Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak ( spr. ) Sędzia NSA Małgorzata Stahl Protokolant asystent Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 28 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Bk 194/11 w sprawie ze skargi E. T. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odstąpienia od czynności faktycznych związanych z wykonanymi robotami przy remoncie oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 28 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Bk 194/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę E. T. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odstąpienia od czynności faktycznych związanych z wykonywanymi robotami przy remoncie.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w A., na wniosek E. T., wszczął postępowanie administracyjne w sprawie legalności wykonania dobudowy do budynku mieszkalnego przy ul. [...], będącej własnością Z. i I. C. W trakcie postępowania oraz przeprowadzonych w dniu 18 czerwca 2009 r. - oględzin organ ustalił, że budynek mieszkalny państwa C. został zgłoszony do użytkowania w dniu 4 lipca 1995 r., a za dokonanie dobudowy, jako odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, inwestor został ukarany grzywną. Organ nie stwierdził jednocześnie rozbudowy części dobudowanej budynku. Obecny w trakcie oględzin właściciel kontrolowanego budynku zobowiązał się do zlikwidowania okapu tarasu wystającego na działkę wnioskodawczyni, naprawy elewacji ściany od strony jej działki oraz wykonania obróbki blacharskiej z odprowadzeniem wód opadowych na własną posesję. Czynności te zostały wykonane, co potwierdził organ podczas kontroli 16 września 2009 r. Powyższe stanowiło podstawę do wydania w dniu [...] października 2009 r. decyzji o umorzeniu prowadzonego w tym zakresie postępowania (nr [...]).

Przedmiotowe rozstrzygnięcie zostało uchylone w całości decyzją Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z [...] grudnia 2009 r. nr [...].

Podlaski Inspektor Nadzoru Budowlanego w A. decyzją z [...] listopada 2010 r. (nr [...]), na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r., Nr 89, poz. 414 z późn. zm. – dalej: "ustawa - Prawo budowlane"), odstąpił od czynności faktycznych związanych w wykonanymi robotami budowlanymi przy remoncie tarasu opisanego budynku mieszkalnego.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła E. T. argumentując, że zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane bez podstawy prawnej, albowiem zastosowany przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane nie uprawnia organu do odstąpienia od dokonania czynności faktycznych. Zdaniem odwołującej w takim przypadku organ może jedynie umorzyć postępowanie. Autorka odwołania podkreśliła ponadto, że przedmiotem wszczętego na jej wniosek postępowania jest samowolna dobudowa do budynku mieszkalnego państwa C., za którą to inwestorzy zostali ukarani grzywną. Z akt sprawy nie wynika natomiast, aby było prowadzone w tym zakresie jakiekolwiek postępowanie legalizacyjne lub naprawcze. Ukaranie zaś inwestora mandatem nie stanowi, zdaniem wnoszącej odwołanie, legalizacji lub sankcjonowania samowoli budowlanej.

Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy w pierwszej kolejności podkreślił, że inwestorzy, po wniesieniu zawiadomienia z 28 czerwca 1995 r. o zakończeniu budowy kontrolowanego budynku mieszkalnego, nie wykonali żadnej dobudowy. Następnie opierając się na materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie (w tym zeznaniach świadków) ustalił, że inwestorzy w 2008 roku wykonali roboty budowlane w kontrolowanym budynku mieszkalnym polegające na wymianie posadzki tarasu i płyty tarasu, wykonaniu murku oporowego na tarasie od strony działki skarżącej oraz na wymianie obróbek blacharskich. Dalej organ II instancji stwierdził, że skoro opisane roboty budowlane zostały zrealizowane w warunkach samowoli budowlanej (bez uprzedniego zgłoszenia) organ I instancji słusznie nakazał inwestorom przedłożenie opinii o stanie technicznym wykonanych robót. Po ustaleniu zaś, że roboty budowlane nie naruszają obowiązujących przepisów techniczno – budowlanych, organ I instancji zasadnie wydał decyzję o odmowie nakazania inwestorowi dokonania określonych czynności w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Wydana na tej podstawie decyzja legalizuje, zdaniem organu odwoławczego, roboty budowlane zrealizowane bez uprzedniego zgłoszenia. Odnosząc się z kolei do podnoszonej w odwołaniu kwestii legalności dobudowy do budynku mieszkalnego, Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku wyjaśnił, że skoro dobudowa została zrealizowana jednocześnie z budynkiem mieszkalnym, a inwestor dokonał skutecznego zawiadomienia o zakończeniu jego budowy, nie jest możliwe prowadzenie w tym zakresie postępowania naprawczego.

