Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Kolanowski, Sędzia NSA Krzysztof Winiarski, Sędzia WSA (del.) Paweł Dąbek (spr.), po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Z. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 21 stycznia 2020 r. sygn. akt I SA/Gd 785/19 w sprawie ze skargi Z. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 28 stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 21 stycznia 2020 r., sygn. akt I SA/Gd 785/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, oddalił skargę Z. B. (dalej: Skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku (dalej: Kolegium) z 28 stycznia 2019 r. w przedmiocie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (powyższy wyrok oraz inne powoływane orzeczenia, dostępne są na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Skarżący w złożonej skardze kasacyjnej, zarzucił zaskarżonemu wyrokowi, mające wpływ na treść orzeczenia naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) poprzez jego błędne niezastosowanie w sytuacji, gdy decyzja Kolegium została wydana z naruszeniem przepisów:

1/ art. 191 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2019 r. poz. 900 ze zm. – dalej: O.p.) poprzez dokonanie dowolnej, nie zaś swobodnej oceny materiału dowodowego, w szczególności w postaci informacji Wydziału Spraw Obywatelskich z 8 marca 2018 r., polegającej na przyznaniu temu dokumentowi charakteru dowodzącego faktycznej ilości lokatorów w lokalu Skarżącego, w sytuacji gdy organ przyznał, że miejsce zameldowania nie może być utożsamiane z miejscem zamieszkania, a brak jest innych dowodów na zamieszkanie w lokalu Skarżącego dwóch osób;

2/ art. 6o ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2019 r. poz. 2010 ze zm. - dalej: u.c.p.g) w zw. z art. 21 § 3 O.p., poprzez wydanie decyzji w oparciu o dane, które nie są właściwe, wobec braku udowodnienia przez organ zamieszkiwania w lokalu Skarżącego więcej niż jednej osoby;

3/ § 2 ust. 1 pkt 4 uchwały nr XXXII/300/2016 Rady Miasta Starogard Gdański z dnia 12 października 2016 r., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji braku udowodnienia przez organ zamieszkiwania w lokalu Skarżącego więcej niż jednej osoby, a uwzględnienie tej okoliczności skutkowałoby uchyleniem zaskarżonego postanowienia.

W oparciu o tak postawione zarzuty, Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Gdańsku do ponownego rozpoznania. Jednocześnie pełnomocnik z urzędu Skarżącego wniósł o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, powiększonych o obowiązującą stawkę podatku VAT, bowiem opłata dotychczas nie została uiszczona w całości ani w części.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach i dlatego podlega oddaleniu.

Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej, konieczne są uwagi natury ogólnej. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania sądowego, której przesłanki wymienione zostały w § 2 tego artykułu. Przesłanki te w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły.

Zaznaczyć należy, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia wyroków sądu pierwszej instancji, o czym świadczy właśnie wskazane wyżej związanie podstawami skargi kasacyjnej, sprowadzające się do tego, że zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego określa autor skargi kasacyjnej podnosząc naruszenie konkretnego przepisu prawa materialnego lub przepisu postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma nie tylko obowiązku, ale przede wszystkim prawa domyślania się i uzupełniania zarzutów skargi kasacyjnej oraz argumentacji służącej ich uzasadnieniu. Określenie danej podstawy kasacyjnej musi być precyzyjne, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd pierwszej instancji nie naruszył również innych przepisów, niedostrzeżonych lub pominiętych przy formułowaniu zarzutów skargi kasacyjnej. Pominięcie określonych zagadnień w skardze kasacyjnej czy odniesienie się do nich w sposób wybiórczy i ogólnikowy skutkuje niemożnością zakwestionowania przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska wyrażonego w ich zakresie przez wojewódzki sąd administracyjny czy działające w sprawie organy podatkowe. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega bowiem na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie.

Ponadto zgodnie z art. 176 p.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma nie tylko przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku sądu pierwszej instancji, lecz również szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną (por. wyrok NSA z 18 października 2017 r., sygn. akt II OSK 2702/16 – powoływane orzeczenia, dostępne są na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Prawidłowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych oznacza, że autor skargi kasacyjnej wskazując przepis prawa, który w jego ocenie został naruszony, powinien wykazać, w czym upatruje uchybienia temu przepisowi. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno być zatem sformułowane w taki sposób, aby można było powiązać je z konkretnymi przepisami prawa, które wnoszący skargę kasacyjną uznaje za naruszone.

