Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Stawecki, Sędziowie sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant spec. Eliza Jędrasik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi [...] i [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2017 r. znak: [...] w przedmiocie nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących solidarnie [...] i [...] kwotę 1014 złotych (tysiąc czternaście) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżoną decyzją z [...] maja 2017 r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania z 13 marca 2017 r. [...] oraz odwołania z 20 marca 2017 r. [...] od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z [...] marca 2017 r., znak: [...] w przedmiocie nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr z [...] marca 2017 r., znak: [...] nakazał [...] i [...] usunięcie nieprawidłowości stanu technicznego jazu na rzece [...] w km 60+800 w [...] , wykazanych w "Ocenie stanu technicznego jazu betonowego na rzece [...] w km 60+800 w okolicy ul. [...] , pow. [...] , woj. [...] ", sporządzonej przez mgr. inż. [...] w grudniu 2016 r., poprzez wykonanie:

1. próg jazu: skucie warstwy betonu korony progu na całej jego długości i odbudowę do odpowiedniej rzędnej i pierwotnego kształtu – zgodnie z pkt 5.1 ww. oceny - w terminie do dnia 31 grudnia 2018 r.

2. mury boczne: mur na brzegu prawym: skucie zniszczonych powierzchni betonowych i ich odtworzenie – zgodnie z pkt 5.2.1 ww. oceny, mur na brzegu lewym: wykonanie płaszcza wzmacniającego – zgodnie z pkt 5.2.2. ww. oceny, wykonanie w koronie muru wycięcia w kształcie trapezu o wymiarach 150x50x50 cm, w celu ułatwienia spływu wód napływających ze zbocza sąsiedniego wzniesienia (w miejscu istniejącego prostokątnego wycięcia w konstrukcji muru), w terminie do dnia 3 marca 2019 r.

3. płyta wypadu jazu: sekcja środkowa: rozbiórka i wypełnienie rumoszem betonowym zmieszanym z betonem wyrwy pod płytą niecki, a następnie odbudowa środkowej sekcji niecki – zgodnie z pkt 5.3 ww. oceny – w terminie do dnia 31 lipca 2018 r. sekcje boczne: wykonanie płaszcza wzmacniającego – zgodnie z pkt 5.3 ww. oceny – w terminie do 30 września 2018 r.

4. ruszt rozpraszający energię wody: rozbiórka całości rusztu, w terminie do 30 września 2018 r.

5. gurt wieńczący nieckę wypadową: odbudowanie gurtu w formie żelbetowego progu wieńczącego nowo projektowaną nieckę wypadową – zgodnie z pkt 5.5 ww. oceny – w terminie do 31 października 2018 r.

6. ubezpieczenie odcinka przejściowego poniżej gurtu wieńczącego nieckę wypadową w postaci bystrza kamiennego o spadku 3% i kształcie dna umożliwiającym koncentrację przepływu – zgodnie z pkt 5.6 ww. oceny – w terminie do 28 lutego 2019 r.

7. przepławka dla ryb: zastąpienie przepławki komorowej przepławką o konstrukcji szczelinowej, w terminie do 30 listopada 2018 r.

8. upust płuczący: naprawa ubytków i spękań na całej konstrukcji upustu, oczyszczenie wszystkich elementów ruchomych upustu, wymianę płyty zamknięcia upustu, oczyszczenie z rdzy i zakonserwowanie elementów mechanizmu wyciągowego, wykonanie płaszcza wzmacniającego betonowej niecki wypadowej poniżej zamknięcia upustu – zgodnie z pkt 5.9 ww. oceny, w terminie do dnia 30 kwietnia 2019 r.

9. ujęcie wody - wlot do [...] · naprawa ubytków i spękań betonu, demontaż pozostałości kraty na wlocie do ujęcia, w terminie do 30 kwietnia 2019 r.

10. ubezpieczenia brzegów poniżej dolnego stanowiska jazu: uzupełnienie ubytków narzutu kamiennego na lewym brzegu oraz płyt betonowych ubezpieczających skarpy na prawym brzegu, całkowita rozbiórka i odtworzenie muru stanowiącego podparcie ww. płyt betonowych w terminie do 30 listopada 2018 r.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 z późn. zm.), zgodnie z którym w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo jest w nieodpowiednim stanie technicznym – organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku.

Organ stwierdził, że bez wątpienia jaz na rzece [...] w km 60+800 w [...] jest w nieodpowiednim stanie technicznym. Może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska. Ustalenia w powyższym zakresie obligowały do wszczęcia postępowania w trybie art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane.

Kwestią sporną było natomiast określenie podmiotu zobowiązanego do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w stanie technicznym przedmiotowego jazu.

Adresatem decyzji wydanej na podstawie art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane może być wyłącznie podmiot wskazany w art. 61 tej ustawy, czyli właściciel lub zarządca obiektu, albowiem te podmioty są zobowiązane do użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Nałożenie na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego obowiązków, o jakich stanowi art. 66 ust. 1, jest konsekwencją niezastosowania się do ciążących na nich obowiązków, mających na celu utrzymanie obiektu we właściwym stanie technicznym i estetycznym.

W świetle obowiązujących regulacji, tj. art. 9 pkt 19 ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 469 z późn. zm.) jaz stanowi urządzenie wodne. Jednocześnie w świetle art. 3 pkt 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016, poz. 290 z późn. zm.) w zw. z § 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 20 kwietnia 2007 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle hydrotechniczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2007 r., Nr 86, poz. 579 z późn. zm.) jaz jest budowlą, przez co podlega jednocześnie regulacjom obu ustaw. W orzecznictwie podkreśla się, że zagadnienie gospodarowania urządzeniami wodnymi i zarządzania nimi jest skomplikowane. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20 października 2010 r., sygn. akt. II OSK 1654/09 należy mieć na uwadze, że własność wody nie przekłada się automatycznie na własność urządzeń wodnych. Przepisy ustawy Prawo wodne stwarzają prawną możliwość, aby inny podmiot był właścicielem wody, a inny właścicielem urządzeń wodnych (wyjątek od zasady superficies solo cedit).

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że na podstawie umowy sprzedaży z [...] lipca 2003 r. (akt notarialny Rep. A nr [...] ) [...] w imieniu [...] sp. z o.o. sprzedał [...] wierzytelność z tytułu nakładów poniesionych na budowę jazu na rzece [...] w [...]. Z przedmiotowej umowy wynika ponadto, że [...] sp. z o.o. na podstawie umowy z [...] lutego 2000 r. kupiła całe przedsiębiorstwo [...] (w upadłości), tj. zespół składników materialnych i niematerialnych, obejmujących zarówno składniki ruchome, jaki i użytkowanie wieczyste działek gruntu i związaną z tym prawem własność budynków i budowli, w tym jaz na rzece [...] w [...] usytuowany w 60,77 km, trwale związany z gruntem, składający się z elementów w postaci: progu piętrzącego, płyty wypadowej wraz z progiem i belką tłumiącą, umocnieniem brzegu powyżej i poniżej progu, przepławki, śluzy płuczącej, śluzy zamykającej wodę do kanału [...] wraz z zabudową. Następnie na podstawie umowy sprzedaży z [...] lipca 2003 r. (akt notarialny Rep. A, nr [...])[...] sprzedał [...] udział wynoszący połowę w prawie do nakładów poniesionych na budowę ww. jazu na rzece [...] .

W trakcie przeprowadzonej [...] sierpnia 2014 r. przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego rozprawy administracyjnej pełnomocnik spółki [...] wyjaśnił, że intencją spółki przy zawieraniu umowy sprzedaży z [...] lipca 2003 r. było przeniesienie własności jazu jako urządzenia wodnego, w związku z czym zawarto umowę sprzedaży w formie aktu notarialnego, szczegółowo wymieniono elementy jazu oraz zawarto w treści umowy zwrot o wydaniu przedmiotu sprzedaży. Przedmiot wskazanej umowy został określony jako "wierzytelność" jedynie ze względu na wątpliwości notariusza o możliwości przeniesienia własności składnika majątkowego znajdującego się na gruncie Skarbu Państwa bez równoczesnego przeniesienia użytkowania wieczystego tego gruntu.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ocenił, że zgromadzony materiał dowodowy daje podstawy do nałożenia obowiązku usunięcia nieprawidłowości stanu technicznego jazu na [...] i [...] jako właścicieli spornego jazu. Organ podkreślił, że dostrzega wątpliwości, jakie mogą wynikać z określenia przedmiotu umowy z [...] lipca 2003 r. jako "wierzytelności z tytułu nakładów poniesionych na budowę jazu", jednak podziela w całości ustalenia organu pierwszej instancji co do celu stron w postaci przeniesienia prawa własności jazu jako urządzenia wodnego.

W kontekście zarzutów podnoszonych w odwołaniu [...] odnośnie prawidłowości ustalenia właścicieli jazu Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego dodatkowo podniósł, że decyzja wydana w trybie art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane może być skierowana również do samoistnego posiadacza obiektu. Na taką możliwość wskazał bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 12 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 976/15 – zgodnie z art. 336 ustawy Kodeks cywilny posiadacz samoistny włada faktycznie rzeczą jak właściciel. Materiał dowodowy sprawy pozwala stwierdzić, że skarżący sprawują władztwo nad jazem z zamiarem jego wykonywania jako właściciele (m.in. [...] dokonywał konserwacji jazu, [...] prowadził książkę obiektu, wykonywał kontrole okresowe, od żwirowy wał jaz i sprzedawał uzyskany w ten sposób żwir).

Organ drugiej instancji stwierdził także, że określając obowiązki mające na celu usunięcie nieprawidłowości w zakresie utrzymania jazu na rzece [...] w km 60+800 w [...] , [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego oparł się na "Ocenie stanu technicznego jazu betonowego na rzece [...] w km 60+800 w okolicy ul. 3[...] , pow. [...] , woj. [...] " sporządzonej przez mgr. inż. [...] w grudniu 2016 r. Ocena ta została sporządzona przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia oraz zawiera umotywowane i logiczne wnioski co do konieczności wykonania remontu spornego jazu. Wbrew zarzutom [...] ocena ta nie dotyczy "uregulowania odcinka rzeki [...] na znacznej długości", ale wprost wskazuje nieprawidłowości w zakresie nieodpowiedniego stanu technicznego spornego jazu (jako urządzenia wodnego stanowiącego całość funkcjonalną) i zalecenia co do ich usunięcia. Zarzut [...] że nakazane roboty nie zabezpieczą jazu przed jego dalszą degradacją, nie został poparty szerszym uzasadnieniem i dlatego brak jest możliwości ustosunkowania się do niego.

W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego również terminy wykonania poszczególnych robót określone w zaskarżonej decyzji (najwcześniejszy 31 lipca 2018 r., najpóźniejszy 30 kwietnia 2019 r.) są odpowiednie do wykonania nałożonych obowiązków bez konieczności wszczynania postępowania egzekucyjnego oraz uwzględniają konieczność usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w najkrótszym możliwym terminie.

Dodatkowo Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że art. 66 ustawy Prawo budowlane przewiduje rodzaj sankcji nałożonej na użytkownika w sytuacji stwierdzenia nieprawidłowości w utrzymaniu obiektu budowlanego. Wbrew zarzutom [...] wykonanie nałożonego obowiązku nie wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, która w swej istocie ma na celu realizację konkretnego uprawnienia inwestora (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 26 października 2004 r., sygn. akt IV SA/Wa 1883/03).

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe orzeczenie wnieśli: [...] i [...] .

Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:

- art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 w zw. z art. 61 ustawy Prawo Budowlane poprzez przyjęcie, że strony są pomiotami zobowiązanym do usunięcia nieprawidłowości stanu technicznego jazu na rzece [...] w km 60+800 w [...],

- art. 81c ust. 4 ustawy Prawo Budowlane, poprzez zlecenie przez organ wykonania nowej oceny stanu technicznego jazu na rzece [...] w km 60+800 w [...] , podczas gdy strony przedłożyły w toku postępowania ocenę stanu technicznego jazu z dnia [...] maja 2016 r., sporządzoną przez mgr inż. [...] , a organ stwierdził jedynie konieczność uzupełniania powyższego dokumentu, a nie wykonania go od podstaw.

Naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, a to:

- art. 80 k.p.a. poprzez podzielenie w całości ekspertyzy "Ocena stanu technicznego" z grudnia 2016 r. biegłych [...] , [...] , [...] , [...] , mimo że ekspertyza ta nie dotyczy problemu występującego w niniejszą sprawie, a więc odbudowy jazu ale jest w istocie opinią dotyczącą uregulowania odcinka rzeki [...] na znacznej długości, co znacznie przekracza ramy niniejszego postępowania,

- art. 107§ 3 k.p.a. w związku z art. 140 k.p.a. poprzez nieustosunkowanie się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do wszystkich zarzutów odwołania,

- art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.), poprzez nakazanie stronom wykonania robót budowlanych do których wymagane jest pozwolenie na budowę i pozwolenie wodnoprawne, a termii uzyskania tych dokumentów i wykonania robót nie jest realny w datach wyznaczonych stronom.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Zawarty w skardze wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji został odrębnie rozpoznany.

Stanowisko skarżącego znalazło rozwinięte w uzasadnieniu skargi.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko prezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go aktu pod względem zgodności z prawem – prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

Zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zapadły z naruszeniem prawa i jako takie wymagały wyeliminowania z obrotu prawnego.

Kluczową kwestią dla sądowej oceny decyzji było to, czy prawidłowo określony został w nich adresat nałożonych obowiązku.

Przepis art. 61 ustawy Prawo Budowlane, umieszczony w jej rozdziale 6, dotyczy utrzymania obiektów budowlanych. Stanowi o obowiązkach właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego. Tylko w stosunku do tych podmiotów mogą być kierowane nakazy opisane w art. 66 tej ustawy.

Podstawa prawna nakazów nakładanych w trybie art. 66 ustawy Prawo Budowlane stanowi konkretyzację zawartego w art. 61 ww. ustawy obowiązku utrzymania i użytkowania obiektu budowlanego zgodnie z zasadami wymienionymi w art. 5 ust. 2 tej ustawy. Redakcja ww. przepisu wskazuje, że w pierwszej kolejności obowiązek ten spoczywa na właścicielu, a następnie na zarządcy. Adresatem decyzji opartej na ww. art. 66 może być zatem wyłącznie właściciel lub zarządca obiektu budowlanego, skoro zapewnienie właściwej eksploatacji użytkowanego obiektu budowlanego zgodnie z jego przeznaczeniem oraz jego utrzymanie w odpowiednim i bezpiecznym stanie technicznym należy do obowiązków właściciela lub zarządcy obiektu.

W okolicznościach niniejszej sprawy skierowano nakazy do podmiotów, co do których nie ustalono prawidłowo, że są właścicielami obiektu lub zarządcami.

Wbrew ocenie organów obu instancji, zawarte w formie aktów notarialnych analizowane umowy, nie pozwalają na przyjęcie, że adresaci decyzji na ich podstawie nabyli prawo własności.

Na mocy pierwszej z umów skarżący nabyli jedynie wierzytelność z tytułu nakładów poniesionych na budowę przedmiotowego jazu. Natomiast na mocy drugiej umowy skarżący [...] sprzedał [...] udział wynoszący połowę w prawie do nakładów poniesionych na budowę powyższego urządzenia.

Zdaniem Sądu, przy takich ustaleniach okoliczności sprawy, nie było podstaw uzasadniających skierowanie nakazu do skarżących jako właścicieli jazu.

Oceny tej nie mogą też zmienić ustalenia organu powzięte w toku rozprawy administracyjnej. Zakres nabytych praw opisany w ww. aktach notarialnych jest jasny i precyzyjnie określony. Doszukiwanie się okoliczności, dla których do przeniesienia prawa własności obiektu nie doszło, nie może być podstawą ustalenia nabycia tego prawa.

W odniesieniu do adresatów nakazu nie wykazano także, że są oni zarządcami tego obiektu budowlanego.

Pojęcia "zarządcy obiektu budowlanego", o którym mowa w art. 61 ustawy Prawo Budowlane nie należy utożsamiać z pojęciem "zarządcy nieruchomości". W pojęciu "zarządca obiektu budowlanego" mieści się bowiem zarówno podmiot władający całą nieruchomością, na rzecz którego ustanowiono ograniczone prawo rzeczowe, a także podmiot, który włada nieruchomością z tytułu umowy o korzystaniu z cudzej rzeczy. Pojęciem "zarządcy obiektu budowlanego" należy zatem objąć każdą osobę, tj. użytkownika, dzierżawcę, najemcę, władającego tym obiektem na podstawie zawartego z właścicielem stosunku prawnego, na której spoczywa obowiązek zarządzania tą nieruchomością.

Nie jest uzasadnione stwierdzenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że nakaz skierowano prawidłowo do określonych w nim adresatów ponieważ cyt. "decyzja wydana w trybie art. 66 ust. 1 ustawy Prawo Budowlane może być skierowana do samoistnego posiadacza obiektu". Prezentując takie stanowisko organ powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 stycznia 2017 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 976/15, ale nie dostrzegł, że w uzasadnieniu wyroku stwierdzono: stronami postępowania w myśl art. 61 ustawy Prawo Budowlane są właściciel oraz zarządca obiektu budowlanego, a tylko w sytuacji, gdy określona nieruchomość nie ma ustalonego właściciela ani zarządcy cyt. "to funkcje te pełni podmiot władający daną działką ujawniony w rejestrze gruntów".

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy pierwszym obowiązkiem organu będzie prawidłowe ustalenie właściciela obiektu, w przypadku braku możliwości wskazania tego podmiotu konieczne może okazać się badanie czy jest bądź, czy są inne podmioty władające obiektem, oraz czy ma to miejsce na podstawie umowy z właścicielem, tylko to bowiem może stanowić, że podmiot władający obiektem ma obowiązek zarządzania nim i może być adresatem nakazów wynikających z art. 66 ustawy Prawo Budowlane. Dopiero zaś w przypadku braku możliwości ustalenia właściciela oraz zarządcy w ww. rozumieniu, organ może kierować nakaz do władającego obiektem samoistnego posiadacza ujawnionego w stosownym rejestrze.

Dodatkowo należy podkreślić – przyjęta przez ustawodawcę w art. 61 ustawy Prawo Budowlane kolejność podmiotów, na których ciąży obowiązek, nie jest przypadkowa i powinna także być uwzględniana przy nakładaniu obowiązków. Wymieniając na pierwszym miejscu właściciela, ustawodawca wskazał kolejność adresatów, którzy są obowiązani utrzymać i użytkować obiekt. Prawo własności jest bowiem prawem dającym najszersze władztwo nad rzeczą i wobec tego do właściciela w pierwszej kolejności należy kierować nakazy z art. 66 ustawy (wyr. Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 października 2007 roku, sygn. akt II OSK 1310/06).

Sąd wobec omówionej powyżej argumentacji, dotyczącej adresata nakazu, która legła u podstaw podjętego rozstrzygnięcia, odstępuje od oceny samego nakazu. Poza kontrolą Sądu pozostają zatem zarzuty co do wydanych w toku postępowania administracyjnego ekspertyz, zakresu nałożonego nakazu, terminów na jego wykonanie. Należy jednak podkreślić, że nakaz usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w trybie art. 66 ustawy Prawo Budowlane może dotyczyć jedynie takich nieprawidłowości, które powstały podczas użytkowania obiektu budowlanego i wiążą się z jego użytkowaniem.

Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz b , art. 200 - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2017.1369 t.j.).