Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Leszek Kiermaszek sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego i [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 kwietnia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1550/17 w sprawie ze skargi J. J. i W. G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2017 r. znak: [...] w przedmiocie nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od J. J. i W. G. solidarnie na rzecz Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego kwotę 610 (sześćset dziesięć) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego; 3. zasądza od J. J. i W. G. solidarnie rzecz [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 610 (sześćset dziesięć) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie.

Wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1550/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w sprawie ze skargi J. J. i W. G. uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2017 r. znak: [...] oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji w przedmiocie nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją nr [...] z dnia 1 marca 2017 r., znak: [...], na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.), nakazał W. G. i J. J. usunięcie nieprawidłowości stanu technicznego jazu na rzece Sole w km 60+800 w W., wykazanych w "Ocenie stanu technicznego [...] ", sporządzonej przez mgr. inż. B. B. w grudniu 2016 r.

Decyzją z dnia [...] maja 2017 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania W. G. oraz J. J. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ stwierdził, że bez wątpienia jaz na rzece Sole w km 60+800 w W. jest w nieodpowiednim stanie technicznym. Może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska. Ustalenia w powyższym zakresie obligowały do wszczęcia postępowania w trybie art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Kwestią sporną było natomiast określenie podmiotu zobowiązanego do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w stanie technicznym przedmiotowego jazu. GINB stwierdził, że adresatem decyzji wydanej na podstawie art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane może być wyłącznie podmiot wskazany w art. 61 tej ustawy, czyli właściciel lub zarządca obiektu, albowiem te podmioty są zobowiązane do użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Nałożenie na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego obowiązków, o jakich stanowi art. 66 ust. 1, jest konsekwencją niezastosowania się do ciążących na nich obowiązków, mających na celu utrzymanie obiektu we właściwym stanie technicznym i estetycznym.

Organ wywodził dalej, że w świetle obowiązujących regulacji, tj. art. 9 pkt 19 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2015 r. poz. 469 ze zm.) jaz stanowi urządzenie wodne. Jednocześnie w świetle art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane w zw. z § 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 20 kwietnia 2007 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle hydrotechniczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 86, poz. 579 ze zm.) jaz jest budowlą, przez co podlega jednocześnie regulacjom obu ustaw. Nawiązując do wyroku NSA z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt. II OSK 1654/09, stwierdził, że własność wody nie przekłada się automatycznie na własność urządzeń wodnych. Przepisy ustawy Prawo wodne stwarzają prawną możliwość, aby inny podmiot był właścicielem wody, a inny właścicielem urządzeń wodnych (wyjątek od zasady superficies solo cedit).

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że na podstawie umowy sprzedaży z dnia 9 lipca 2003 r. (akt notarialny Rep. A nr [...]) M. P. w imieniu [...] Sp. z o.o. sprzedał J. J. wierzytelność z tytułu nakładów poniesionych na budowę jazu na rzece Sole w W.. Z przedmiotowej umowy wynika ponadto, że [...] Sp. z o.o. na podstawie umowy z dnia 29 lutego 2000 r. kupiła całe przedsiębiorstwo [...] S.A. z siedzibą w W. (w upadłości), tj. zespół składników materialnych i niematerialnych, obejmujących zarówno składniki ruchome, jak i użytkowanie wieczyste działek gruntu i związaną z tym prawem własność budynków i budowli, w tym jaz na rzece Sole w W., usytuowany w 60,77 km, trwale związany z gruntem, składający się z elementów w postaci: progu piętrzącego, płyty wypadowej wraz z progiem i belką tłumiącą, umocnieniem brzegu powyżej i poniżej progu, przepławki, śluzy płuczącej, śluzy zamykającej wodę do kanału Młynówka wraz z zabudową. Następnie na podstawie umowy sprzedaży z 18 lipca 2003 r. (akt notarialny Rep. A, nr [...]) J. J. sprzedał W. G. udział wynoszący połowę w prawie do nakładów poniesionych na budowę ww. jazu na rzece Sole w W..

W trakcie przeprowadzonej 8 sierpnia 2014 r. przez Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego rozprawy administracyjnej pełnomocnik spółki [...] wyjaśnił, że intencją Spółki przy zawieraniu umowy sprzedaży z dnia 9 lipca 2003 r. było przeniesienie własności jazu jako urządzenia wodnego, w związku z czym zawarto umowę sprzedaży w formie aktu notarialnego, szczegółowo wymieniono elementy jazu oraz zawarto w treści umowy zwrot o wydaniu przedmiotu sprzedaży. Przedmiot wskazanej umowy został określony jako "wierzytelność" jedynie ze względu na wątpliwości notariusza co do możliwości przeniesienia własności składnika majątkowego znajdującego się na gruncie Skarbu Państwa bez równoczesnego przeniesienia użytkowania wieczystego tego gruntu.

GINB o ocenił, że zgromadzony materiał dowodowy daje podstawy do nałożenia obowiązku usunięcia nieprawidłowości stanu technicznego jazu na J. J. i W. G. jako właścicieli spornego jazu. Organ podkreślił, że dostrzega wątpliwości, jakie mogą wynikać z określenia przedmiotu umowy z dnia 9 lipca 2003 r. jako "wierzytelności z tytułu nakładów poniesionych na budowę jazu", jednak podzielił w całości ustalenia organu pierwszej instancji co do celu stron w postaci przeniesienia prawa własności jazu jako urządzenia wodnego.

W kontekście zarzutów podnoszonych w odwołaniu J. J. odnośnie prawidłowości ustalenia właścicieli jazu, GINB dodatkowo podniósł, że decyzja wydana w trybie art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane może być skierowana również do samoistnego posiadacza obiektu. Na taką możliwość wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 12 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 976/15 – zgodnie z art. 336 ustawy Kodeks cywilny posiadacz samoistny włada faktycznie rzeczą jak właściciel. Materiał dowodowy sprawy pozwala stwierdzić, że skarżący sprawują władztwo nad jazem z zamiarem jego wykonywania jako właściciele (m.in. W. G. dokonywał konserwacji jazu, J. J. prowadził książkę obiektu, wykonywał kontrole okresowe, odżwirowywał jaz i sprzedawał uzyskany w ten sposób żwir).

Organ drugiej instancji stwierdził także, że określając obowiązki mające na celu usunięcie nieprawidłowości w zakresie utrzymania jazu na rzece Sole w km 60+800 w W., Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego oparł się na "Ocenie stanu technicznego [...] " sporządzonej przez mgr. inż. Bogdana Biela w grudniu 2016 r. Ocena ta została sporządzona przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia oraz zawiera umotywowane i logiczne wnioski co do konieczności wykonania remontu spornego jazu. Wbrew zarzutom J. J., ocena ta nie dotyczy "uregulowania odcinka rzeki Soły na znacznej długości", ale wprost wskazuje nieprawidłowości w zakresie nieodpowiedniego stanu technicznego spornego jazu (jako urządzenia wodnego stanowiącego całość funkcjonalną) i zalecenia co do ich usunięcia. Zarzut W. G., że nakazane roboty nie zabezpieczą jazu przed jego dalszą degradacją, nie został poparty szerszym uzasadnieniem i dlatego brak jest możliwości ustosunkowania się do niego.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe orzeczenie wnieśli: J. J. i W. G.

Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:

- art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 w zw. z art. 61 ustawy Prawo Budowlane poprzez przyjęcie, że strony są pomiotami zobowiązanym do usunięcia nieprawidłowości stanu technicznego jazu na rzece Sole w km 60+800 w W.,

- art. 81c ust. 4 ustawy Prawo Budowlane, poprzez zlecenie przez organ wykonania nowej oceny stanu technicznego jazu na rzece Sole w km 60+800 w W., podczas gdy strony przedłożyły w toku postępowania ocenę stanu technicznego jazu z dnia 9 maja 2016 r., sporządzoną przez mgr inż. R. K., a organ stwierdził jedynie konieczność uzupełniania powyższego dokumentu, a nie wykonania go od podstaw.

