Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Jankowski, Sędziowie Sędzia NSA Henryk Dolecki (spr.),, Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Protokolant Aneta Kukla, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lipca 2008 r. sprawy ze skargi Prokuratora na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla [...] w [...] I. stwierdza nieważność §[...] pkt [...] i pkt [...] zaskarżonej uchwały, II. orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu.

Prokurator Okręgowy w skardze z dnia [...] r. skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł o stwierdzenie na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi o stwierdzenie nieważności § 5 pkt 4 i 22 uchwały Rady Miasta z dnia [...] r., nr [...], w sprawie Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla [...] (Dz. Urz. Woj. 2007, Nr 110, poz. 1922).

Prokurator zarzucił zaskarżonej uchwale rażące naruszenie art. 94 Konstytucji RP przez zdefiniowanie w § 5 pkt 4 pojęcia "działki budowlanej" mimo, że legalną definicję tego pojęcia zawiera art. 2 pkt 12 ustawy z dnia 27 marca 2003 r.

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz zdefiniowanie w § 5 pkt 22 pojęcia "wysokości zabudowy" jako "wysokości budynku", której legalną definicję przewiduje przepis § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.)

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w § 5 zaskarżonej uchwały w pkt 4 zdefiniowano pojęcie "działki budowlanej", a w pkt 22 pojęcie "wysokości zabudowy". W § 5 pkt 4 Rada zdefiniowała pojęcie "działki budowlanej" w ten sposób, że jest to "nieruchomość gruntowa lub jej część wydzielona geodezyjnie, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej umożliwiają prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków i urządzeń położonych na tej działce lub spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych". Natomiast w § 5 pkt 22 Rada zdefiniowała pojęcie "wysokości zabudowy", przez którą nakazała rozumieć: "wysokość budynku mierzoną od poziomu terenu przy najniżej położonym wejściu do budynku (z wyłączeniem wejść do pomieszczeń technicznych) do najwyższego punku przekrycia dachu (z wyłączeniem obiektów technicznych, takich jak: maszynownie dźwigów, stacje bazowe telefonii komórkowej oraz wyjścia na dach, pomieszczenia dla obsługi parkingu, o ile parking znajduje się na dachu).

Zdaniem Prokuratora uchwała nr [...] Rady Miasta z dnia

[...] r. w zaskarżonej części rażąco narusza art. 94 Konstytucji RP. Zgodnie z art. 7 Konstytucji organy władzy publicznej działają na podstawie

i w granicach prawa. W myśl art. 87 Konstytucji źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Nadto źródłami powszechnie obowiązującego prawa są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Artykuł 94 Konstytucji stanowi zaś, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa.

Z kolei art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) stwierdza, że gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy.

Fakt przyznania organom stanowiącym jednostek samorządu terytorialnego kompetencji do stanowienia prawa miejscowego nie jest równoznaczny

z nieograniczona swobodą w uchwalaniu tego prawa, w szczególności przepisy miejscowe nie mogą regulować materii już uregulowanej w aktach wyższego rzędu.

W myśl art. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenie przeznaczenia terenu oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a jego regulacje kształtują wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 6). Wynika z tego, że wymagania ładu przestrzennego, które uwzględnia się w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wynikają nie tylko z samej ustawy, ale przede wszystkim z przepisów prawa budowlanego i wydanych z upoważnienia ustawowego aktów wykonawczych, w tym norm techniczno budowlanych.

W dacie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla "Majowe-Kijewo", zarówno ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym, na podstawie której wydano uchwałę z dnia

17 września 2007 r., nr XIII/346/07, jak i rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie – stanowiły przepisy powszechnie obowiązujące, stosowane w planowaniu przestrzennym.

W związku z tym Rada Miasta zobowiązana była przyjąć w swoim akcie takie rozwiązania, które czyniłyby zadość wymogom aktów prawnych wyższego rzędu. Natomiast Rada Miasta pomimo braku w tym zakresie kompetencji w ramach planu miejscowego ustaliła dowolnie, a następnie stosowała własne przepisy definiujące jak należy dokonywać pomiaru wysokości budynku oraz jak należy rozumieć pojęcie działki budowlanej. Organ stanowiący zdefiniował zatem to, co już zostało zdefiniowane w powszechnie obowiązujących przepisach wyższego rzędu. Definicję legalną "działki budowlanej" zawiera art. 2 pkt 12 ustawy z dnia

27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zaś pojęcie "wysokości budynku" ustawodawca zdefiniował w § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Tak więc definicje sformułowane w uchwale odbiegają od zakresu definicji ustawowych. Stan taki narusza art. 94 Konstytucji RP i powoduje, że w obrocie prawnym funkcjonują dwie różne definicje "działki budowlane" i "wysokości budynku".

