Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Gminy Miasta na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 16 października 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania wpisu z rejestru gruntów, kartoteki budynków oraz wyrysu z mapy ewidencyjnej postanawia: 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić Gminie Miasta kwotę 100 (sto) złotych tytułem uiszczonego wpisu od skargi.

Gmina Miasta (zwana dalej także "skarżącą") zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 16 października 2017 r. (nr [...]) orzekające o: 1/ uchyleniu w całości postanowienia Prezydenta Miasta z dnia 20 lipca 2017 r. (nr [...]) o odmowie wydania na wniosek Syndyka masy upadłości [...] Klubu Tenisowego ([...]) w upadłości z siedzibą w S. - wypisu z rejestru gruntów, wypisu z kartoteki budynków i wypisu z rejestru gruntów oraz wyrysu z mapy ewidencyjnej; i 2/ zobowiązaniu Prezydenta Miasta do udostępnienia wpisu z rejestru gruntów, wypisu z kartoteki budynków i wypisu z rejestru gruntów oraz wyrysu z mapy ewidencyjnej.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że wnioskiem z dnia 5 czerwca 2017 r. L. K. - Syndyk masy upadłości [...] Klubu Tenisowego w upadłości z siedzibą w S. wystąpił o wydanie wypisu z rejestru gruntów, wypisu z kartoteki budynków i wypisu z rejestru gruntów oraz wyrysu z mapy ewidencyjnej do celów wieczystoksięgowych dla działki o nr [...] ark. [...], położonej w S. przy ul. [...] objętej księgą wieczystą KW nr [...], a będącej własnością Gminy Miasta.

Następnie, postanowieniem z dnia 20 lipca 2017 r. Prezydent Miasta odmówił wydania tych dokumentów argumentując, że wnioskodawca nie ma interesu prawnego w ich uzyskaniu, natomiast po rozpatrzeniu zażalenia Syndyka masy upadłości [...] w upadłości z siedzibą w S., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego – zaskarżonym postanowieniem z dnia 16 października 2017 r. - uchylił postanowienie Prezydenta Miasta i zobowiązał go do udostępnienia żadnego wpisu z rejestru gruntów, wypisu z kartoteki budynków i wypisu z rejestru gruntów oraz wyrysu z mapy ewidencyjnej. W ocenie organu odwoławczego Syndyk ma interes prawny w uzyskaniu wskazanych dokumentów, który należy wywieść z treści postanowienia Sądu Okręgowego w G. z dnia 13 lutego 2007 r. (sygn. akt [...]), zgodnie z którym Gmina Miasta [...] została zobowiązana do złożenia oświadczenia woli o oddaniu [...] Klubowi Tenisowemu w użytkowanie wieczyste nieruchomości wraz z przeniesieniem prawa własności budynków na nich posadowionych, obejmujących wskazaną działkę. Przedmiotowe orzeczenie zastępuje oświadczenia woli Gminy (por. art. 64 ustawy – Kodeks cywilny). Z akt sprawy wynika, że Syndykowi, do sporządzenia umowy użytkowania wieczystego w formie aktu notarialnego niezbędne są wnioskowane dokumenty. Postawą prawną wydania wymienionych dokumentów jest art. 25 ust. 5 pkt 3 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 1629 ze zm.).

Skarżąca wyjaśniła, że w jej ocenie powinna mieć przymiot strony postępowania administracyjnego w sprawie, gdyż jest właścicielem nieruchomości, o której mowa wyżej. Nie ma zatem wątpliwości, że postępowanie wpływa na jej prawa jako właściciela nieruchomości. W przypadku wydania dokumentów, o które wnioskował Syndyk, będzie możliwe podejmowanie dalszych czynności prawnych zmierzających do uzyskania wpisu prawa użytkowania wieczystego do księgi wieczystej i [...] w upadłości stanie się użytkownikiem wieczystym bardzo ważnych dla miasta i jego tradycji nieruchomości. Następnie dojdzie do zbycia tego prawa celem spłaty licznych wierzycieli, zwłaszcza organów podatkowych, a wówczas może dojść do niesłużących dobru Gminy Miasta i jego mieszkańców inwestycji, polegających na budowie kompleksów hotelowych czy wypoczynkowych. Spowoduje to utratę przez te obiekty ich dotychczasowej funkcji oraz ich prestiżowego i historycznego znaczenia. Skarżąca zaznaczyła, że orzeczenie sądowe, z którego Syndyk wywodzi swój interes prawny w uzyskaniu żądanych dokumentów jest przedmiotem toczącego się postępowania przed Sądem Okręgowym w G. XV Wydział Cywilny (sygn. akt [...]), z udziałem Gminy Miasta.