Nadto zarzucili naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, a to:

- art. 80 K.p.a. poprzez podzielenie w całości ekspertyzy "Ocena stanu technicznego" z grudnia 2016 r. biegłych B. B., P. D., K. W., P. Podstawa, mimo że ekspertyza ta nie dotyczy problemu występującego w niniejszą sprawie, a więc odbudowy jazu ale jest w istocie opinią dotyczącą uregulowania odcinka rzeki Soły na znacznej długości, co znacznie przekracza ramy niniejszego postępowania,

- art. 107§ 3 K.p.a. w związku z art. 140 K.p.a. poprzez nieustosunkowanie się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do wszystkich zarzutów odwołania,

- art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.), poprzez nakazanie stronom wykonania robót budowlanych do których wymagane jest pozwolenie na budowę i pozwolenie wodnoprawne, a termin uzyskania tych dokumentów i wykonania robót nie jest realny w datach wyznaczonych stronom.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Sąd wskazał, że kluczową kwestią dla sądowej oceny decyzji było to, czy prawidłowo określony został w nich adresat nałożonych obowiązku.

Nawiązując do art. 61 Prawa budowlanego Sąd stwierdził, że w okolicznościach niniejszej sprawy skierowano nakazy do podmiotów, co do których nie ustalono prawidłowo, że są właścicielami obiektu lub zarządcami.

Według Sądu pierwszej instancji, zawarte w formie aktów notarialnych analizowane umowy, nie pozwalają na przyjęcie, że adresaci decyzji na ich podstawie nabyli prawo własności. Na mocy pierwszej z umów skarżący nabyli jedynie wierzytelność z tytułu nakładów poniesionych na budowę przedmiotowego jazu. Natomiast na mocy drugiej umowy skarżący J. J. sprzedał W. G. udział wynoszący połowę w prawie do nakładów poniesionych na budowę powyższego urządzenia.

Zdaniem Sądu, przy takich ustaleniach okoliczności sprawy, nie było podstaw uzasadniających skierowanie nakazu do skarżących jako właścicieli jazu. Uznał, ze oceny tej nie mogą zmienić ustalenia organu powzięte w toku rozprawy administracyjnej. Zakres nabytych praw opisany w ww. aktach notarialnych jest jasny i precyzyjnie określony. Doszukiwanie się okoliczności, dla których do przeniesienia prawa własności obiektu nie doszło, nie może być podstawą ustalenia nabycia tego prawa.

Sąd dodał, że w odniesieniu do adresatów nakazu nie wykazano także, że są oni zarządcami tego obiektu budowlanego.

W ocenie Sądu, nie jest uzasadnione stwierdzenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że nakaz skierowano prawidłowo do określonych w nim adresatów ponieważ cyt. "decyzja wydana w trybie art. 66 ust. 1 ustawy Prawo Budowlane może być skierowana do samoistnego posiadacza obiektu". Prezentując takie stanowisko organ powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 2017 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 976/15, ale nie dostrzegł, że w uzasadnieniu wyroku stwierdzono: stronami postępowania w myśl art. 61 ustawy Prawo Budowlane są właściciel oraz zarządca obiektu budowlanego, a tylko w sytuacji, gdy określona nieruchomość nie ma ustalonego właściciela ani zarządcy cyt. "to funkcje te pełni podmiot władający daną działką ujawniony w rejestrze gruntów".

Sąd wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy pierwszym obowiązkiem organu będzie prawidłowe ustalenie właściciela obiektu, w przypadku braku możliwości wskazania tego podmiotu konieczne może okazać się badanie, czy jest bądź, czy są inne podmioty władające obiektem, oraz czy ma to miejsce na podstawie umowy z właścicielem, tylko to bowiem może stanowić, że podmiot władający obiektem ma obowiązek zarządzania nim i może być adresatem nakazów wynikających z art. 66 ustawy Prawo Budowlane. Dopiero zaś w przypadku braku możliwości ustalenia właściciela oraz zarządcy w ww. rozumieniu, organ może kierować nakaz do władającego obiektem samoistnego posiadacza ujawnionego w stosownym rejestrze.

Wobec omówionej powyżej argumentacji, dotyczącej adresata nakazu, która legła u podstaw podjętego rozstrzygnięcia, Sąd odstąpił od oceny samego nakazu. Poza kontrolą Sąd pozostawił zatem zarzuty co do wydanych w toku postępowania administracyjnego ekspertyz, zakresu nałożonego nakazu, terminów na jego wykonanie.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wnieśli [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. oraz Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego.

[...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. zaskarżyła wyrok w całości. Zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 w zw. z art. 61 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, poprzez przyjęcie, iż J. J. i W. G. nie posiadają przymiotu właścicieli obiektu (jazu), co do którego nakazano usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, pomimo iż treść zawartej umowy sprzedaży w formie aktu notarialnego w dniu 9 lipca 2003 r. wskazuje, iż stali się oni właścicielami obiektu na rzece Sole zwanego jazem.

W oparciu o powyższy zarzut Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; ewentualnie o zmianę zaskarżonego orzeczenia poprzez uznanie, iż odwołującym się od decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego przysługuje status właścicieli obiektu wodnego zwanego jazem i w efekcie nakazanie w/w usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

GINB wyrok zaskarżył w całości i zarzucił:

I. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 w zw. z art. 61 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.) poprzez błędne przyjęcie, że organ administracji wydał decyzję w stosunku do innych podmiotów, niż określone tymi przepisami, podczas gdy organ administracji dokonał prawidłowej interpretacji tychże przepisów stosując wykładnię Naczelnego Sądu Administracyjnego.

II. mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez ogólnikowe poczynienie wskazań co do dalszego postępowania w zakresie ustalenia właścicieli urządzeń wodnych przy nieuwzględnieniu specyfiki przedmiotu postępowania.

W oparciu o powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Z uwagi na zaistnienie okoliczności, o których mowa w art. 182 § 2 P.p.s.a., skargi kasacyjne zostały rozpoznane na posiedzeniu niejawnym.

Skargi kasacyjne mają usprawiedliwione podstawy.

Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skarg kasacyjnych.

Podstawę materialną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), dalej: "Prawo budowlane". Zgodnie z przepisami art. 66 ust. 1 pkt 1-4, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania nakazu przez organ pierwszej instancji, a także w dacie wydania zaskarżonej decyzji, w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany:

1) może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo

2) jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, albo

3) jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo

4) powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia

- organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku.

Nakaz ten jest kierowany do właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, gdyż na tych osobach spoczywa obowiązek utrzymania i użytkowania obiektu budowlanego w sposób wskazany w art. 61 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego.

Przysługiwanie określonej osobie uprawnienia polegającego na tytule prawnorzeczowym, tj. własności obiektu budowlanego lub uprawnienia określanego jako zarządzanie obiektem budowlanym, stanowi przesłankę materialnoprawną wydania nakazu.

W tym zakresie organ nadzoru budowlanego powinien, tak jak w odniesieniu do wszystkich okoliczności istotnych z punktu widzenia prawa materialnego, wyczerpująco zebrać i rozpatrzyć materiał dowodowy (art. 77 § 1 K.p.a.), a następnie ocenić dowody zgodnie z zasadą swobodnej oceny materiału dowodowego (art. 80 K.p.a.).

Nie jest wykluczona sytuacja, w której organ będzie związany, co do tytułu własności do obiektu budowlanego, rozstrzygnięciami lub dokumentami funkcjonującymi w obrocie prawnym. Sporny jaz może być kwalifikowany z punktu widzenia prawa budowlanego. Jest niewątpliwe, że stanowi budowlę (art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego). Według obowiązujących w rozważanym okresie przepisów art. 9 pkt 19 lit. a ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (Dz. U. z 2015 r. poz. 469 ze zm.), dalej: "Prawo wodne", jaz stanowi urządzenie wodne. Natomiast z punktu widzenia prawa cywilnego, jaz mógł stanowić część nieruchomości (art. 48 w związku z art. 46 § 1 Kodeksu cywilnego, dalej: "K. c.").

Od razu jednak skonstatować należy, że jak wskazano w orzecznictwie oraz w piśmiennictwie, własność wód w prawie wodnym nie pokrywa się z własnością w rozumieniu prawa cywilnego (art. 140 K.c.), bowiem woda nie jest rzeczą w rozumieniu art. 45 K.c. (S. Dmowski, S. Rudnicki, Komentarz do kodeksu cywilnego. Księga pierwsza, wyd. 6, s. 179; uchwała SN z 8 listopada 1971 r., sygn. akt II CZP 28/71, OSNC 1972/3/43). Wody stojące oraz wody w rowach znajdujące się w granicach nieruchomości gruntowej stanowią własność właściciela tej nieruchomości według zasady: czyją własność stanowią grunty, tego własnością jest woda. Własność gruntu przesądza o własności wody. Inaczej kształtują się stosunki prawne wody płynącej i jej związku z gruntem. Woda płynąca jest wodą publiczną i własność wody przekłada się na własność gruntu pod wodą w granicach określonych liniami brzegów, co wynika z brzmienia art. 14, 17 i 18 Prawa wodnego. Jednak własność wody nie przekłada się automatycznie na własność urządzeń wodnych, bowiem przepisy Prawa wodnego nie stoją na przeszkodzie aby kto inny był właścicielem wody, a kto inny właścicielem urządzeń wodnych. Prawo wodne, w odniesieniu do urządzeń wodnych, przewiduje wyjątek od zasady superficies solo cedit (patrz: wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1874/07; wyrok NSA z dnia 22 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1654/09; Mirosław Kałużny "Prawo wodne. Komentarz", WK 2016, pkt 13 do art. 14; Jan Szachułowicz "Prawo wodne. Komentarz", LexisNexis 2010, pkt 5 do art. 64 ).

Z postępowania prowadzonego przez organy nie wynika aby jakiekolwiek uprawnienia do jazu należały do podmiotów publicznych, w tym Skarbu Państwa lub Gminy W..

W odniesieniu do nieruchomości, dokumentem, z którego wywodzić można domniemanie tytułu własności jest księga wieczysta. Jak stanowi art. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (w dacie wydania zaskarżonej decyzji: Dz. U. z 2017 r. poz. 1007 – obecnie: Dz. U. z 2019 r. poz. 2204), domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Z akt sprawy nie wynika, aby Skarb Państwa, jako właściciel wody płynącej w rzece Sole, dysponował prawem własności urządzenia wodnego, na zasadzie superficies solo cedit. Reprezentujący Skarb Państwa RZGW w Krakowie nawet nie powoływał się na tytuł własności do tego urządzenia wodnego. Wręcz przeciwnie, złożył zażalenie na postanowienie Śląskiego WINB w Katowicach z dnia [...] października 2013 r., nakładające na RZGW obowiązek dostarczenia oceny stanu technicznego jazu. Postanowieniem GINB z dnia [...] grudnia 2013 r., uchylono zaskarżone postanowienie WINB z dnia [...] października 2013 r. Kwestią sporną był m.in. tytuł prawny do urządzenia wodnego.

Za wiążący w omawianym zakresie nie może być uznany wyrok Sądu Rejonowego dla Warszawy-Woli w Warszawie, z dnia 14 grudnia 2011 r., sygn. akt II C 6768/11, w którego uzasadnieniu znalazło się stwierdzenie o tym, że powodowie J. J. i W. G. nie dowiedli nabycia własności jazu. Jak bowiem wynika z uzasadnienia prawomocnego wyroku Sądu Okręgowego w Warszawie, z dnia 9 stycznia 2013 r., sygn. akt V Ca 2667/12, rozpoznającego apelację powodów od wyroku Sądu Rejonowego z dnia 14 grudnia 2011 r., sygn. akt II C 678/11, powodowie ukształtowali powództwo w sposób wskazujący, że żądają ustalenia określonych faktów: rozmiaru uszkodzeń jazu oraz wartości koniecznego remontu urządzeń. Za jednoznaczne Sąd Okręgowy uznał, że nie wnieśli o ustalenie, czy są właścicielami urządzenia wodnego. Ich roszczenie, jak dalej przyjął Sąd Okręgowy, ma charakter odszkodowawczy.

Z akt sprawy nie wynika aby w obrocie prawnym pozostawał dokument o charakterze cywilnoprawnym, z którego wynikałoby domniemanie tytułu prawnego do obiektu budowlanego. Okoliczność tę należało zatem ustalić na podstawie postępowania wyjaśniającego, z wykorzystaniem wszystkich dowodów mogących przyczynić się do wyjaśnienia tego aspektu sprawy (art. 75 § 1 K.p.a.).

Przed dalszymi rozważaniami konieczne jest zastrzeżenie, że decyzja oparta na art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 Prawa budowlanego nie stanowi rozstrzygnięcia organu państwa przesądzającego o tytule prawnym do nieruchomości. Organy administracyjne nie są powoływane do rozstrzygania spraw cywilnych, ani w formie rozstrzygnięcia, którego przedmiotem jest sprawa cywilna, ani poprzez stwierdzenia zawarte w uzasadnieniu decyzji, które pretendowałyby do wypowiedzi przesądzających zagadnienia cywilnoprawne, do czego powołane są sądy powszechne (art. 2 § 1 K.p.c.). Kwalifikacja określonych okoliczności dokonywana przez organ administracyjny w ramach stosowania normy prawa materialnego zawierającej przesłankę w postaci własności obiektu budowlanego oraz zarządzania obiektem odnosi się wyłącznie do rozpatrywanej sprawy. Także orzeczenie sądu administracyjnego badającego legalność takiej decyzji nie wywołuje skutku w postaci domniemania przysługiwania określonej osobie tytułu własności do obiektu budowlanego lub nieprzysługiwania tego tytułu.

Jest niewątpliwe, że sporny jaz na rzece Sole w km 60+800 w W. nie został wykonany przez skarżących W. G. i J. J. Strony nie kwestionowały dokumentów i fotografii wskazujących na wykonanie tego obiektu w okresie międzywojennym (lata dwudzieste XX wieku).

Przypisanie skarżącym tytułu, w postaci prawa własności jazu, jest więc uwarunkowane tym, czy zostali w tym zakresie, na podstawie czynności prawnej, następcami podmiotu dysponującego prawem o takim charakterze.

