Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 marca 2018 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia "[...]" z siedzibą w O. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2017 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] marca 2017r., znak: [...], Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego ("Minister"), działając na podstawie art. 17 pkt 2, art. 127 § 2 i art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., "k.p.a.") oraz art. 89 pkt 1, art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2014 r., poz. 1446 ze zm.), w związku z odwołaniem Stowarzyszenia "[...]" z siedzibą w O. ("skarżący") od decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] grudnia 2014 r., Nr [...], orzekającej o niewpisaniu do rejestru zabytków nieruchomych budynku mieszkalnego położonego w [...] przy ul. P. – stwierdził niedopuszczalność odwołania.

Z akt postępowania administracyjnego wynika, że w dniu [...] września 2014 r., do [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków wpłynął wniosek skarżącego o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie wpisu do rejestru zabytków nieruchomych budynku mieszkalnego położonego we Wrocławiu przy ul. P., a także o dopuszczenie skarżącego do udziału w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w tej sprawie.

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2014 r., Nr [...],[...] Wojewódzki Konserwator Zabytków wszczął postępowanie w sprawie wpisu do rejestru zabytków nieruchomych budynku mieszkalnego położonego w [...] przy ul. P. i jednocześnie odmówił dopuszczenia skarżącego do udziału w tym postępowaniu.

Po rozpoznaniu zażalenia skarżącego, Minister, postanowieniem z dnia [...] lutego 2015 r. utrzymał w mocy ww. postanowienie w części orzekającej o odmowie dopuszczenia skarżącego do udziału w postępowaniu.

Z kolei decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków orzekł o niewpisaniu do rejestru zabytków nieruchomych budynku mieszkalnego położonego w [...] przy ul. P..

Od ww. decyzji skarżący złożył odwołanie.

Po rozpatrzeniu odwołania, postanowieniem z dnia [...] marca 2017 r., Minister stwierdził niedopuszczalność ww. odwołania.

Organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a., odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia stronie. Decyzja [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] grudnia 2014 r. została doręczona stronie postępowania, Gminie Miejskiej [...], w dniu [...] grudnia 2014 r., zatem ostatnim dniem na wniesienie odwołania był dzień [...] stycznia 2015 r. Omawiana decyzja organu pierwszej instancji, w związku z brakiem odwołań wniesionych w ustawowym terminie, stała się ostateczna w dniu [...] stycznia 2015 r.

Skarżący złożył odwołanie od ww. decyzji w polskiej placówce pocztowej w dniu [...] sierpnia 2016 r., o czym świadczy data stempla pocztowego.

Minister wskazał, że zgodnie z art. 134 k.p.a., organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Przywołując stanowisko doktryny organ podkreślił, że zagadnienie dopuszczalności odwołania należy rozpatrywać w kontekście wymagań stawianych odwołaniu przez przepisy kodeksu i/lub przez przepisy szczególne. Negatywna przesłanka niedopuszczalności odwołania obejmuje zróżnicowaną grupę przyczyn, zarówno o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. Podstawowe przyczyny niedopuszczalności odwołania natury przedmiotowej to: a) nieistnienie w sensie prawnym przedmiotu zaskarżenia (nieistnienie decyzji administracyjnej w znaczeniu prawnym, np. ze względu na jej niedoręczenie którejkolwiek ze stron postępowania, czynność organu nie jest decyzją, lecz czynnością materialno-techniczną); b) niezaskarżalność określonych rodzajów decyzji administracyjnych wydawanych w postępowaniu; c) ostateczny charakter decyzji administracyjnej od której zostało wniesione odwołanie. Podmiotowy charakter mają natomiast przyczyny w postaci oczywistego braku po stronie określonego podmiotu legitymacji odwoławczej, niezdolności odwołującego się do czynności prawnych.

W ocenie Ministra więc, odwołanie skarżącego, złożone w stosunku do ostatecznej decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] grudnia 2014 r. jest niedopuszczalne, a okoliczność ta stanowiła przesłankę przedmiotową do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania na podstawie art. 134 k.p.a.

Skargę, uzupełnioną pismem z dnia [...] września 2017 r., na powyższe postanowienie złożyło Stowarzyszenia "[...]", wnosząc o jego uchylenie.

Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił naruszenie art. 129 § 2 k.p.a. oraz art. 107 § 1 pkt 7 k.p.a. w zw. z art. 31 § 3 k.p.a. poprzez niewzięcie pod uwagę, że organizacja społeczna uczestnicząca w postępowaniu administracyjnym na prawach strony ma takie same prawa jak strona, co dotyczy terminu do wniesienia odwołania. Oznacza to, że ustawowy termin do wniesienia odwołania biegnie dla organizacji od daty doręczenia decyzji (zgodnie z pouczeniem zawartym w decyzji), a w żadnym wypadku organizacja ta nie ma obowiązku wniesienia odwołania przed doręczeniem decyzji.

W uzasadnieniu skargi wskazano m.in., że skarżący nie wniósł odwołania od decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] grudnia 2014 r. ponieważ organ nie doręczył mu tej decyzji. Dopiero po uprawomocnieniu się wskazanego przez skarżącego w piśmie z dnia [...] września 2017 r. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 marca 2017 r., eliminującego z obrotu prawnego niekorzystne dla niego, przywołane tam, postanowienia, skarżący zwrócił się do [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o doręczenie mu decyzji z dnia [...] grudnia 2014 r. i zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a., w terminie czternastu dni, złożył odwołanie.

W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu, do kompetencji sądu administracyjnego należy badanie aktów administracyjnych pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd uwzględnia skargę tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym.