Nadto w skardze wskazano, że Gmina ma interes prawny we wniesieniu niniejszej skargi zgodnie z art. 50 ustawy z dnia 31 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi.

Dalej skarżąca wskazała, że organ odwoławczy błędnie przyjął, iż Syndyk masy upadłości [...] Klubu Tenisowego w upadłości z siedzibą w S. posiada interes prawny w uzyskaniu danych, o których stanowi przepis art. 24 ust. 5 pkt 3 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne. W okolicznościach sprawy Stowarzyszenie [...] Klub Tenisowy w upadłości było beneficjentem ekspektatywy prawa użytkowania wieczystego, wynikającej ze wskazanego wyroku Sądu Okręgowego w G. (sygn. akt [...]), który stał się ostatecznie prawomocny w dniu 2 kwietnia 2009 r. i zastępował oświadczenie woli gminy Miasta o oddaniu w użytkowanie wieczyste dwóch nieruchomości położonych w S. Niemniej jednak od 2009 r. do chwili obecnej [...] w upadłości nie zapłaciło na rzecz Gminy Miasta pierwszej opłaty za użytkowanie wieczyste, określonej prawomocnym wyrokiem Sądu i nie złożyło notarialnego oświadczenia koniecznego do zawarcia umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste. Wobec czego to na skutek zaniechania ze strony [...] Klubu Tenisowego nie nastąpił konstytutywny wpis do księgi wieczystej. Brak dokumentów wymaganych do wpisu prawa użytkowania wieczystego do księgi wieczystej (oświadczenia w formie notarialnej i prawomocnego wyroku opatrzonego klauzulą wykonalności) oraz nieuiszczenie pierwszej opłaty za użytkowanie wieczyste nie może w żadnym razie obciążać Gminy. Z uwagi na ogłoszenie w dniu 20 lipca 2016 r. postanowienia w przedmiocie upadłości [...], spowodowanej brakiem możliwości zawarcia układu z wierzycielami, należało uznać, że masa upadłości nie może być beneficjentem ekspektatywy, która nie jest maksymalnie ukształtowana. Wobec tego koniecznym jest uznanie, że rozpatrywana ekspektatywa jako prawo niezbywalne nie mogło wejść do masy upadłości jako odrębne prawo majątkowe.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Pismem z dnia 9 stycznia 2018 r. pełnomocnik L. K. – Syndyka masy upadłościowej [...] w upadłości z siedzibą w S. wniósł o odrzucenie skargi podnosząc, że jego zdaniem Gmina Miasta nie ma interesu prawnego we wniesieniu skargi, a tym samym brak jest legitymacji procesowej po stronie skarżącej. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidulanej w formie decyzji administracyjnej, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę w tej sprawie jej interesu prawnego w trybie postępowania sądowoadministracyjnego. Innymi słowy, skoro w niniejszej sprawie w pierwszej instancji organem właściwym do rozpoznania sprawy był Prezydent Miasta, to obecnie Gmina Miasta nie jest uprawniona do wniesienia skargi na postanowienie organu II instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 50 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. – dalej jako: "p.p.s.a."), uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi.

Zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem sądów administracyjnych stroną postępowania sądowoadministracyjnego nie może być organ, który rozstrzygał sprawę w pierwszej instancji, bowiem jego rola w postępowaniu skończyła się z chwilą wydania zindywidualizowanego aktu prawnego skierowanego w stosunku do podmiotu znajdującego się na zewnątrz administracji publicznej. W kwestii legitymacji procesowej jednostki samorządu terytorialnego do wniesienia skargi sądowoadministracyjnej w sytuacji, gdy jej organ wykonawczy został zobowiązany przepisami prawa do załatwienia indywidualnej sprawy administracyjnej zarówno orzecznictwie jak i doktrynie przyjmuje się, że postępowanie sądowoadministracyjne nie może zostać uruchomione przez organ administracji publicznej, którego działalność ma być przedmiotem oceny z punktu widzenia zgodności z prawem, ani przez żaden inny organ pozostający w strukturze organizacyjnej tej administracji, przykładowo przez organ wyższego stopnia. Organy te nie mogą posiadać uprawnień do poddawania swojej działalności kontroli zewnętrznej w stosunku do administracji, ani też postępowanie sądowoadministracyjne nie może być wykorzystane do rozstrzygania sporów na tle odmiennych poglądów prawnych między organami różnych szczebli w strukturze organizacyjnej administracji publicznej (zob. T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, Wolters Kluwer 2016).

Powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji czy postanowienia, wyłącza jednocześnie możliwość dochodzenia przez tę jednostkę ochrony jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego czy sądowoadministracyjnego. W uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r. (sygn. akt OPS 1/03) Sąd wyjaśnił, że włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej, prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie, znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. Co więcej, w zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez samorząd terytorialny następuje zatem kosztem znacznego ograniczenia jego dominium. Podobne stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 16 lutego 2016 r. (sygn. akt I OPS 2/15) w sprawie dotyczącej legitymacji powiatu do zaskarżenia decyzji organu II instancji w sprawie, w której w pierwszej instancji orzekał starosta.

Wcześniej Sąd Najwyższy w uzasadnieniu wyroku z dnia 7 czerwca 2001 r. (sygn. akt III RN 104/00, OSNAPiUS 2002/1/4) stwierdził, że podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi nie jest wójt lub burmistrz (prezydent miasta), niezależnie od tego, czy działa jako organ gminy upoważniony do reprezentowania gminy na zewnątrz, czy też jako organ, który wydał decyzję w pierwszej instancji. Nie ulega bowiem żadnej wątpliwości, że organ gminy nie ma (własnego) interesu prawnego we wniesieniu takiej skargi; w pierwszym przypadku dlatego, że działa w imieniu gminy, a zatem w granicach jej interesu prawnego, w drugim zaś z tego powodu, że wydając decyzję w sprawie działa jako organ administracji publicznej na mocy przyznanych mu ustawowo kompetencji, nie zaś jako podmiot, którego interesu prawnego lub obowiązku prawnego dotyczy postępowanie.

Powyższy pogląd jest uzasadniony tym, że organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji nie ma interesu prawnego we wniesieniu skargi do sądu administracyjnego na decyzję wydaną w tej sprawie przez organ II instancji, bowiem wydając decyzję administracyjną nie czyni tego celem ochrony lub urzeczywistnienia własnego interesu prawnego, lecz celem realizacji ustawowych kompetencji, których wykonywanie podlega ocenie między innymi w ramach kontroli instancyjnej. Pogląd ten znalazł potwierdzenie w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 października 2009 r. (sygn. K 32/08, OTK-A 2009/9/139), w którym Trybunał uznał za zgodne z art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przepisy: art. 33 § 1 i 2 p.p.s.a. w zakresie, w jakim pozbawiają one prawa do udziału na prawach strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym gminę, której wójt (burmistrz, prezydent) wydał decyzję jako organ I instancji, a także art. 50 § 1 p.p.s.a. w zakresie, w jakim odmawia jednostce samorządu terytorialnego prawa do wnoszenia skarg do sądów administracyjnych sprawach, w których organ danej jednostki rozpatrywał sprawę administracyjną i wydał decyzję w pierwszej instancji.

Z powyższych uwag wynika zatem, że ani gmina, ani żaden jej organ nie są uprawnieni do zaskarżenia do sądu administracyjnego decyzji organu odwoławczego wydanej w sprawie, w której organ gminy rozstrzygał ją jako organ I instancji (por. postanowienie NSA z dnia 15 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 1922/17). Rola organu I instancji kończy się bowiem w zasadzie z chwilą wydania rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej, natomiast organem, o którym mowa w art. 32 p.p.s.a., jest organ wydający zaskarżony do sądu administracyjnego akt. Nie jest więc dopuszczalna sytuacja, aby prezydent miasta (który w niniejszej sprawie reprezentuje skarżącą Gminę) w tej samej sprawie raz występował jako organ wydający decyzję merytoryczną, a innym razem jako podmiot kwestionujący rozstrzygnięcie organu odwoławczego.

Zgodnie z powołaną wyżej uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2016 r. (sygn. akt I OPS 2/15) "stworzenie jednostkom samorządu terytorialnego prawnej możliwości dochodzenia swego interesu przed sądem administracyjnym przeciwko interesowi prawnemu obywatela, który był przedmiotem decyzji organu tej jednostki wydanej w pierwszej instancji, naruszałoby standardy demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), ponieważ postępowanie takie nie zapewniałoby "równości broni" jego stronom. (...) W demokratycznym państwie prawnym niedopuszczalna jest wykładnia przepisów prawa, zgodnie z którą jednostka samorządu terytorialnego, realizując poprzez swoje organy, powierzone jej zadania z zakresu administracji publicznej, najpierw jest władna w sposób władczy i jednostronny kształtować sytuację prawną podmiotów od niej niezależnych, a następnie jest uprawniona do wnoszenia środków zaskarżenia od podejmowanych przez te organy decyzji. (...) Nie oznacza to, że prawo to tym jednostkom nigdy nie przysługuje. Niemniej jednak ma to miejsce jedynie w przypadkach, gdy jednostki te znajdą się w sytuacji prawnej charakterystycznej dla człowieka i obywatela, a więc np. w sytuacji adresata działań władczych organów administracji publicznej. Uznać zatem należy, że prawo do sądu w odniesieniu do jednostek samorządu terytorialnego ma charakter refleksowy, bo przysługuje im tylko w przypadku, gdy znajdą się w sytuacji zrównanej z sytuacją obywatela albo jeżeli prawo to wynika wprost z przepisu ustawy, np. art. 98 ust. 3 u.s.g., art. 85 ust. 3 u.s.p. czy też art. 86 ust. 2 u.s.w. (...) Podstawową zasadą konstytucyjną, która określa sposób funkcjonowania administracji publicznej, jest zasada praworządności (art. 7 Konstytucji RP). Zarówno postępowanie administracyjne, jak i postępowanie sądowoadministracyjne zostały oparte na tej zasadzie. Organy administracji, w tym organy samorządu terytorialnego, które rozstrzygają o prawach lub obowiązkach obywatela w drodze decyzji administracyjnej, obowiązane są działać na podstawie przepisów prawa. W procesie zatem kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej tych decyzji nie zachodzi potrzeba umożliwienia jednostkom samorządu terytorialnego artykułowania swoich interesów, bo po prostu postępowania te nie dotyczą dochodzenia tych interesów. Nie można więc zgodzić się z twierdzeniami, że jednostka samorządu terytorialnego, której organ wydał decyzję administracyjną w I instancji, powinna mieć możliwość dochodzenia swoich praw w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Przyjęcie takiego założenia podważałoby bowiem zaufanie do organów władzy publicznej. W takiej sytuacji uzasadnione byłoby twierdzenie, że jednostki te nie działają zgodnie z prawem, lecz kierują się własnymi interesami, nierzadko niemającymi podstawy w obowiązujących przepisach prawa".

Zaprezentowane stanowisko doktryny i judykatury w pełni odnosi się, w ocenie Sądu, do rozpoznawanej sprawy. Mimo wielokrotnego powoływania się na prawo własności nieruchomości przez skarżącą Gminę, w ocenie Sądu nie występuje tutaj sytuacja, że Gmina występuje jak obywatel. Przedmiotem postępowania nie były kwestie własnościowe, a jedynie udostępnienie danych w trybie ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne. Gmina nie była stroną tego postępowania, ani nie mogła wykazać swojego interesu prawnego w sprawie udostępnienia danych Syndykowi.

W konsekwencji Sąd uznał, że Gmina Miasta nie jest uprawniona do wniesienia skargi na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 16 października 2017 r., gdyż to postanowienie zostało wydane w wyniku rozpatrzenia zażalenia na postanowienie Prezydenta Miasta z dnia 20 lipca 2017 r., będącego jednocześnie organem wykonawczym i reprezentującym gminę - miasto na prawach powiatu, na zewnątrz. Zatem Gmina Miasta – jako osoba prawna – nie może wnieść skargi w sprawie, w której jej organ wydał postanowienie w postępowaniu jako organ I instancji.

Reasumując, skarga została wywiedziona przez podmiot nieposiadający legitymacji skargowej, co obligowało sąd do jej odrzucenia na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a.

O zwrocie uiszczonego wpisu od odrzuconej skargi Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Powoływane wyżej orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych; na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl.