Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędzia del. WSA Marta Laskowska - Pietrzak Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 29 marca 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Stowarzyszenia "[...]" z siedzibą w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 marca 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 1221/17 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia "[...]" z siedzibą w O. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2017 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania I. uchyla zaskarżony wyrok; II. uchyla zaskarżone postanowienie; III. uchyla decyzję D. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we W. z dnia [...] grudnia 2014 r., Nr [...]; IV. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz Stowarzyszenia "[...]" z siedzibą w O. kwotę 677 (sześćset siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 7 marca 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1221/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Stowarzyszenia "M." z siedzibą w O. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 23 marca 2017 r. znak: DOZ-OAiK.660.1030.2016[WK] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu 26 września 2014 r., do Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków wpłynął wniosek skarżącego Stowarzyszenia o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie wpisu do rejestru zabytków nieruchomych budynku mieszkalnego położonego we W. przy ul. P. [...], a także o dopuszczenie skarżącego do udziału w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w tej sprawie.

Postanowieniem z dnia 25 listopada 2014 r., Nr 1263/2014 Wojewódzki Konserwator Zabytków wszczął postępowanie w sprawie wpisu do rejestru zabytków nieruchomych ww. budynku mieszkalnego i jednocześnie odmówił dopuszczenia skarżącego do udziału w tym postępowaniu.

Po rozpoznaniu zażalenia skarżącego, Minister, postanowieniem z dnia 17 lutego 2015 r. utrzymał w mocy ww. postanowienie w części orzekającej o odmowie dopuszczenia skarżącego do udziału w postępowaniu.

Decyzją z dnia 23 grudnia 2014 r. Dolnośląski Wojewódzki Konserwator Zabytków orzekł o niewpisaniu do rejestru zabytków nieruchomych budynku mieszkalnego położonego we W. przy ul. P. [...].

Od ww. decyzji odwołanie złożyło Stowarzyszenie "M z siedzibą w O..

Postanowieniem z dnia 23 marca 2017 r., Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego stwierdził niedopuszczalność ww. odwołania.

Organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z art. 129 § 2 K.p.a., odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia stronie. Decyzja Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 23 grudnia 2014 r. została doręczona stronie postępowania, Gminie Miejskiej W. w dniu 31 grudnia 2014 r., zatem ostatnim dniem na wniesienie odwołania był dzień 14 stycznia 2015 r. Omawiana decyzja organu pierwszej instancji, w związku z brakiem odwołań wniesionych w ustawowym terminie, stała się ostateczna w dniu 15 stycznia 2015 r.

Skarżące Stowarzyszenie złożyło odwołanie od ww. decyzji w polskiej placówce pocztowej w dniu 19 sierpnia 2016 r., o czym świadczy data stempla pocztowego.

Minister wskazał, że zgodnie z art. 134 K.p.a., organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Przywołując stanowisko doktryny organ podkreślił, że zagadnienie dopuszczalności odwołania należy rozpatrywać w kontekście wymagań stawianych odwołaniu przez przepisy kodeksu i/lub przez przepisy szczególne. Negatywna przesłanka niedopuszczalności odwołania obejmuje zróżnicowaną grupę przyczyn, zarówno o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. Podstawowe przyczyny niedopuszczalności odwołania natury przedmiotowej to: a) nieistnienie w sensie prawnym przedmiotu zaskarżenia (nieistnienie decyzji administracyjnej w znaczeniu prawnym, np. ze względu na jej niedoręczenie którejkolwiek ze stron postępowania, czynność organu nie jest decyzją, lecz czynnością materialno-techniczną); b) niezaskarżalność określonych rodzajów decyzji administracyjnych wydawanych w postępowaniu; c) ostateczny charakter decyzji administracyjnej od której zostało wniesione odwołanie. Podmiotowy charakter mają natomiast przyczyny w postaci oczywistego braku po stronie określonego podmiotu legitymacji odwoławczej, niezdolności odwołującego się do czynności prawnych.