Skargę na powyższą decyzję do sądu administracyjnego wywiodła E. T., zarzucając organowi II instancji naruszenie przepisów postępowania:

1) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez błędne ustalenie stanu faktycznego;

2) art. 73 § 1 k.p.a., art. 10 i 8 k.p.a. poprzez uniemożliwienie skarżącej sporządzenia odpisów z akt sprawy;

3) art. 107 § 1 w zw. z art. 61 § 1 k.p.a. poprzez odstąpienie organu od rozpatrzenia sprawy zgodnie z wnioskiem i zamianę przedmiotu postępowania;

4) art. 156 kpa poprzez wydanie decyzji bez podstawy prawnej;

oraz naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane poprzez uznanie, ze przepis ten stanowi podstawę do wydanie decyzji o odstąpieniu organu od czynności faktycznych związanych z prowadzeniem postępowania w sprawie wykonania robót budowlanych;

2) art. 81 c ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane przez wydanie postanowienia o nakazaniu opracowania opinii technicznej w sytuacji wykonania robót budowlanych w warunkach samowoli budowlanej;

3) art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego przez jego zastosowanie bez uprzedniego wstrzymania robót budowlanych;

4) art. 54 ustawy Prawo budowlane przez uznanie, że dokonanie przez inwestora zgłoszenia zakończenia budowy oraz przejęcie go bez sprzeciwu przez organ legalizuje dokonane istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 73 § 1 k.p.a. skarżąca podkreśliła, że organ uniemożliwił jej sporządzenie kserokopii z akt sprawy, a w konsekwencji ograniczył jej czynny udział w prowadzonym postępowaniu. Wyjaśniając z kolei zarzut naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego podkreśliła, że trybu wskazanego w tym przepisie nie można stosować w sytuacji, gdy wykonane roboty nie naruszają prawa i gdy nie zachodzi potrzeba nakazania przez organ wykonania określonych czynności lub robót budowlanych. W ocenie skarżącej skoro wykonane przez inwestorów w 2008 roku roboty budowlane były zakończone zgodnie z zasadami wiedzy technicznej to organ nie miał podstawy do podjęcia rozstrzygnięcia w opisanym wyżej trybie.

Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W motywach wyroku oddalającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy organy prawidłowo powołały w podstawie prawnej decyzji art. 51 ust. 1 pkt 2 w/w ustawy. Wprawdzie osnowa decyzji nie odpowiada precyzyjnie brzmieniu powołanego przepisu, albowiem organ odstąpił od czynności faktycznych związanych wykonanymi robotami zamiast odmówić nakazania wykonania inwestorowi określonych czynności, jednakże uchybienie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy.

Za nieuzasadnione uznał Sąd pierwszej instancji twierdzenie skarżącej jakoby zaskarżona decyzja nie zawierała podstawy prawnej, a tym samym była nieważna z mocy art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Legalności działania organu, zdaniem Sądu pierwszej instancji, nie podważają również zarzuty podniesione w skardze, a dotyczące braku postanowienia o wstrzymaniu robót, w tym samym braku materialnej przesłanki do oparcia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego. Sąd podkreślił, że wstrzymanie robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 prawa budowlanego może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy roboty te są wykonywane w dacie wydania postanowienia o ich wstrzymaniu. Natomiast, kiedy roboty te zostały wykonane i aktualnie nie są prowadzone, powinien mieć zastosowanie przepis art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego.

