

P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej: p.p.s.a. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem tej kontroli jest zbadanie, czy organy administracji publicznej, w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni się to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, ale rozstrzygając o zasadności skargi Sąd nie jest związany jej zarzutami, wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 §1 p.p.s.a.).

W świetle powołanych kryteriów wniesiona przez E. T. skarga jest nieuzasadniona, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu jest decyzja P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] stycznia 2011r. utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w A. z dnia [...] listopada 2010r. o odstąpieniu od czynności faktycznych związanych w wykonanymi robotami budowlanymi przy remoncie tarasu budynku mieszkalnego, usytuowanego na działce nr [...] w A., stanowiącej współwłasność I. i Z. C..

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji, stanowił przepis

art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118 ze zm.). Według wskazanego uregulowania, przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania.

W rozpoznawanej sprawie bezspornym pozostaje fakt, że inwestorzy w latach 2008-2009 wykonali roboty budowlane przy remoncie tarasu w/w obiektu budowlanego w ramach samowoli budowlanej (bez wymaganego zgłoszenia).

W ramach tych robót inwestorzy wymienili posadzkę tarasu i płytę tarasu, wykonali murek oporowy na tarasie od strony działki skarżącej oraz wymienili obróbki blacharskie. W związku z tym, iż opisane roboty zostały wykonane samowolnie, a organ powziął uzasadnione wątpliwości co do jakości i prawidłowości ich wykonania, prawidłowe było wydanie w dniu 23 lipca 2010r. postanowienia nakazującego inwestorom przedłożenia w określonym terminie opinii o stanie technicznym wykonanych robót, na podstawie art. 81 c ust. 2 prawa budowlanego.

Postanowienie to ma charakter dowodowy i może być wydane w każdym czasie w celu sprawdzenia stanu technicznego obiektu w przypadku uzasadnionych wątpliwości organu co do stanu budynku. Poprzez wydanie postanowienia dowodowego wszczyna się postępowanie sprawdzające, jednakże nie ma ono na celu wyjaśnienia sprawy co do jej istoty, lecz sprawdzenie jednej z kwestii faktycznych, dowodowych, np. sprawdzenie czy stan techniczny budynku nie wymaga interwencji organu przewidzianej przepisami prawa budowlanego. Sprawdzenie takie z reguły jest czynnością poprzedzającą wszczęcie właściwego postępowania administracyjnego (tak m.in. NSA w wyroku z 9 lipca 2010r. II OSK 1118/09). W okolicznościach kontrolowanej sprawy organ właściwie zastosował

art. 81 c ust. 2 prawa budowlanego, albowiem jak wynika z uzasadnienia kwestionowanego postanowienia, istniała uzasadniona wątpliwość co jakości i prawidłowości wykonanych samowolnie robót budowlanych. Twierdzenie zaś skarżącej jakoby podstawą wydania tego postanowienia był sam fakt popełnienia samowoli budowlanej nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy.

Na podstawie przedłożonej przez inwestorów opinii technicznej organ ustalił, iż przeprowadzone w latach 2008-2009 roboty budowlane spełniają wymogi zawarte w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2004r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie; a zastosowane rozwiązania nie wypływają negatywnie konstrukcję budynku i nieruchomość sąsiadującą. Jak wynika zaś zacytowanego wyżej art. 51 ust.1 pkt 2 prawa budowlanego obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych może być nałożony na inwestora jedynie wówczas, gdy kontrolowane roboty budowlane naruszają przepisy techniczno – budowlane. W sytuacji braku podstaw do nakazania inwestorowi wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem, organ stosując zasadę a contrario art. 51 ust.1 pkt 2 prawa budowlanego może wydać decyzję odmawiającą nakazania wykonania inwestorowi określonych czynności.

W okolicznościach przedmiotowej sprawy organ I instancji prawidłowo, zdaniem składu orzekającego, powołał w podstawie prawnej decyzji art. 51 ust.1 pkt 2 w/w ustawy. Wprawdzie osnowa decyzji nie odpowiada precyzyjnie brzmieniu powołanego przepisu, albowiem organ odstąpił od czynności faktycznych związanych wykonanymi robotami zamiast odmówić nakazania wykonania inwestorowi określonych czynności, jednakże uchybienie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Stwierdzenie zaś przez sąd, że wprawdzie w toku postępowania doszło do naruszenia przepisów proceduralnych, jednak naruszenie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, nie stanowi przesłanki do uchylenia decyzji.