W niniejszej sprawie takie naruszenia i wady nie wystąpiły, dlatego skarga została oddalona.

Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2017r., stwierdzające niedopuszczalność odwołania Stowarzyszenia "[...]" z siedzibą w O. od decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] grudnia 2014 r., Nr [...], orzekającej o niewpisaniu do rejestru zabytków nieruchomych budynku mieszkalnego położonego w [...] przy ul. P..

W ocenie Sądu, orzeczenie to, wydane na podstawie art. 134 k.p.a. i w związku z odwołaniem Stowarzyszenia "[...]" z siedzibą w O. od decyzji organu I instancji z [...] grudnia 2014 r. nr [...], jest prawidłowe i zasługuje na aprobatę.

Zważyć trzeba, że zgodnie z ww. art. 134, organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, stosując ten przepis, organ odwoławczy uznał, że odwołujące się Stowarzyszenie choć nie brało udziału w postępowaniu zakończonym decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] grudnia 2014r., to w terminie otwartym dla stron tego postępowania mogło wnieść odwołanie; termin ten nie został przez Stowarzyszenie zachowany – upływał on z dniem [...] stycznia 2015 r., a odwołanie zostało przez nich wniesione [...] sierpnia 2016 r.

I tak, zważyć trzeba, że skarżące Stowarzyszenie było zainteresowane wynikiem postępowania, ale nie zostali uznani w tym postępowaniu za strony. Dopiero wyrokiem tutejszego Sądu z dnia 2 marca 2016r. w sprawie VII SA/Wa 965/15 ,zostało uchylone postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lutego 2015 r. znak: [...], utrzymujące w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] listopada 2014r. w części odmawiającej dopuszczenia Stowarzyszenia "[...]" w O. do udziału w postępowaniu w sprawie wpisu do rejestru zabytków budynku mieszkalnego przy ul. P. w W..

Niemniej, nie biorąc udziału ww. postępowaniu, skarżące Stowarzyszenie mogło wnieść odwołanie od decyzji organu I instancji, w terminie ustawowym 14 dni (o którym mowa w art. 129 § 2 k.p.a.), biegnącym dla stron tego postępowania. I tu, słusznie organ odwoławczy podał, że termin ten upływał z dniem [...] stycznia 2015 r., prawidłowo także wskazując, że podmiot, który nie brał udziału w postępowaniu, a uważa się za pominiętą stronę tego postępowania, może również wnieść odwołanie od decyzji wydanej przez organ I instancji. W takim przypadku termin 14 dni do wniesienia odwołania (art. 129 § 2 k.p.a.) dla tej osoby liczy się od dnia doręczenia decyzji ostatniej ze stron biorących udział w postępowaniu, a więc: rozpoczyna on swój bieg od "najpóźniejszego" doręczenia decyzji stronie postępowania. W sprawie niniejszej najpóźniejsze doręczenie nastąpiło w dniu [...] grudnia 2014r. na rzecz Gminy Miejskiej [...].

Skarżące Stowarzyszenie wnosząc odwołanie w dniu [...] sierpnia 2016r. nie zachowali jednak ww. terminu; w konsekwencji jego odwołanie wpłynęło już wówczas, gdy decyzja organu I instancji stała się ostateczna. To zaś -zdaniem Sądu- mogło stanowić podstawę do wydania postanowienia na podstawie art. 134 Kodeksu, o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania.

To stwierdzenie niedopuszczalności odwołania jest bowiem właściwym sposobem zakończenia postępowania w sytuacji, gdy odwołanie podmiotu, który nie brał udziału w postępowaniu, zostało wystosowane po upływie terminu na wniesienie tego środka zaskarżenia przez strony postępowania. Warunkiem skuteczności czynności procesowej - wniesienia odwołania - jest bowiem zachowanie ustawowego terminu do jej dokonania, a konsekwencją niezłożenia odwołań przez strony postępowania, jest ostateczność decyzji. Wniesienia odwołania od decyzji ostatecznej jest zaś niedopuszczalne; tego rodzaju decyzja może być bowiem zwalczana tylko w przewidzianych w Kodeksie trybach nadzwyczajnych, ale nie w trybie zwykłym. Zważyć też w tym miejscu trzeba, że w art. 134 k.p.a. ustawodawca przyjął kolejność, w jakiej organ odwoławczy powinien dokonać kontroli zachowania warunków formalnych odnośnie wniesionego odwołania, a z regulacji tej wynika, że kontrola zachowania terminu może nastąpić dopiero po rozstrzygnięciu przez organ odwoławczy kwestii dopuszczalności odwołania. Uchybić terminowi do wniesienia odwołania można więc tylko w przypadku, gdy wniesienie odwołania było dopuszczalne (tak też NSA w wyroku z 5 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1067/14). Podsumowują, skoro organ stwierdził, że odwołanie wniesiono wówczas, gdy decyzja organu I instancji była już ostateczna, winien orzec o niedopuszczalności wniesionego odwołania.

Na marginesie należy wskazać, iż prawidłową drogę do ewentualnego zakwestionowania decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] Nr [...] z dnia [...] grudnia 2014r., w związku z wyrokiem WSA w Warszawie VII SA/Wa 965/15 z dnia 2 marca 2016r. było uruchomienie postępowania nadzwyczajnego jakim jest wznowienie postępowania zakończonego przedmiotową decyzją na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa., czego jednak skarżące Stowarzyszenie nie uczyniło.

Mając powyższe na uwadze zaskarżone postanowienie należało uznać za prawidłowe zaś zarzuty skargi , sformułowane w uzupełnieniu skargi z dnia [...] września 2017r. za nieuzasadnione.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369), orzekł, jak w sentencji.