Sąd pierwszej instancji zgadza się z Podlaskim Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego, że skuteczne zgłoszenie oddania spornego budynku do użytkowania oraz wymierzenie inwestorom kary za odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego (w postaci zrealizowania pomieszczenia piwnicznego) powoduje, że niemożliwe jest prowadzenie wobec tego obiektu postępowania w trybie przepisów rozdziału V ustawy - Prawo budowlane – "Budowa i oddawanie do użytku obiektów budowlanych".

Zdaniem Sądu pierwszej instancji w świetle art. 54 ust. 1 ustawy Prawo budowlane złożenie zawiadomienia o zakończeniu budowy świadczy o tym, że zostały zrealizowane wszelkie warunki pozwolenia na budowę. Skuteczne zawiadomienie o zakończeniu budowy bądź wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie ma takie znaczenie, że wzniesione obiekty budowlane nie mogą podlegać ponownemu sprawdzaniu (pod kątem legalności wybudowania) przez organu nadzoru budowlanego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła E. T. zaskarżając go w całości.

1. Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a., zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 193 w związku z przepisami procedury administracyjnej, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

- art. 133 § 1 P.p.s.a. i art. 141 § 4 P.p.s.a. przez nie wzięcie pod uwagę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych rozpoznawanej sprawy, co skutkowało przyjęciem przez Sąd błędnych ustaleń faktycznych, a w konsekwencji doprowadziło do naruszenia prawa materialnego w zakresie i w sposób wskazany w punkcie 2 niniejszej skargi kasacyjnej;

art. 151 P.p.s.a. i art. 145 § 2 P.p.s.a. przez zaakceptowanie dokonanych przez

organy administracyjne błędnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego, tj. przez

przyjęcie, że przedmiot postępowania określony decyzjami organów nadzoru

budowlanego jest właściwy i zgodny z żądaniem skarżącej w sytuacji, gdy organy nadzoru budowlanego z urzędu, w trakcie przeprowadzonego postępowania, bez zgody skarżącej, przedmiot postępowania zmieniły, co stanowi naruszenie art. 61 § 1 oraz art. 104 § 2 k.p.a. a ponadto art. 6 i art. 8 k.p.a.;

niezastosowanie art. 135 P.p.s.a. w zakresie nie rozpatrzenia wniosku o uchylenie postanowienia o odmowie sporządzenia odpisu z akt sprawy, pomimo, że jest to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy.

2. Na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzuca naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w związku z przepisami prawa materialnego poprzez:

niewłaściwe zastosowanie art. 51 ustawy Prawo budowlane do legalizacji robót budowlanych polegających na nadbudowie części obiektu budowlanego,

niewłaściwą wykładnię art. 54 Prawa budowlanego polegającą na uznaniu, że

dokonanie zgłoszenia zakończenia budowy obiektu budowlanego sanuje wszystkie

odstępstwa od projektu budowlanego,

niewłaściwą wykładnię art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego polegającą na

uznaniu, że przepis ten stanowi podstawę prawną do wydania nakazu o odstąpieniu organu od czynności faktycznych, która to decyzja kończy postępowanie administracyjne.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku, oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca podnosi, że Sąd pierwszej instancji błędnie dokonał wykładni znaczenia: "skutecznego przyjęcia zgłoszenia". Skuteczne przyjęcie zgłoszenia nie wiąże się z brakiem sprzeciwu do dokonanego zgłoszenia bądź ukaraniem mandatem karnym, lecz z dokonaniem zgłoszenia zakończenia budowy dotyczącym obiektu wybudowanego zgodnie z prawem. Jest poza sporem, że do budynku mieszkalnego została samowolnie dobudowana dobudowa, co czyni, że wykonane roboty są niezgodne z projektem budowlanym. Dokonanie zgłoszenia zakończenia budowy w sposób zasadniczo odbiegający od zatwierdzonego projektu budowlanego, wbrew stanowisku Sądu, jest czynnością, która nie może być uznawana za dokonaną skutecznie prawnie. W takiej sytuacji organy nadzoru budowlanego nie tylko mogą, lecz mają obowiązek, prowadzenia postępowania mającego na celu doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem.

W piśmie procesowym z dnia 23 marca 2013 r., stanowiącym dodatkowe uzasadnienie skargi kasacyjnej, pełnomocnik skarżącej kasacyjnie wskazał, że przedmiotem postępowania jest samowolnie wykonana dobudowa do budynku mieszkalnego, zakończona w 1995 r. oraz samowolnie wykonana, w latach 2008-2009, nadbudowa nad dobudową wykonaną w 1995 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) - zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych.

Autorka skargi kasacyjnej zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. Zgodnie z utrwalonym już orzecznictwem, gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 9 marca 2005 r. sygn. akt FSK 618/04, ONSAiWSA 2005, nr 6, poz. 120).

Stosownie do treści art. 133 § 1 P.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Podstawą orzekania sądu jest materiał zgromadzony przez organy w toku całego postępowania przed tymi organami oraz przed sądem. Wskazany wyżej przepis mógłby zostać naruszony, gdyby sąd wyszedł poza ten materiał i dopuścił na przykład dowód z przesłuchania świadków. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza bowiem jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy. Należy odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach. Z przepisu tego wynika, więc nakaz wyprowadzania oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy (por. wyrok NSA z dnia 19 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1645/09 - Lex nr 746707).

Nie jest naruszeniem art. 133 § 1 P.p.s.a. zaakceptowanie przez sąd, jako zgodnej z przepisami postępowania, oceny materiału dowodowego oraz przyjęcia za prawidłowe ustaleń będących konsekwencją tej oceny nawet, gdyby nie uwzględniało ono całości materiału dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 13 maja 2008 r., sygn. akt II FSK 419/07, opubl. w LEX nr 488560.). Skarga kasacyjna wskazując na naruszenie art. 133 § 1 P.p.s.a. próbuje podważyć ustalenia faktyczne przyjęte w sprawie oraz dokonaną w tej sprawie ocenę materiału dowodowego, co w świetle poczynionych wyżej uwag nie może odnieść skutku. Przepis ten bowiem nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny dowodów.

Do oczekiwanego przez skarżącą skutku w postaci uchylenia zaskarżonego wyroku nie mógł też doprowadzić zarzut dotyczący naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.

Przez stan sprawy należy rozumieć nie tylko zwięzłe przedstawienie dotychczasowego przebiegu postępowania przed organami administracji, ale także, jako wyodrębniony element, stan faktyczny sprawy przyjęty przez sąd. Ocena prawna ustaleń faktycznych z punktu widzenia ich zgodności z właściwymi przepisami postępowania administracyjnego dokonywana jest w ramach wyjaśniania podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Podstawa prawna wyroku obejmuje wskazanie zastosowanych przepisów prawnych oraz wyjaśnienie przyjętego przez sąd sposobu ich wykładni i zastosowania (por. uchwała NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, (ONSAiWSA 2010 r., nr 3, poz. 39).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada, co do zasady wzorcowi określonemu w art. 141 § 4 P.p.s.a. Zawiera ono bowiem wszystkie ww. elementy. W szczególności - wbrew twierdzeniom skarżącej - pisemne motywy zaskarżonego wyroku wyjaśniają stan faktyczny sprawy oraz podstawę prawną rozstrzygnięcia.

W rozpoznanej sprawie, zasadniczy trzon tejże podstawy stanowił art. 151 P.p.s.a., który stanowi, że w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Rozstrzygnięcie oparte na podstawie art. 151 P.p.s.a. oznacza, że zainicjowany skargą strony proces kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu nie ujawnił wad postępowania czy też innych naruszeń prawa (np. materialnego), które obligowałyby sąd do wydania innego rozstrzygnięcia w sprawie. Wobec powyższego uzasadnieniem (wyjaśnieniem) dla rozstrzygnięcia wynikającego z art. 151 P.p.s.a. są przede wszystkim te oceny Sądu, w których zawarta jest aprobata dla poczynań organów orzekających w sprawie.

Podkreślenia wymaga, że nie przeczy to założeniu, że wyjaśnienie podstawy prawej rozstrzygnięcia, w przypadku wysunięcia przez stronę skarżącą określonych zarzutów, winno być dla stron przekonywujące, a co za tym idzie odnosić się do tych zarzutów. Bezsprzecznie w takiej sytuacji wyjaśnienie podstawy prawnej w ramach uzasadniania wyroku należy odczytywać, jako obowiązek przedstawienia argumentacji przemawiającej na rzecz prawidłowości rozstrzygnięcia organu, przy jednoczesnym wyłożeniu racji, z których wynikać będzie dlaczego zarzuty strony skarżącej nie mogły odnieść oczekiwanego przez nią rezultatu w postaci wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Nie mniej istotne jest, że ocena uzasadnienia wyroku nie może być dokonywana w oderwaniu od zasadniczego faktu, że jego autorem pozostaje sąd.

Zauważyć ponadto należy, że zgodnie z uchwałą NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Z takim przypadkiem nie mamy jednak do czynienia w niniejszej sprawie. Sąd pierwszej instancji wskazał bowiem jaki stan faktyczny został przez niego przyjęty do wyrokowania.

Z przytoczonych powyżej względów zarzut uchybienia dyspozycji art. 141 § 4 P.p.s.a. należało ocenić, jako pozbawiony uzasadnionych podstaw.

Oddalenie skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a. oznacza przede wszystkim, że Sąd dokonujący kontroli legalności zaskarżonego aktu nie stwierdził żadnej kwalifikowanej wady skutkującej sankcją nieważnością oraz że nie wystąpiło takie naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, które uzasadniałoby uchylenie decyzji lub postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Z kolei treść uzasadnienia wyroku odzwierciedla w pełni analizę stanu faktycznego i prawnego, jaka poprzedza podjęcie przez Sąd rozstrzygnięcia w sprawie.

Z tych względów wywody skargi kasacyjnej nie mogły podważyć końcowej oceny Sądu pierwszej instancji, że zaskarżona decyzja zawiera wszystkie wymagane ustawą elementy.

Skarżąca zarzuca, że organy zaakceptowały błędne ustalenia w zakresie stanu faktycznego, tj. przez przyjęcie że, przedmiot postępowania określony decyzjami organów nadzoru budowlanego jest właściwy i zgodny z żądaniem skarżącej w sytuacji, gdy organy nadzoru budowlanego z urzędu, w trakcie przeprowadzonego postępowania, bez zgody skarżącej, przedmiot postępowania zmieniły, co stanowi naruszenie art. 61 § 1 oraz art. 104 § 2 k.p.a. a ponadto art. 6 i art. 8 k.p.a.

Zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Przepis ten powinien być interpretowany w związku z przepisami prawa materialnego, które nie tylko wyznaczają rodzaj spraw załatwianych w formie decyzji administracyjnej, ale i normują inicjatywę, co do powstania danej treści stosunku materialnoprawnego.

Niewątpliwie, uwzględniając "policyjny" charakter czynności organów nadzoru budowlanego, podejmowanych dla ochrony interesu publicznego, postępowanie tych organów wszczynane jest wyłącznie z urzędu. Przemawia za tym kategoryczne sformułowanie przepisów nakazujących organom nadzoru budowlanego wydanie określonych decyzji po ujawnieniu stanu samowoli budowlanej, (czyli ich wydanie z urzędu) oraz wyraźne sformułowanie w ustawie przypadków wszczęcia postępowania na wniosek (czyli w innych przypadkach byłyby wszczynane z urzędu). Organy nadzoru budowlanego działając z urzędu, między innymi są zobowiązane do podjęcia stosownych działań, gdy obiekt budowlany zagraża życiu lub zdrowiu ludzi albo bezpieczeństwu mienia bądź środowiska, gdy jest użytkowany w sposób stwarzający takie zagrożenie albo jest w nieodpowiednim stanie technicznym (art. 66 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane).

Przedstawiane organom nadzoru budowlanego żądania wszczęcia postępowania nie mają w związku z tym decydującego znaczenia dla określenia zakresu postępowania, które powinny prowadzić. Organ nadzoru budowlanego nie jest związany granicami żądania. Może, a wręcz ma obowiązek, przeprowadzić postępowanie w takich granicach, jakie wynikają z okoliczności i potrzeby podjęcia przez ten organ działań w granicach jego kompetencji. Do czynności podejmowanych przez organy nadzoru budowlanego zalicza się w szczególności przeprowadzenie kontroli, prowadzenie postępowań wyjaśniających, podejmowanie rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych, a także współdziałanie z innymi organami (np. architektoniczno-budowlanymi).

W kontekście poczynionych uwag nie można podzielić zarzutu skarżącej kasacyjnie odnośnie wadliwego ustalenia przedmiotu postępowania – niezgodnego z wnioskiem skarżącej.

Sąd pierwszej instancji trafnie podzielił stanowisko organów, że inwestorzy w latach 2008-2009 wykonali roboty budowlane przy remoncie tarasu obiektu budowlanego (budynku mieszkalnego) a nie dobudowę. W ramach tych robót inwestorzy wymienili posadzkę tarasu i płytę tarasu, wykonali murek oporowy na tarasie od strony działki skarżącej oraz wymienili obróbki blacharskie. W związku z tym, że opisane roboty zostały wykonane samowolnie, a organ powziął uzasadnione wątpliwości, co do jakości i prawidłowości ich wykonania, prawidłowe było wydanie postanowienia nakazującego inwestorom przedłożenia w określonym terminie opinii o stanie technicznym wykonanych robot.

Podobnie ocenić można zarzut naruszenia art. 135 P.p.s.a., w myśl którego Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Przy tym pojęcie "sprawa" występuje tu w znaczeniu materialnym, a nie procesowym. Granice tej sprawy administracyjnej wyznaczają zakres sądowej kontroli wykonywania administracji publicznej, o której stanowi art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.).

Formułując zarzut naruszenia regulacji art. 135 P.p.s.a. Autor skargi powinien po pierwsze wykazać, że doszło do naruszenia prawa, i po drugie, że było ono tego rodzaju, że niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy było uchylenie - poza decyzją zaskarżoną - także decyzji pierwszoinstancyjnej. Sens regulacji art. 135 P.p.s.a. sprowadza się bowiem do umożliwienia zastosowania środków pozostających do dyspozycji sądu administracyjnego do aktów administracyjnych innych niż te wskazane bezpośrednio w skardze, a tym samym do rozszerzenia zakresu kontroli sprawowanej przez ten sąd na wszelkie postępowania, o ile są prowadzone w granicach danej sprawy. Skarżąca nie wykazała jednak, ani tego że w rozpatrywanej sprawie należało z tej możliwości skorzystać, ani - tym bardziej - tego, jakie akty lub czynności, w granicach sprawy, miałyby stanowić przedmiot interwencji Sądu i na czym konkretnie ta interwencja miałaby polegać.

Skarżąca zarzuciła także naruszenie przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.). W przypadku podniesienia zarzutu naruszenia prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię ważne jest, aby autor skargi kasacyjnej wykazał po pierwsze, na czym polegał błędny charakter wykładni dokonanej przez sąd pierwszej instancji, w szczególności czy dotyczył on przebiegu procesu wykładni (kolejności odwołania się do jej reguł) czy sposobu wykorzystania poszczególnych dyrektyw i argumentów wykładni czy też samego rezultatu wykładni (treści zrekonstruowanej normy) oraz po drugie, jak w ocenie autora skargi kasacyjnej, w kontekście wykazanych uchybień, powinna wyglądać wykładnia prawidłowa. Natomiast w przypadku związania naruszenia prawa materialnego z niewłaściwym zastosowaniem przepisu istotne jest wykazanie, czy idzie o niezastosowanie czy o nieprawidłowe zastosowanie, a także, w przypadku wskazania na nieprawidłowe zastosowanie, czy wiąże się ono z niewłaściwą sądową kontrolą podstawy orzekania przez organ czy też z zaakceptowaniem w toku kontroli sądowej błędnej kwalifikacji faktów lub ustalenia jej konsekwencji przez organ administracji (błąd subsumcji) lub z błędem sądu, co do kwalifikacji kontrolowanej decyzji administracji z punktu widzenia treści zrekonstruowanej normy prawnej. Towarzyszyć temu powinna argumentacja wskazująca na sposób, w jaki przepis powinien być zastosowany ze względu na stan faktyczny sprawy lub, w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu, wyjaśnienie, dlaczego wskazany w skardze kasacyjnej przepis powinien być zastosowany.

Formułując zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 51 ustawy Prawo budowlane do robót budowlanych polegających na nadbudowie części obiektu budowlanego, skarżąca zarówno, w petitum skargi kasacyjnej, jak i w jej uzasadnieniu nie wskazuje, na czym polegało wadliwe zastosowanie wskazanych norm ustawy Prawo budowlane. W uzasadnieniu podnosi jedynie, że w sprawie powinien mieć zastosowanie przepis art. 48 Prawa budowlanego, a nie art. 51 tej regulacji. Niewątpliwie jednak brakuje argumentacji wyjaśniającej, dlaczego to przepis art. 48, a nie 51 powinien być zastosowany w realiach sprawy. Z tych względów pozbawiony jest doniosłości prawnej zarzut wadliwej subsumcji normy art. 51 ustawy - Prawo budowlane.

Nie można również podzielić zarzutu błędnej interpretacji art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane.

Na podstawie przedłożonej przez inwestorów opinii technicznej organ ustalił, że przeprowadzone w latach 2008-2009 roboty budowlane związane z remontem tarasu budynku mieszkalnego Państwa C., spełniają wymogi zawarte w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zastosowane rozwiązania nie wypływają negatywnie konstrukcję budynku i nieruchomość skarżącej.

Na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego organ administracji publicznej nakłada w drodze decyzji obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, wyznaczając termin ich wykonania (postępowanie naprawcze). "Zgodność z prawem", jako warunek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, oznacza zgodność z normami powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego materialnego.

Ustawa Prawo budowlane przewiduje dwa wzajemnie wykluczające się sposoby prowadzenia postępowania naprawczego, które dzięki art. 51 ust. 7 cyt. ustawy, znajdują odpowiednie zastosowane w sytuacji, jeżeli roboty budowlane zostały już wykonane. Pierwszy sposób następuje, gdy brak jest możliwości naprawy (pkt 1), tj. powstała niedająca się usunąć niezgodność z przepisami prawa. Skutkuje ona nakazem zaniechania dalszych robót bądź rozbiórką obiektu budowlanego lub jego części, albo też doprowadzeniem obiektu do stanu poprzedniego, a w przypadku rozbiórki obiektu (lub części) - faktycznym nakazem odbudowy. Decyzja taka kończy postępowanie naprawcze. Drugi sposób polega na nałożeniu obowiązku wykonania określonych czynności lub robót (pkt 2), w sytuacji gdy możliwe jest doprowadzenie wykonywanych robót do stanu zgodnego z przepisami i nie mamy do czynienia z istotnym odstąpieniem od projektu budowlanego albo warunków pozwolenia na budowę (por. Prawo budowlane z umowami w działalności inwestycyjnej. Komentarz, A. Wiśniewski, M. Łaczmańska, R. Godlewski, H. Kisilowska (red.), Warszawa 2008, s. 448).

Celem postępowania prowadzonego w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 jest doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, po uprzednim wyjaśnieniu legalności (zgodności z przepisami) i jakości wykonywanych robót, w szczególności w kontekście zgodności z warunkami technicznymi oraz innymi przepisami administracyjnego prawa materialnego. Innymi słowy, postępowanie to nie jest ukierunkowane na likwidację samowoli, albowiem o tej traktują postanowienia art. 48 i art. 49b ustawy prawo budowlane, a jedynie na usunięcie kolizji z prawem wykonywanych robót budowlanych.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, który skład orzekający w niniejszej sprawie akceptuje, że obowiązki wynikające z decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 mogą dotyczyć tylko i wyłącznie czynności faktycznych, konkretnych robót budowlanych (por. wyrok NSA z 15 czerwca 2010 r., sygn. II OSK 1012/09, [w:] CBOSA). Doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem powinno nastąpić w drodze nałożenia obowiązku "wykonania określonych czynności lub robót budowlanych", czyli np. zamurowania otworu okiennego, bądź, jak w przedmiotowej sprawie, zlikwidowania okapu tarasu, naprawę elewacji ściany, czy wykonanie obróbki blacharskiej z odprowadzeniem wód opadowych. Zaznaczyć trzeba, że obowiązek "wykonania określonych czynności", o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 odnosi się do czynności w znaczeniu materialnoprawnym, a nie w znaczeniu procesowym.

W okolicznościach sprawy, Sąd pierwszej instancji uznał, że kontrolowana decyzja, w podstawie prawnej, zasadnie powołuje przepis i art. 51 ust.1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Ponieważ roboty budowlane polegające na wymianie posadzki tarasu i płyty tarasu, wykonaniu murku oporowego na tarasie od strony działki skarżącej oraz na wymianie obróbek blacharskich zostały zrealizowane w warunkach samowoli budowlanej (bez uprzedniego zgłoszenia), organy nadzoru budowlanego słusznie nakazały inwestorom przedłożenie opinii o stanie technicznym wykonanych robót. Po ustaleniu, że roboty budowlane doprowadziły do stanu zgodnego z prawem - nie naruszają obowiązujących przepisów techniczno–budowlanych, organ I instancji zasadnie wydał decyzję o odmowie nakazania inwestorowi dokonania określonych czynności w oparciu o art. 51 ust.1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Wydana na tej podstawie decyzja legalizuje roboty budowlane zrealizowane bez uprzedniego zgłoszenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał, zatem prawidłowej interpretacji art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, przyjmując, że decyzja odstępująca od czynności faktycznych związanych z wykonanymi robotami budowlanymi przy remoncie tarasu budynku mieszkalnego, kończy postępowanie naprawcze. W sytuacji braku podstaw do nakazania inwestorowi wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem, organ stosując wykładnię a contrario normy art. 51 ust.1 pkt 2 Prawa budowlanego, może wydać decyzję odmawiającą nakazania wykonania inwestorowi określonych czynności. Wprawdzie organ w petitum decyzji odstąpił od czynności faktycznych związanych wykonanymi robotami zamiast odmówić nakazania wykonania inwestorowi określonych czynności, jednak Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że uchybienie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy.

Wbrew zarzutowi skargi, Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni normy art. 54 ustawy - Prawo budowlane w kontekście stanu faktycznego sprawy. Zaakcentować należy, że dobudowa została zrealizowana jednocześnie z budynkiem mieszkalnym i zgłoszona do użytkowania w dniu 28 czerwca 1995 r. Za wykonanie dobudowy, w ramach której zrealizowano pomieszczenie piwniczne, jako odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego, inwestorzy zostali ukarani grzywną.

Skoro inwestorzy dokonali skutecznego zawiadomienia o zakończeniu budowy budynku mieszkalnego wraz ze sporną dobudową, a organ nie zgłosił sprzeciwu, to brak jest podstaw do kwestionowania na tym etapie legalności wybudowanego obiektu. W znaczeniu prawnym roboty budowlane zostały zakończone. Fakt przyjęcia budynku do użytkowania jednoznacznie, bowiem potwierdza, że obiekt wybudowany został zgodnie z obowiązującymi przepisami.

Rację ma Sąd pierwszej instancji, podnosząc, że skuteczne zawiadomienie o zakończeniu budowy bądź wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie ma takie znaczenie, że wzniesione obiekty budowlane nie mogą podlegać ponownemu sprawdzaniu (pod kątem legalności wybudowania) przez organu nadzoru budowlanego. W takiej sytuacji, kiedy prace budowlane zostały zrealizowane, a następnie skutecznie zawiadomiono o zakończeniu budowy, to nie ma prawnych możliwości prowadzenia postępowania naprawczego, o jakim mowa w art. 50-51 ustawy Prawo budowlane. Brak sprzeciwu organu, bądź decyzja o pozwoleniu na użytkowanie, jest swoistym potwierdzeniem legalności obiektu budowlanego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 1 sierpnia 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/11, z dnia 20 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 887/10, z dnia 20 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 708/10 [w:] CBOSA).

Z przedstawionych względów Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, w związku z czym, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.