Analizę w tym zakresie rozpocząć należy od przypomnienia poglądu podzielanego przez skład orzekający w niniejszej sprawie, że wskazanie podmiotu na który należy obowiązki przewidziane w art. 66 Prawa budowlanego, nie może abstrahować od celu jakiemu ma służyć stanowiące obiekt budowlany urządzenie wodne. Jak zauważono w uzasadnieniu powołanego już wyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1874/07, zgodnie z art. 64 ust. 1 i ust. 2 lit. a Prawa wodnego, w kosztach utrzymania urządzeń wodnych, a więc ich eksploatacji, konserwacji i remontach w celu zachowania ich funkcji, uczestniczy ten kto odnosi z nich korzyści. Podobna zasada oparta na proporcjonalnym udziale do odnoszonych korzyści w utrzymaniu budowli niebędących urządzeniami wodnymi, została wyrażona w art. 21 ust. 2 Prawa wodnego. Natomiast w art. 26 tej ustawy określono co należy do obowiązków właściciela śródlądowych wód powierzchniowych, wśród których nie wymieniano obowiązku utrzymania, konserwacji i remontów urządzeń wodnych w czym zazwyczaj partycypują proporcjonalnie ci, którzy odnoszą z tego tytułu korzyści (patrz art. 68 ust. 1, art. 74 ust. 2 pkt 1, art. 74 lit. b ust. 4, art. 77 ust. 2). Te uwarunkowania prawne, zdaniem przytaczanego wywodu NSA, należy brać pod uwagę przy wydaniu decyzji nakładającej obowiązki na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. W uzasadnieniu powołanego wyroku NSA nawiązał do poglądu wyrażonego w piśmiennictwie, według którego, w Prawie wodnym w tym zakresie prawa właścicielskie, jak i obowiązki z tego wynikające są ściśle związane z korzyściami odnoszonymi przez tego kto korzysta z określonych urządzeń wodnych (J. Szachułowicz, Prawo wodne. Komentarz, wyd. 3, s. 99-100).

Poprzednik skarżących, [...] Sp. z o.o., nabył od syndyka masy upadłości [...] S.A. przedsiębiorstwo upadłego, na mocy aktu notarialnego z dnia 29 lutego 2000 r. Nabycie obejmowało całe przedsiębiorstwo upadłego w rozumieniu art. 551 K.c., tj. zespól składników materialnych i niematerialnych. Jak wynika z § 10 umowy, strony oświadczyły, że został sporządzony szczegółowy wykaz maszyn i urządzeń wchodzących w skład zbywanego tą umową przedsiębiorstwa w upadłości, który stanowi załącznik nr 5 do umowy. W załączniku nr 5 wymieniono m.in. jaz na rzece Sole, jako składnik aktualnie użytkowanych środków trwałych.

Załącznikiem do umowy sprzedaży przedsiębiorstwa był także wykaz uregulowań formalnoprawnych dotyczących ochrony środowiska. Pod poz. 1 wymieniono decyzję z dnia 11 października 1990 r. udzielającą pozwolenia wodno-prawnego na pobór wody z rzeki Soły do celów przemysłowych za pomocą istniejącego jazu stałego. Pozwolenie to zostało udzielone, jak wynika z tego wykazu, do dnia 30 września 2010 r.

Dla jasności dodać można, że uchwałą nr 1 Zgromadzenia Wspólników Spółki [...], z dnia 1 marca 2000 r., zaprotokołowaną w formie aktu notarialnego, postanowiono, że Spółka działać będzie pod firma "[...]. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością".

W tym kontekście ocenić należy rzeczywistą treść umowy zawartej między [...]. Sp. z o.o. a J. J. w dniu 9 lipca 2003 r. Z § 1 pkt 1 umowy wynika, że sprzedający okazał umowę sprzedaży, na podstawie której nabył przedsiębiorstwo upadłego, w tym szczegółowo opisany jaz, stanowiący środek trwały. Następnie okazał pozwolenie wodnoprawne nr OŚ-I-7211/34/90, udzielone [...]. (jakkolwiek w § 1 pkt 1 omawianej umowy z dnia 9 lipca 2003 r. wskazano, że pozwolenie zostało udzielone w 1998 r., a w załączniku do umowy zbycia przedsiębiorstwa [...] wskazywany był 1990 r.). Dopiero po tym okazaniu, w umowie z dnia 9 lipca 2003 r. zawarto oświadczenie o sprzedaży wierzytelności z tytułu nakładów na jaz. Niezależnie od tego, w umowie nie podano ewentualnego dłużnika, a nadto, zawarto oświadczenie o wydaniu przedmiotu umowy.