Biorąc zaś pod uwagę, że Skarżący przy formułowaniu podstawy kasacyjnej (pkt 1) użył zwrotu "w szczególności", konieczna jest uwaga, wynikająca z utrwalonego w orzecznictwie poglądu, że zwrot taki jest semantycznie pusty. Naczelny Sąd Administracyjny bada natomiast podstawy skargi kasacyjnej jedynie w zakresie przepisów wyraźnie powołanych. Użycie tego zwrotu nie pozwala także na kontrolę kasacyjną szerszą, niż z punktu widzenia powołanego przepisu oraz wskazanego sposobu jego naruszenia (por. wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2018r., sygn. akt II OSK 2875/17). Ponadto sformułowanie w skardze kasacyjnej takiego zwrotu sugeruje, że Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu skargi kasacyjnej powinien objąć swą analizą również inne kwestie poza wprost wskazanymi przez Skarżącą. Jak jednak wyżej wskazano, jest to niedopuszczalne, z uwagi na związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej oraz jej uzasadnieniem.

Powyższe uwagi ogólne były konieczne w związku z zarzutami podniesionymi w skardze kasacyjnej oraz ich uzasadnieniem. Na etapie rozpoznawania sprawy zainicjowanej wniesieniem skargi kasacyjnej, spornym było, ile osób zamieszkuje w należącej do Skarżącego nieruchomości. Ustalenie tej okoliczności było istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, gdyż determinowało określenie Skarżącemu wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Stanowiło zatem element stanu faktycznego, który stosownie do art. 122 O.p. w zw. z art. 187 § 1 O.p., powinien zostać prawidłowo ustalony przez organ rozstrzygający sprawę. Na marginesie należy jedynie zauważyć, że zasada prawdy obiektywnej uregulowana w powyższych przepisach, nie oznacza obciążenia organów administracyjnych nieograniczonym obowiązkiem poszukiwania faktów mających istotne znaczenie dla sprawy. Granicą zasady prawdy obiektywnej są w szczególności informacje o okolicznościach istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, które posiada jedynie strona postępowania, zaś organ nie ma możliwości, aby informacje takie uzyskać. Nie dysponuje on bowiem żadnymi środkami dowodowymi, pozwalającymi na dokonanie ustaleń faktycznych w tym zakresie, zaś strona nie współdziała z organem w procesie prawidłowej rekonstrukcji stanu faktycznego sprawy.

Chcąc podważyć dokonane w postępowaniu administracyjnym ustalenia faktyczne, strona może je kwestionować w skardze do wojewódzkiego sądu administracyjnego, który nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), kompleksowo kontroluje prawidłowość działania organów administracyjnych. Jeżeli jednak sąd ten nie dopatrzy się żadnych nieprawidłowości w ustalaniu stanu faktycznego w postępowaniu administracyjnym, strona postępowania chcąc skutecznie zakwestionować stanowisko sądu pierwszej instancji w takim zakresie, powinna w złożonej skardze kasacyjnej podnieść co najmniej zarzuty naruszenia art. 122 i art. 187 § 1 O.p. w powiązaniu z odpowiednimi przepisami regulującymi postępowanie przed sądami administracyjnymi. W złożonej skardze kasacyjnej, zarzuty takie nie zostały podniesione. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny nie może wypowiadać się co do tego, czy organy administracyjne powinny były kontynuować postępowanie dowodowe w celu ustalenia ile osób zamieszkuje w nieruchomości Skarżącego, czy też słusznie Sąd pierwszej instancji doszedł do wniosku, że postępowanie dowodowe co do tej okoliczności zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy i zupełny.

Skarżący podniósł jedynie zarzut naruszenia art. 191 O.p., który stanowi, że organ podatkowy ocenia na podstawie całego zebranego materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Przyjęta w tym przepisie zasada swobodnej oceny dowodów zakłada, że organ podatkowy nie jest skrępowany przy ocenie dowodów kryteriami formalnymi, ma swobodnie oceniać wiarygodność i moc dowodową poszczególnych dowodów, na których oparł swoją decyzję. Aby w ramach owej swobodnej oceny nie zostały przekroczone granice dowolności, organ podatkowy przy ocenie zebranych w sprawie dowodów powinien, m.in. kierować się prawidłami logiki, zgodnością oceny z prawami nauki i doświadczenia życiowego, traktowania zebranych dowodów jako zjawisk obiektywnych, oceniania dowodów wyłącznie z punktu widzenia ich znaczenia i wartości dla rozpatrywanej sprawy. Innymi słowy w razie sprzeczności występujących w materiale dowodowym, dla potrzeb ustaleń faktycznych organ może wybrać jedno ze źródeł dowodowych pod warunkiem, że przekonująco to uzasadni, zgodnie z zasadami wiedzy i doświadczenia życiowego (por. wyrok NSA z 28 czerwca 2016 r., II FSK 1628/14). Zasadność twierdzenia, że organ podatkowy naruszył zasadę z art. 191 O.p., wymaga wykazania, że uchybił on zasadom logicznego rozumowania, wiedzy lub doświadczenia życiowego, to bowiem jedynie może być przeciwstawione uprawnieniu organu do dokonywania swobodnej oceny dowodów. Nie jest natomiast wystarczające przekonanie strony o innej, niż przyjął organ, wadze (doniosłości) poszczególnych dowodów i ich odmienna ocena niż ocena organu (por. wyrok NSA z 13 maja 2020 r., sygn. akt II FSK 3242/19).

Kierując się tymi kryteriami Sąd pierwszej instancji prawidłowo podzielił ocenę organów podatkowych, że w rozpatrywanej sprawie dokonana analiza zgromadzonego materiału dowodowego doprowadziła do prawidłowego ustalenia, iż w nieruchomości stanowiącej własność Skarżącego, zamieszkują dwie osoby. Na podstawie informacji Wydziału Spraw Obywatelskich, ustalono ilość osób zameldowanych w przedmiotowej nieruchomości i uznając, że osoby te faktycznie zamieszkują pod wskazanym adresem, obliczono wysokość opłaty. Oczywiście samo zameldowanie pod wskazanym adresem nie oznacza, że dana osoba tam mieszka. Nie można jednak zupełnie pomijać takiego dowodu, jak chce tego Skarżący. Tym bardziej, że Skarżący na etapie postępowania wywołanego wniesieniem skargi kasacyjnej, nie podniósł zarzutów dotyczących błędnego ustalenia stanu faktycznego, ograniczając się jedynie do zarzutu dokonania błędnej oceny urzędowej informacji o zameldowaniu. Nie wykazał zatem, że informacja o ilości zameldowanych na pobyt stały osób jest sprzeczna z innymi dowodami zgromadzonymi w sprawie, czy też, że organy administracyjne miały obowiązek kontynuowania postępowania i pozyskania dodatkowych dowodów na sporną okoliczność. W kontekście wcześniej zaprezentowanych wywodów o możliwości zakwestionowania dokonanej oceny dowodów, Skarżący nie zdołał wykazać, że dokonana przez organy administracyjne ocena informacji o zameldowaniu osób w przedmiotowej nieruchomości, była nieuzasadniona.

Dodatkowo podkreślić należy, że jak wynika z art. 24 ust. 1 i 2 pkt 1 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz.U. z 2019 r. poz. 1397 ze zm. – dalej: u.e.l.), obywatel polski przebywający na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest obowiązany wykonać obowiązek meldunkowy, który polega między innymi na zameldowaniu się w miejscu pobytu stałego. Zgodnie z art. 25 ust. 1 tej ustawy, pobytem stałym jest zamieszkiwanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego pobytu. Jak wynika z kolei z art. 28 u.e.l., zameldowanie następuje na wniosek osoby, która zamieszkuje w danej nieruchomości i jeżeli osoba taka nie jest właścicielem lokalu, przedstawia potwierdzenie pobytu w lokalu, dokonane między innymi przez właściciela. Samo zameldowanie służy wyłączenie celom ewidencyjnym i ma na celu potwierdzenie faktu pobytu osoby w miejscu, w którym się zameldowała. Z przedstawionej regulacji wynika zatem co najmniej domniemanie, że osoba, która dokonała czynności zameldowania, przebywa pod wskazanym adresem. Jest to domniemanie obalalne, jednak w realiach niniejszej sprawy, Skarżący nie powołał się na jakiekolwiek okoliczności przeczące prawdziwości danych wynikających z ewidencji ludności. Słusznie przy tym wskazano w uzasadnieniu decyzji Kolegium, że skoro zameldowano w przedmiotowej nieruchomości dwie osoby, to oznacza, że złożyły one oświadczenia, że pod tym adresem znajduje się ich miejsce stałego pobytu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie sposób przyjąć założenia, że osoby składające oświadczenia przed organem administracyjnym, poświadczają nieprawdę.

Na marginesie jedynie można wskazać, że w wyrokach z 16 lutego 2018 r., sygn. akt II FSK 3915/17 oraz z 5 września 2018 r., sygn. akt II FSK 2599/16, Naczelny Sąd Administracyjny również uznał, że dane z ewidencji ludności mogą stanowić podstawę do ustalenia na potrzeby określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ilości osób zamieszkujących w konkretnej nieruchomości.

Zarzut naruszenia przepisu postępowania uznać należało zatem za niezasadny. W konsekwencji nie można podzielić zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, powołanych w punktach 2 i 3 skargi kasacyjnej, gdyż ich uwzględnienie mogło nastąpić jedynie w przypadku przyjęcia, że Kolegium błędnie ustaliło, iż w nieruchomości Skarżącego zamieszkują dwie osoby.

Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił, za podstawę rozstrzygnięcia przyjmując art. 184 p.p.s.a.

Odnosząc się zaś do wniosku pełnomocnika z urzędu Skarżącego o przyznanie kosztów zastępstwa, należy wskazać, że o ewentualnym wynagrodzeniu pełnomocnika będącego adwokatem, działającego z urzędu orzeknie WSA w Gdańsku na wniosek pełnomocnika. Przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają bowiem zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest natomiast przez wojewódzki sąd administracyjny na podstawie art. 258-261 p.p.s.a., który orzeka w tym przedmiocie w drodze odrębnego postanowienia.