W konsekwencji za nieuzasadnione należy uznać twierdzenie skarżącej jakoby zaskarżona decyzja nie zawierała podstawy prawnej, a tym samym była nieważna z mocy art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Legalności działania organu nie podważają również zarzuty podniesione w skardze, a dotyczące braku postanowienia o wstrzymaniu robót, w tym samym braku materialnej przesłanki do oparcia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 51 ust.1 pkt 2 prawa budowlanego. Podkreślić należy, że wstrzymanie robót budowlanych na podstawie art. 50 ust.1 prawa budowlanego może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy roboty te są wykonywane w dacie wydania postanowienia o ich wstrzymaniu. Natomiast, kiedy roboty te zostały wykonane i aktualnie nie są prowadzone, powinien mieć zastosowanie przepis art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego. Bowiem w takiej sytuacji wstrzymanie robót budowlanych byłoby bezprzedmiotowe (wyrok NSA z dnia 12 października 2007r., II OSK 629/07, Lex nr 347905). W ust. 1 art. 50 Prawa budowlanego mowa jest o wstrzymaniu postanowieniem prowadzenia robót budowlanych wykonywanych, co oznacza, że przepis ten powinien mieć zastosowanie w sytuacjach określonych w pkt 1-4 ust. 1 jednak tylko wtedy, kiedy roboty budowlane są aktualnie wykonywane (realizowane). W sytuacji zaś, gdy roboty budowlane zostały już wykonane, bezprzedmiotowe jest postępowanie i wydanie postanowienia na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego o wstrzymaniu robót budowlanych (wyrok NSA z 4 czerwca 2007 r., II OSK 861/06).

Odnosząc się z kolei do podnoszonej w skardze kwestii legalności dobudowy do budynku mieszkalnego należy podkreślić, że kwestionowana dobudowa została zrealizowana jednocześnie z budynkiem mieszkalnym państwa C. i zgłoszona do użytkowania w dniu 28 czerwca 1995r. Za wykonanie dobudowy, w ramach której zrealizowano pomieszczenie piwniczne o pow. 16m2, jako odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, inwestorzy zostali ukarani grzywną.

Skoro inwestorzy dokonali skutecznego zawiadomienia o zakończeniu budowy budynku mieszkalnego wraz ze sporną dobudową, a organ w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosił sprzeciwu, brak jest podstaw do kwestionowania na tym etapie legalności wybudowanego obiektu. Fakt przyjęcia budynku do użytkowania jednoznacznie, bowiem potwierdza, że obiekt wybudowany został zgodnie z obowiązującymi przepisami. W świetle art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 89, poz. 414) złożenie zawiadomienia o zakończeniu budowy świadczy o tym, że zostały zrealizowane wszelkie warunki pozwolenia na budowę. Skuteczne zawiadomienie o zakończeniu budowy bądź wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie ma takie znaczenie, że wzniesione obiekty budowlane nie mogą podlegać ponownemu sprawdzaniu (pod kątem legalności wybudowania) przez organu nadzoru budowlanego. Wynika to z orzecznictwa sądowoadministracyjnego, m. in. z wyroków: WSA w Białymstoku z 9 grudnia 2010r. II SA/Bk 673/10, WSA w Warszawie z dnia 13 grudnia 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 1390/06; NSA z dnia 20 czerwca 1996r., sygn. akt SA/Wr 2735/95, wszystkie dostępne w elektornicznej bazie orzeczeń sądów administracyjnych).

Uwzględniając powyższe rozważania zgodzić należy się z P. Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego, iż skuteczne zgłoszenie oddania spornego budynku do użytkowania oraz wymierzenie inwestorom kary za odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego (w postaci zrealizowania pomieszczenia piwnicznego) powoduje, że niemożliwe jest prowadzenie wobec tego obiektu postępowania w trybie przepisów rozdziału V ustawy - Prawo budowlane - "Budowa i oddawanie do użytku obiektów budowlanych". W przypadku zaś wszczęcia postępowania naprawczego jego zakończenie może przyjąć jedynie postać umorzenia postępowania z mocy art. 105 § 1 kpa. Co prawda zaskarżona decyzja nie zawiera odrębnego rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania w zakresie legalności wykonanej dobudowy, to jednak naruszenie to nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, albowiem uzasadnienie decyzji w tym zakresie jest prawidłowe. Z uwagi na powyższe uchylenie zaskarżonej decyzji nie byłoby zasadne.

Sąd w niniejszej sprawie nie dopatrzył się też naruszenia art. 8, art. 10 § 1 i art. 73 § 1 kpa. Jak wynika bowiem z akt sprawy skarżąca brała czynny udział w toczącym się przed organami postępowaniu, była powiadamiana o podejmowanych czynnościach i zapewniono jej udział w tych czynnościach. Kwestia zaś odmowy wydania kserokopii dokumentów z akt sprawy nie może być na tym etapie kontrolowana, albowiem była ona przedmiotem odrębnego postępowania zakończonego postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w A. z [...] października 2010r., utrzymanym w mocy postanowieniem P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] grudnia 2010r. Postanowienie to nie zostało zaskarżone przez skarżącą w związku jest ostateczne i Sąd w przedmiotowej sprawie nie może badać tej kwestii.

Sąd nie podziela również zarzutów skarżącej w zakresie naruszenia przez organy art. 7, art. 77 §1 i art. 80 kpa. Wydanie kwestionowanej decyzji poprzedziło, bowiem dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia. Ocena ta nie nosi zaś cech dowolności.

Mając, zatem na uwadze, że zarzuty skargi nie znalazły oparcia w przepisach prawa oraz, że Sąd nie dostrzegł takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy - skargę należało oddalić. Wobec powyższego, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.