W ocenie Ministra, odwołanie skarżącego Stowarzyszenia, złożone w stosunku do ostatecznej decyzji Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 23 grudnia 2014 r. było niedopuszczalne, a okoliczność ta stanowiła przesłankę przedmiotową do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania na podstawie art. 134 K.p.a.

Skargę, uzupełnioną pismem z dnia 15 września 2017 r., na powyższe postanowienie złożyło Stowarzyszenie "M." z siedzibą w O., wnosząc o jego uchylenie.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie art. 129 § 2 K.p.a. oraz art. 107 § 1 pkt 7 K.p.a. w zw. z art. 31 § 3 K.p.a. poprzez niewzięcie pod uwagę, że organizacja społeczna uczestnicząca w postępowaniu administracyjnym na prawach strony ma takie same prawa jak strona, co dotyczy terminu do wniesienia odwołania. Oznacza to, że ustawowy termin do wniesienia odwołania biegnie dla organizacji od daty doręczenia decyzji (zgodnie z pouczeniem zawartym w decyzji), a w żadnym wypadku organizacja ta nie ma obowiązku wniesienia odwołania przed doręczeniem decyzji.

W uzasadnieniu skargi wskazano m.in., że skarżący nie wniósł odwołania od decyzji Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 23 grudnia 2014 r. ponieważ organ nie doręczył mu tej decyzji. Dopiero po uprawomocnieniu się wskazanego przez skarżącego w piśmie z dnia 15 września 2017 r. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 marca 2017 r., eliminującego z obrotu prawnego niekorzystne dla niego, przywołane tam, postanowienia, skarżący zwrócił się do Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o doręczenie mu decyzji z dnia 23 grudnia 2014 r. i zgodnie z art. 129 § 2 K.p.a., w terminie czternastu dni, złożył odwołanie.

W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Wyrokiem z dnia 7 marca 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1221/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 23 marca 2017 r. w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania.

W uzasadnieniu wyroku, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżone postanowienie jest prawidłowe i zasługuje na aprobatę. Zgodnie z art. 134 K.p.a., organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Stosując ten przepis, organ odwoławczy uznał, że odwołujące się Stowarzyszenie choć nie brało udziału w postępowaniu zakończonym decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 23 grudnia 2014 r., to w terminie otwartym dla stron tego postępowania mogło wnieść odwołanie; termin ten nie został przez Stowarzyszenie zachowany – upływał on z dniem 14 stycznia 2015 r., a odwołanie zostało przez nie wniesione 19 sierpnia 2016 r.

Skarżące Stowarzyszenie było zainteresowane wynikiem postępowania, ale nie zostało uznane w tym postępowaniu za stronę. Dopiero wyrokiem Sądu z dnia 2 marca 2016 r. w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 965/15 zostało uchylone postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 17 lutego 2015 r. znak: DOZ-OAiK-660.30.2015[MP], utrzymujące w mocy postanowienie z dnia 25 listopada 2014 r. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w części odmawiającej dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu w sprawie wpisu do rejestru zabytków budynku mieszkalnego przy ul. P. [...] we W.. Niemniej, nie biorąc udziału ww. postępowaniu, skarżące Stowarzyszenie mogło wnieść odwołanie od decyzji organu I instancji, w terminie ustawowym 14 dni (o którym mowa w art. 129 § 2 K.p.a.), biegnącym dla stron tego postępowania. Słusznie organ odwoławczy podał, że termin ten upływał z dniem 14 stycznia 2015 r., prawidłowo także wskazując, że podmiot, który nie brał udziału w postępowaniu, a uważa się za pominiętą stronę tego postępowania, może również wnieść odwołanie od decyzji wydanej przez organ I instancji. W takim przypadku termin 14 dni do wniesienia odwołania (art. 129 § 2 K.p.a.) dla tej osoby liczy się od dnia doręczenia decyzji ostatniej ze stron biorących udział w postępowaniu, a więc: rozpoczyna on swój bieg od "najpóźniejszego" doręczenia decyzji stronie postępowania. W sprawie niniejszej najpóźniejsze doręczenie nastąpiło w dniu 31 grudnia 2014 r. na rzecz Gminy Miejskiej W..

Skarżące Stowarzyszenie wnosząc odwołanie w dniu 19 sierpnia 2016 r. nie zachowało jednak ww. terminu; w konsekwencji jego odwołanie wpłynęło już wówczas, gdy decyzja organu I instancji stała się ostateczna. To zaś, zdaniem Sądu, mogło stanowić podstawę do wydania postanowienia na podstawie art. 134 K.p.a., o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania.

Stwierdzenie niedopuszczalności odwołania jest właściwym sposobem zakończenia postępowania w sytuacji, gdy odwołanie podmiotu, który nie brał udziału w postępowaniu, zostało wystosowane po upływie terminu na wniesienie tego środka zaskarżenia przez strony postępowania. Warunkiem skuteczności czynności procesowej - wniesienia odwołania - jest zachowanie ustawowego terminu do jej dokonania, a konsekwencją niezłożenia odwołań przez strony postępowania, jest ostateczność decyzji. Wniesienie odwołania od decyzji ostatecznej jest niedopuszczalne; tego rodzaju decyzja może być zwalczana tylko w przewidzianych w K.p.a. trybach nadzwyczajnych, ale nie w trybie zwykłym. W art. 134 K.p.a. ustawodawca przyjął kolejność, w jakiej organ odwoławczy powinien dokonać kontroli zachowania warunków formalnych odnośnie wniesionego odwołania, a z regulacji tej wynika, że kontrola zachowania terminu może nastąpić dopiero po rozstrzygnięciu przez organ odwoławczy kwestii dopuszczalności odwołania. Uchybić terminowi do wniesienia odwołania można więc tylko w przypadku, gdy wniesienie odwołania było dopuszczalne (wyrok NSA z 5 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1067/14). Skoro organ stwierdził, że odwołanie wniesiono wówczas, gdy decyzja organu I instancji była już ostateczna, to winien orzec o niedopuszczalności wniesionego odwołania.

W ocenie Sądu, prawidłową drogę do ewentualnego zakwestionowania decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we W. z dnia 23 grudnia 2014 r., w związku z wyrokiem WSA w Warszawie VII SA/Wa 965/15 z dnia 2 marca 2016 r. było uruchomienie postępowania nadzwyczajnego jakim jest wznowienie postępowania zakończonego przedmiotową decyzją na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wniosło Stowarzyszenie "M." z siedzibą w O. podnosząc zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 1269), art. 7, art. 14, art. 15, art. 31 § 1 pkt 1 pkt 2, art. 31 § 3, art.109 § 1, art. 127 § 1 oraz art. 129 § 2 K.p.a. mającego istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowały oddaleniem skargi w sprawie niedopuszczalności odwołania, podczas gdy w świetle obowiązujących przepisów prawa skarżącemu, jako organizacji społecznej na prawach strony odwołanie niewątpliwie przysługiwało.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty mające, zdaniem skarżącego kasacyjnie Stowarzyszenia, potwierdzać zasadność podniesionego w sprawie zarzutu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez Stowarzyszenie "M." z siedzibą w O. ma usprawiedliwione podstawy.

Co do zasady podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, że w przypadku, gdy strona lub podmiot działający na prawach strony nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym może wnieść odwołanie od decyzji organu I instancji, w terminie ustawowym 14 dni, o którym mowa w art. 129 § 2 K.p.a., biegnącym dla stron tego postępowania, którym doręczono lub ogłoszono decyzję wydaną w tym postępowaniu. Po upływie tego terminu decyzja staje się ostateczna a odwołanie od niej może być wniesione tylko w przypadku przywrócenia stronie terminu do wniesienia odwołania. W niniejszej sprawie za stronę postępowania uznana została Gmina Miejska W. jako właściciel nieruchomości, na której znajduje się budynek, którego dotyczył wniosek o wpisanie do rejestru zabytków. W aktach administracyjnych nie ma jednak żadnego dokumentu, z którego wynikałoby, że Gmina była właścicielem ww. nieruchomości. Jedynie we wniosku złożonym przez Stowarzyszenie zawarta jest wzmianka, że właścicielem budynku jest "najprawdopodobniej Gmina W.". Tym samym brak jest pewności, że decyzja Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 23 grudnia 2014 r. o niewpisaniu budynku do rejestru zabytków rzeczywiście weszła do obrotu prawnego i stała się ostateczna. Organ odwoławczy przed wydaniem postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność wniesienia odwołania przez Stowarzyszenie powinien sprawdzić, czy w tym czasie Gmina Miejska W., której doręczono decyzję z dnia 23 grudnia 2014 r. była właścicielem nieruchomości, na której znajduje się budynek, którego dotyczył wniosek o wpisanie do rejestru zabytków, gdyż tylko wówczas gdy Gmina była właścicielem tej nieruchomości doręczenie jej decyzji wywoływało skutki prawne w postaci wejścia decyzji do obrotu prawnego. Niewyjaśnienie tej okoliczności winno skutkować uchyleniem przez Sąd I instancji zaskarżonego postanowienia.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznając za zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a. uchylił zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie.

Zgodnie z treścią art. 135 P.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Mając na uwadze wskazane wyżej uprawnienie, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uchylić należało decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 23 grudnia 2014 r., nr 2788/2014. Jak wynika z akt sprawy postępowanie w sprawie wpisu do rejestru zabytków budynku znajdującego się przy ul. P. [...] we W. zostało wszczęte przez organ administracji z urzędu. W toku wszczętego postępowania wydane zostało postanowienie o odmowie dopuszczenia Stowarzyszenia "M." z siedzibą w O. do udziału w tym postępowaniu. Nie czekając na rozpatrzenie skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny organ administracji wydał decyzję w sprawie. Skutkowało to w efekcie niemożnością złożenia przez Stowarzyszenie odwołania od tej decyzji. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 965/15 uchylający rozstrzygnięcie o odmowie dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu zapadł już po tym, jak decyzja została doręczona uznanej za stronę postępowania Gminie i termin do wniesienia odwołania od tej decyzji upłynął.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, opisane wyżej postępowanie organu administracji nie zasługuje na akceptację. Skutkowało ono bowiem tym, że prawo Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu administracyjnym stało się iluzoryczne. Mając na względzie wskazania zawarte w uzasadnieniu wyroku wydanego w sprawie o sygn. VII SA/Wa 965/15 stwierdzić należy, że gdyby postępowanie administracyjne w sprawie wpisu budynku do rejestru zabytków nie zostało zakończone przed wydaniem wyroku, to Stowarzyszenie zostałoby dopuszczone do udziału w postępowaniu i mogłoby w nim uczestniczyć na prawach strony, korzystać z przysługujących mu w związku z tym praw.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zakończenie postępowania administracyjnego przed rozpatrzeniem przez sąd administracyjny skargi na odmowę dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu powinno mieć miejsce tylko w sytuacji, gdy oczywistym jest, że udział organizacji społecznej w danym postępowaniu jest niedopuszczalny np. gdy przepis prawa wprost wyłącza lub ogranicza możliwość udziału organizacji społecznej w postępowaniu bądź też gdy z utrwalonego orzecznictwa sądowego wynika, że udział organizacji społecznych w określonego rodzaju spraw jest niedopuszczalne.

W niniejszej sprawie nie było konieczności zakończenia postępowania administracyjnego przed rozstrzygnięciem skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Organ mógł wstrzymać się z wydaniem rozstrzygnięcia, gdyż wstrzymanie to nie wywoływałoby jakichkolwiek negatywnych skutków.

Mając na uwadze powyższe argumenty, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego koniecznym było uchylenie nie tylko zaskarżonego postanowienia ale również decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 23 grudnia 2014 r. w celu umożliwienia wykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego a w konsekwencji umożliwienia Stowarzyszeniu udziału w postępowaniu administracyjnym.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., art. 135 P.p.s.a. oraz art. 203 pkt 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.