Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie NSA Rafał Stasikowski del. WSA Rafał Wolnik (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Joanna Ołdakowska po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 marca 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 1888/16 w sprawie ze skargi [...] z siedzibą w [...] na decyzję partii politycznej [...] z dnia [...] września 2016 r. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia od [...] z siedzibą w [...] na rzecz partii politycznej [...] zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 21 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 1888/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na skutek skargi [...] z siedzibą w [...], stwierdził nieważność decyzji partii politycznej [...] (dalej zwanej [...]) z dnia [...] września 2016 r. oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] sierpnia 2016 r., w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu tego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne:

Nadesłanym drogą elektroniczną wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2016 r. skarżące [...] zwróciło się do [...] o udostępnienie informacji publicznej o wydatkach, jakie [...] poniosło w ramach Funduszu Eksperckiego od 2010 roku.

[...], wskazując na przetworzony charakter wnioskowanej informacji wezwało [...] do wykazania, że jej uzyskanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. W odpowiedzi [...] wskazało, że żąda informacji prostej.

W dniu [...] sierpnia 2016 r. wydana została decyzja na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 17 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (obecnie: Dz. U z 2018 r., poz. 1330), zwanej dalej u.d.i.p., podpisana przez Dyrektora Finansowego [...], o odmowie udostępnienia wnioskowanej informacji przetworzonej.

Po rozpoznaniu wniosku [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy Dyrektor Finansowy [...], zaskarżoną do Sądu pierwszej instancji decyzją, utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, [...] nie zgodziło się z poglądem, co do uznania przedmiotu wniosku za informację przetworzoną.

Sąd pierwszej instancji, uwzględniając skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wskazał, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja zostały wydane przez osobę nieuprawnioną do reprezentowania [...] na zewnątrz, jak również nieupoważnioną do wydania decyzji w imieniu osoby uprawnionej do takiej reprezentacji, a zatem z naruszeniem przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.). Powołując się na regulacje statutowe [...] oraz na art. 9 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o partiach politycznych (obecnie: Dz. U. z 2018 r., poz. 580), Sąd pierwszej instancji wywiódł, że to Prezes [...] jest osobą uprawnioną do wydawania w jej imieniu decyzji w zakresie odmowy udostępnienia informacji publicznej, przy czym art. 268a k.p.a. daje możliwość upoważnienia innych osób do dokonania tej czynności. Upoważnienie to nie zostało jednak udzielone w rozpatrywanej sprawie Dyrektorowi Finansowemu, co potwierdził pełnomocnik [...] w piśmie procesowym z dnia [...] marca 2017 r. oraz podczas rozprawy przed Sądem pierwszej instancji w dniu 21 marca 2017 r.

Nadto Sąd pierwszej instancji wskazał, że w przypadku, gdy w ocenie [...] żądane informacje stanowią informację przetworzoną i [...] zmierzać będzie ponownie do wydania decyzji o odmowie ich udostępnienia, rozpatrując sprawę należy zbadać, czy wniosek [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. spełnia wymogi formalne, a w przypadku stwierdzenia braków wezwać wnioskodawcę do ich uzupełnienia. Wskazano przy tym dodatkowo, że odmowa udostępnienia informacji publicznej wiąże się z koniecznością dysponowania przez organ wnioskiem, który spełnia wymogi formalne, w tym zawiera podpis (art. 63 § 3, § 3a k.p.a.).

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosło [...] i zaskarżając ten wyrok w całości, zarzuciło naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

- art. 141 § 4 zdanie drugie p.p.s.a. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania w związku z art. 153 p.p.s.a., w zakresie w jakim przepis ten stanowi o tym, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie było przedmiotem zaskarżenia poprzez zawarcie w zaskarżonym wyroku błędnych wskazań co do dalszego postępowania, co z uwagi na ich wiążącą w sprawie moc prowadzi do nieuzasadnionego naruszenia prawa [...] do informacji publicznej;

- art. 63 § 3 k.p.a. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że podanie wniesione pisemnie powinno być podpisane przez wnoszącego — poprzez błędne uznanie, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej musi spełniać wymogi określone w art. 63 § 3 k.p.a. w sytuacji, gdy podmiot zobowiązany zmierza do wydania w sprawie decyzji administracyjnej.

W skardze kasacyjnej zawarto także zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, tj.

- art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi normatywną gwarancję prawa do informacji publicznej — poprzez nieprawidłowe zastosowanie i wiążące się z tym nadmierne ograniczenie tego prawa polegające na błędnym przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że realizacja tego prawa wymaga własnoręcznego podpisania wniosku o udostępnienie informacji publicznej w sytuacji, gdy podmiot zobowiązany zmierza do wydania w sprawie decyzji administracyjnej, co stanowi nieuzasadnioną formalność utrudniającą czynienie użytku z tego prawa, a przez to ogranicza w sposób nieproporcjonalny owo konstytucyjne prawo;

- art. 16 ust. 2 u.d.i.p. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym. że do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej stosuje się przepisy k.p.a. — poprzez błędnie przyjęcie, że z przepisu tego można wyinterpretować normę, zgodnie z którą w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej podmioty zobowiązane mają obowiązek zastosowania art. 63 § 1-3a i art. 64 § 2 k.p.a.;

- art. 10 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja publiczna jest udostępniana na wniosek - poprzez błędne przyjęcie, że wniosek, o którym stanowi art. 10 ust.1 u.d.i.p., musi spełniać wymogi określone w art. 63 § 1 k.p.a. w sytuacji, gdy podmiot zobowiązany zmierza do wydania w sprawie decyzji administracyjnej.

W oparciu o te zarzuty [...] wniosło o uchylenie w całości powyższego wyroku i rozpoznanie sprawy co do istoty poprzez stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnych obu instancji. Ewentualnie, na wypadek oddalenia skargi kasacyjnej, zwrócono się o stwierdzenie, że zaskarżony wyrok pomimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Wniesiono również o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, a na wypadek oddalenia skargi kasacyjnej – o nieobciążanie skarżącego kosztami postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przedstawił argumenty na poparcie swoich zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Przede wszystkim zauważyć wypadnie, że żaden ze sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów nie odnosi się do istoty zaskarżonego rozstrzygnięcia. Przypomnieć bowiem przyjdzie, że Sąd pierwszej instancji stwierdził nieważność kontrolowanych decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. uznając, że są one dotknięte wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Skoro zatem skarżące kasacyjnie [...] nie podniosło w tym zakresie żadnych zarzutów, zaś Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się takich wad postępowania sądowoadministracyjnego, które skutkowałyby koniecznością dokonania oceny zaskarżonego wyroku poza granicami skargi kasacyjnej, to brak było jakichkolwiek podstaw do jej uwzględnienia.

Dokonując natomiast oceny sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów pod kątem ich znaczenia przy ocenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku przez pryzmat art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 63 i 64 § 2 k.p.a., co w efekcie skutkować by miało naruszeniem art. 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 10 ust. 1 i art. 16 ust. 2 u.d.i.p., stwierdzić przyjdzie, że zarzuty te są bezpodstawne.

W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony został pogląd, wedle którego, gdy na gruncie przepisów u.d.i.p. choćby potencjalnie zachodzi możliwość podjęcia decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej lub decyzji o umorzeniu postępowania, albo też jakiegokolwiek innego aktu administracyjnego, który wiązałby się z ustaleniem podmiotu, od którego pochodzi wniosek, do usunięcia braków formalnych wniosku znajduje zastosowanie art. 64 § 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 27 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 1701/16). Jak podkreślił NSA w wyroku z dnia 16 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 1002/09, "wszystkie te przypadki, w których ma dojść do podjęcia przez organ aktu administracyjnego, w tym zwłaszcza kwalifikowanego, jakim jest decyzja administracyjna (odmowna oraz o umorzeniu postępowania), bezwzględnie wymagać będą własnoręcznego podpisu wnioskodawcy (podpisu elektronicznego) na wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a jego brak winien być usuwany w postępowaniu naprawczym, regulowanym w art. 64 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 16 ust. 2 u.d.i.p., do decyzji odmownej oraz o umorzeniu postępowania stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, co oznacza, że Kodeks ten ma zastosowanie do całego procesu wydawania decyzji, a więc także do kwestii usuwania braków formalnych wniosku o dostęp do informacji publicznej, o ile zobowiązany organ zmierza do wydania takiej decyzji (podjęcie decyzji administracyjnej w sytuacji niepodpisania wniosku wykazuje cechy działania organu z urzędu, co w przypadku postępowania wszczynanego jedynie na wniosek oznacza wydanie decyzji nieważnej - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.)".

Stanowisko to zostało zaakceptowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. m.in. postanowienie NSA z dnia 29 lutego 2012 r., I OW 196/11 oraz wyroki NSA: z dnia 4 lutego 2016 r., I OSK 873/15; z dnia 26 maja 2017 r., I OSK 2534/16; z dnia 27 września 2017 r., I OSK 7/17; z dnia 12 października 2017 r., I OSK 430/17; z dnia 18 stycznia 2018 r., I OSK 758/16; z dnia 11 maja 2018 r., I OSK 1586; z dnia 28 maja 2018 r., I OSK 2667/17; z dnia 16 kwietnia 2019 r., I OSK 1705/17).

Sąd pierwszej instancji prawidłowo zatem uznał i wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że w przypadku, gdy w ocenie [...] żądane informacje stanowią informację przetworzoną i partia zmierzać będzie ponownie do wydania decyzji o odmowie udostępnienia żądanych informacji, rozpatrując sprawę należy zbadać, czy wniosek [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. spełnia wymogi formalne, a w przypadku stwierdzenia braków wezwać wnioskodawcę do ich uzupełnienia. W takiej sytuacji znajdą bowiem zastosowanie przepisy k.p.a., w tym art. 63 i 64 § 2 tego kodeksu.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekając w przedmiocie kosztów postępowania na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a.

Wskazać jeszcze wypadnie, że powołane wyżej orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl