Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marian Wolanin (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miasta [...] od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 30 stycznia 2018 r., sygn. akt III SA/Gd 1027/17 o odrzuceniu skargi Gminy Miasta [...] na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] z dnia [...] października 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania wypisu z rejestru gruntów, kartoteki budynków oraz wyrysu z mapy ewidencyjnej postanawia: 1. oddalić skargę kasacyjną, 2. odmówić wstrzymania wykonania postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] z dnia [...] października 2017 r., nr [...].

Postanowieniem z dnia 30 stycznia 2018 r., sygn. akt III SA/Gd 1027/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 w zw. z art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm.) - dalej "ppsa", odrzucił skargę Gminy Miasta [...] na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] października 2017 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wydania wypisu z rejestru gruntów, kartoteki budynków oraz wyrysu z mapy ewidencyjnej.

W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji powołując się na ugruntowane orzecznictwo sądów administracyjnych, w tym uchwałę NSA z dnia 16 lutego 2016 r., sygn. akt I OPS 2/15 oraz orzecznictwo Sądu Najwyższego i wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 października 2009 r., sygn. akt K 32/08, wskazał, że stroną postępowania sądowoadministracyjnego nie może być organ, który rozstrzygał sprawę w pierwszej instancji, bowiem jego rola w postępowaniu skończyła się z chwilą wydania zindywidualizowanego aktu prawnego skierowanego w stosunku do podmiotu znajdującego się na zewnątrz administracji publicznej. Oznacza to, zdaniem Sądu pierwszej instancji, że ani gmina, ani żaden jej organ nie są uprawnieni do zaskarżenia do sądu administracyjnego aktu organu odwoławczego wydanego w sprawie, w której organ gminy rozstrzygał ją jako organ pierwszej instancji. Jeśli zatem postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] z dnia [...] października 2017 r. zostało wydane w wyniku rozpatrzenia zażalenia na postanowienie Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2017 r., będącego jednocześnie organem wykonawczym i reprezentującym gminę - miasto na prawach powiatu na zewnątrz, to Gmina Miasta [...] nie jest uprawniona do wniesienia skargi w sprawie, w której jej organ wydał postanowienie w pierwszej instancji.

W skardze kasacyjnej od powyższego postanowienia Gmina Miasta [...] zarzuciła naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 50 § 1 ppsa, przez przyjęcie, że Gmina Miasta [...] nie posiada w niniejszej sprawie legitymacji skargowej, co skutkowało odrzuceniem skargi Gminy Miasta [...].

- art. 133 § 1 ppsa i art. 141 § 4 ppsa, w związku z art. 166 ppsa, przez pominięcie przez Sąd w rozważaniach, że Gmina Miasta [...] wykazała interes prawny do wniesienia skargi,

- art. 58 § 1 pkt 6 ppsa, przez jego zastosowanie i odrzucenie skargi w sprawie, w której skarżący posiada interes prawny,

- art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 ppsa w zw. z art. 7 i 77 § 1 kpa w z art. 28 kpa i w zw. z art. 43 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1875, ze zm.), przez nie ustalenie, jaki wpływ będzie miało zobowiązanie organu pierwszej instancji do udostępnienia dokumentów wnioskowanych przez Syndyka masy upadłości [...] Klubu Tenisowego w upadłości na mienie stanowiące własność Gminy Miasta [...], co skutkowało nie potraktowaniem Gminy Miasta [...] jako strony postępowania przed organem drugiej instancji, podczas gdy Gmina Miasta [...] ma interes prawny w sprawie z uwagi, że nieruchomości, których dotyczy wniosek o udostępnienie stanowią jej własność, nadto przed sądem powszechnym zawisła sprawa w przedmiocie orzeczenia sądowego, z którego Syndyk masy upadłości [...] Klubu Tenisowego w upadłości z siedzibą w [...] wywodzi swój interes prawny w żądaniu udostępnienia szeregu dokumentów.

Gmina Miasta [...] wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i wydanie orzeczenia merytorycznego w trybie art. 188 ppsa przez uchylenie w całości postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] października 2017 r. uchylającego postanowienie Prezydenta Miasta [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2017 r. o odmowie wydania wypisu z rejestru gruntów, wypisu z kartoteki budynków i wypisu z rejestru gruntów oraz wyrysu z mapy ewidencyjnej do celów wieczystoksięgowych dla działki nr [...] ark. [...] położonej w [...] przy ul. [...], będącej własnością Gminy Miasta [...] oraz zobowiązujące Prezydenta Miasta [...] do udostępnienia żądanego wypisu z rejestru gruntów, wypisu z kartoteki budynków i wypisu z rejestru gruntów oraz wyrysu z mapy ewidencyjnej. W sytuacji zaś uznania przez Sąd, że nie zachodzą przesłanki do zastosowania art. 188 ppsa, wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia z dnia [...] stycznia 2018 r. w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Ponadto Gmina Miasta [...], na podstawie art. 61 § 3 w zw. 193 ppsa, wniosła o wstrzymanie w całości wykonania zaskarżonego postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] z dnia [...] października 2017 r., nr [...], bowiem - w jej ocenie - w sprawie zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody i spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, a mianowicie w przypadku wykonania postanowienia [...] Klub Tenisowy w upadłości uzyska żądane dokumenty, zawrze stosowaną umowę i dokona wpisu prawa użytkowania wieczystego w księdze wieczystej oraz będzie możliwy obrót przedmiotowym prawem pod ochroną rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych. W konsekwencji, w razie nieuwzględnienia skargi po dokonaniu takiej czynności prawnej, nie będzie możliwe odzyskanie przez Gminę Miasta [...] nieruchomości w naturze.

W obszernym uzasadnieniu do tak sformułowanych zarzutów skargi kasacyjnej wskazano, że Gminie Miasta [...] przysługuje prawo własności nieruchomości, której dotyczył wniosek o wydanie określonych dokumentów, złożony przez Syndyka masy upadłości [...] Klubu Tenisowego w upadłości. Podniesiono, że jako właściciel nieruchomości będący jednocześnie podmiotem publicznym zobowiązanym do szczególnej dbałości o majątek publiczny, którym niewątpliwie jest przedmiotowa nieruchomość, Gmina Miasta [...] posiada interes prawny uzasadniający wniesienie skargi w niniejszej sprawie; powinna mieć bowiem prawo i możliwość ochrony swojej własności i dochodzenia swoich racji, zarówno w postępowaniu administracyjnym (czemu uchybił organ drugiej instancji), jak również przed sądem administracyjnym. Tymczasem Sąd pierwszej instancji uznał, że sprawa nie dotyczy kwestii własnościowych, ale udostępnienia danych ze zbioru danych w trybie ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne i nie odniósł się do szeregu okoliczności, na które zwracała uwagę strona skarżąca, celem uzasadnienia z czego wywodzi swój interes prawny. Podkreślono, że Sąd pierwszej instancji badając legitymację skargową Gminy Miasta [...] dokonał tego pobieżnie i nie rozważył wszystkich aspektów sprawy. Uznał a priori, że strona skarżąca nie może wnieść skargi na postanowienie wydane w następstwie zażalenia na postanowienie wydane w pierwszej instancji przez Prezydenta Miasta [...]. Wskazano, że w rozpoznawanej sprawie ujawnił się dualizm w funkcjach prawnych Prezydenta Miasta [...], który jako organ pierwszej instancji na gruncie ustawy -Prawo geodezyjne i kartograficzne wydał postanowienie, które następnie zostało zaskarżone do organu drugiej instancji, a jako organ reprezentujący Gminę ma prawo do reprezentowania jej na zewnątrz i podejmowania działań zmierzających do ochrony jej praw. W pierwszym przypadku realizuje zatem autonomiczną kompetencję obligatoryjną - czyli do działania jako organ administracji publicznej, natomiast w drugim czerpie z osobowości prawnej Gminy i działa w jej imieniu. Powyższe, w ocenie Gminy Miasta [...], wskazuje, że błędne było uznanie przez Sąd pierwszej instancji, że nie ma ona legitymacji skargowej w sprawie, a tym samym wydanie orzeczenia o odrzuceniu skargi było wadliwe.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego wnioski w niej zawarte nie zasługują na uwzględnienie.

Kwestia braku uprawnienia do wniesienia skargi do sądu administracyjnego przez jednostkę samorządu terytorialnego, której organ wydał rozstrzygnięcie w pierwszej instancji obecnie nie budzi wątpliwości i jest jednolicie oceniana w orzecznictwie sądów administracyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 16 lutego 2016 r., sygn. akt I OPS 2/15 (publ: ONSAiWSA z 2016 r., Nr 4, poz. 54), stwierdził, że: "Powiat nie ma legitymacji procesowej strony w sprawie o ustalenie wysokości odszkodowania od powiatu za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, która stała się własnością powiatu, jeżeli decyzję wydaje starosta (...)". Jakkolwiek stanowisko wyrażone w powołanej uchwale odnosi się do spraw związanych z decyzjami odszkodowawczymi za drogi nabyte przez powiaty, w których decyzję w pierwszej instancji wydawał starosta, a skargę do sądu wnosił zarząd powiatu, to z uwagi na uzasadnienie powołanej uchwały zawartą w niej tezę należy odnieść również do sytuacji, gdy skargę do sądu administracyjnego wnosi jednostka samorządu terytorialnego, której organ wydawał w sprawie decyzję w pierwszej instancji. W uzasadnieniu powołanej uchwały wyjaśniono, że wypływająca z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP ochrona sądowa samodzielności jednostek samorządu terytorialnego nie wymaga zapewnienia tym jednostkom statusu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym, ani też przyznania im prawa do wniesienia skargi na decyzje organu odwoławczego w sytuacji, w której jednostka ta nie występuje jako adresat działań władczych innych organów władzy publicznej, lecz sama podejmuje takie działania wobec innych podmiotów. Jednostki te nie mają własnych praw ani prawnie chronionych interesów, których mogłyby dochodzić w relacjach ze stronami postępowania administracyjnego, których praw lub obowiązków dotyczy ich władcze rozstrzygnięcie wydane w pierwszej instancji.

Powierzenie więc organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie aktu administracyjnego uniemożliwia dochodzenie przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, bądź sądowoadministracyjnego. Organ administracji, który występował w sprawie na pierwszym jej etapie, nie może się domagać takich uprawnień, jakie ustawodawca przyznał podmiotom prawa w celu zapewnienia im ochrony przed ewentualnym bezprawnym działaniem administracji.

Prawidłowo zatem Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w sprawie wystąpiła przesłanka do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 w zw. z art. 50 § 1 ppsa. Nie jest bowiem dopuszczalna sytuacja, w której ten sam podmiot występuje w sprawie jako organ administracji wykonujący swoje władztwo, a następnie występuje jako strona domagająca się ochrony w istocie przed działaniami organu administracji wyższego stopnia. Ustawowa instancyjność postępowania administracyjnego wyklucza dopuszczalność traktowania organu pierwszej instancji jako strony mogącej kwestionować rozstrzygnięcie organu drugiej instancji w procedurze dostępnej jedynie stronom rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Powyższe znajduje uzasadnienie także w orzecznictwie Sądu Najwyższego i Trybunału Konstytucyjnego, powołanym przez Sąd pierwszej instancji.

Za nieuzasadnione należało uznać również pozostałe argumenty skarżącej kasacyjnie. Analiza akt sprawy potwierdza, że prawidłowo Sąd pierwszej instancji uznał, iż - wbrew twierdzeniom Gminy Miasta [...] - przedmiotem postępowania nie były kwestie własnościowe, ale związane z wydaniem stosownych dokumentów z ewidencji gruntów i budynków. Postępowanie w sprawie zostało bowiem zainicjowane wnioskiem z dnia [...] czerwca 2017 r. (uzupełnionym w dniu [...] lipca 2017 r.) Syndyka masy upadłości [...] Klubu Tenisowego w upadłości o wydanie "wypisu z ewidencji gruntów, wypisu z kartoteki budynków oraz wyrysu z mapy ewidencyjnej do celów wieczystoksięgowych". Odrębną natomiast kwestią pozostaje okoliczność dopuszczalności posłużenia się powołanymi dokumentami w sposób zgodny z prawem, co nie jest przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu.

Odnosząc się natomiast do wniosku o wstrzymanie wykonania postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] z dnia [...] października 2017 r., nr [...] należy stwierdzić, że w sytuacji oddalenia skargi kasacyjnej nie jest zasadne rozpoznanie tego wniosku. Zgodnie bowiem z art. 61 § 6 ppsa wstrzymanie wykonania aktu upada w razie wydania przez sąd orzeczenia uwzględniającego skargę albo uprawomocnienia się orzeczenia oddalającego skargę. Zgodnie zaś z art. 193 ppsa jeżeli nie ma szczególnych przepisów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, do postępowania tego stosuje się odpowiednio przepisy postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Zatem stosownie do powyższych przepisów wstrzymanie wykonania przedmiotowego postanowienia upadłoby w chwili rozpoznania skargi kasacyjnej. W tej sytuacji niecelowe jest rozpoznanie merytoryczne wniosku, nawet jeśli podniesione w nim argumenty należałoby uznać za słuszne. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny postanowił odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 ppsa oraz art. 61 § 3 i 6 w związku z art. 193 ppsa orzekł jak w sentencji.