Treść oświadczeń zawartych w umowie z dnia 18 lipca 2003 r. o sprzedaży W. G. udziału w nabytym przez J. J. prawie do nakładów na jaz stanowiła konsekwencję stwierdzeń zamieszczonych w umowie z dnia 9 lipca 2003 r.

Kolejnym dokumentem, mającym znaczenie dla ustalenia rzeczywistych praw do jazu, jest znajdujący się w aktach sprawy operat wodnoprawny przygotowany na zlecenie J. J. i W. G. w celu uzyskania przezeń pozwolenia wodnoprawnego na użytkowanie jazu i pobór wody do celów energetyki wodnej. Skarżący są w tym dokumencie określani jako właściciele jazu.

Odnotować warto, w kontekście udzielenia przez skarżących zlecenia o wykonanie operatu wodnoprawnego, że jak wskazano w decyzji Starosty Żywieckiego z dnia [...] maja 2008 r., pozwolenie udzielone [...] zostało wygaszone na wniosek [...] decyzją z dnia [...] października 2003 r. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] października 2003 r. organ, tj. Wojewoda Śląski stwierdził, że ustały przyczyny techniczne konieczności poboru wody z rzeki Soły przez [...] . Natomiast, jak dalej stwierdził Wojewoda, urządzenia wodne związane z poborem wody z rzeki Soły, tj. jaz na rzece Sole oraz młynówka doprowadzająca wodę, eksploatowane są przez obecnego właściciela jazu i użytkownika małej elektrowni wodnej.

Bezsporne jest także ustalenie GINB, zgodnie z którym, skarżący sprawowali władztwo nad jazem z zamiarem jego wykonywania jako właściciele. W. G. dokonywał konserwacji jazu, J. J. prowadził książkę obiektu, wykonywał kontrole okresowe, odżwirowywał jaz i sprzedawał uzyskany w ten sposób żwir.

W tych okolicznościach organy prowadzące postepowanie na podstawie art. 66 Prawa budowlanego, trafnie uznały, że zebrany materiał dowodowy uprawnia do ustalenia właściciela jazu.

Wbrew wskazaniu Sądu pierwszej instancji, nie ma także powodów dla przyjęcia, że organy wskazały skarżących jako zobowiązanych z tytułu samoistnego posiadania. Stwierdzenie GINB w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w ramach odniesienia się do zarzutu zawartego w odwołaniu, że możliwe jest skierowanie nakazu do samoistnego posiadacza, było jedynie, jak to ujął organ "dodatkowym wskazaniem".

Konieczne jest przy tym spostrzeżenie, że GINB oparł się w tym zakresie na stanowisku wyrażonym w wyroku NSA z dnia 12 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 976/15, którego merytorycznej trafności w niniejszym postępowaniu nie podważono.

Sąd pierwszej instancji ponownie oceni, czy skarżący są podmiotami zobowiązanymi do wypełniania, w odniesieniu do jazu, obowiązków przewidzianych w art. 66 Prawa budowlanego, przy czym ocena ta powinna być oparta o całokształt materiału dowodowego zebranego przez organy, gdyż użycie w umowie z dnia 9 lipca 2003 r. zwrotu o sprzedaży "wierzytelności" nie wyklucza, że na podstawie wspomnianej czynności prawnej J. J. nabył własność jazu. Ustalenie zaś, że skarżący są zobowiązani do utrzymania obiektu budowlanego w należytym stanie, rodzi po stronie Sądu pierwszej instancji obowiązek merytorycznego zbadania zasadności nałożenia na skarżących obowiązku przewidzianego decyzją organu pierwszej instancji, utrzymaną w mocy zaskarżoną decyzją.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Koszty postępowania kasacyjnego zasądzono na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a.