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta, wniosła o jej oddalenie,

a odnosząc się do sformułowanych przez Prokuratora zarzutów stwierdziła, że zapisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, uległy zmianie w dniu 27 maja 2004 r. i kolejna, ewentualna zmiana definicji "wysokości budynku" mogłaby doprowadzić do takiej sytuacji, że przy tym samym planie zagospodarowania przestrzennego zmienione zostałyby faktyczne możliwości zabudowy działek ewidencyjnych, w sposób odbiegający od pierwotnej woli organu uprawnionego do stanowienia tychże planów. Poza tym definicje legalne odnoszą się do konkretnych aktów prawnych, a nie do całego systemu prawnego. Należy więc przywołać stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, który 2 lipca 2002 r. rozpoznawał zapytanie prawne Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie zgodności

z Prawem budowlanym przepisów dotyczących warunków technicznych budynków

P 11/01). Trybunał zajmował się wprawdzie kwestią pojęcia zabudowy jednorodzinnej, jednakże wyraził wówczas pogląd, iż definicje zawarte

w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie zostały ustalone tylko na potrzeby tego rozporządzenia

i nie można ich traktować jako wiążących w całym systemie prawnym. Trybunał wskazał, iż oznacza to, że nawet jeżeli w praktyce twórcy planów zagospodarowania przestrzennego posługują się definicją zabudowy jednorodzinnej, nie ma podstaw aby pojęciu temu nadawać znaczenie określone w rozporządzeniu. Taką samą argumentację należy powtórzyć w odniesieniu definicji określającej wysokość budynku czy definicji działki budowlanej.

Rada Miasta nadto stwierdziła, że definicja działki budowlanej zawarta w art. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie jest wyczerpująca i powinna być doprecyzowana, m.in. przepisami prawa miejscowego. Poza tym ustawodawca nie odniósł się w tej definicji do wcześniej ustanowionej definicji legalnej działki budowlanej, o której mowa w art. 4 pkt 3a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Tak więc w zaskarżonej uchwale przyjęto definicję na potrzeby określone w obu ustawach.

W odniesieniu do obu wskazanych definicji legalnych "działki budowlanej", ustawodawca wskazał zakres ich obowiązywania. W żadnej z nich nie określono, iż którakolwiek z tych definicji odnosi się do zapisów planu zagospodarowania przestrzennego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje :

Zgodnie z art. 3 § 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.)

w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), Sąd jest właściwy do kontroli zgodności z prawem aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, aktów organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków innych niż wyżej wymienione,

a podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej oraz zgodności

z prawem aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego, z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tych aktów. Sąd administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego.

W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga Prokuratora Okręgowego zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone przepisy § 5 pkt 4

i 22 Uchwały nr [...] Rady Miasta z dnia [...] r. naruszają prawo.

Należy podzielić stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego

w Warszawie wyrażone w wyroku z dnia 16 marca 2001 r., IV SA 385/99, iż przepisy gminne mogą być wydawane wyłącznie w ramach obowiązujących przepisów wyższego rzędu (konstytucja, ustawa, rozporządzenie) i w zakresie upoważnień wyraźnie tam udzielonych organom gminy. Hierarchia źródła prawa została wyraźnie określona w art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Akty prawa miejscowego nie mogą regulować materii należących do przepisów wyższego rzędu i nie mogą być sprzeczne z nimi.

Kwestię wysokości budynku, w dacie uchwalania zaskarżonego przepisu, regulował § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r.

w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.), który to przepis stanowi wykonanie delegacji z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Żaden natomiast przepis prawa obowiązującego (rangi ustawy) nie dał takich kompetencji organom gminy, aby w ramach przepisów prawa miejscowego ustalały sobie dowolnie, a następnie stosowały własne przepisy definiujące, jak należy dokonywać pomiaru wysokości budynku, gdyż to wynika z powyżej powołanego przepisu rozporządzenia (źródła prawa powszechnie obowiązującego). Jest to jeden z podstawowych elementów konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego, wynikającej z art. 2 Konstytucji RP. To samo należy odnieść do kwestii zdefiniowania w planie miejscowym pojęcia działki budowlanej, której definicję legalną zawiera art. 2 pkt 12 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustawa ta jednoznacznie określa materie, które powinny być regulowane

w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zatem zawarcie w planie uregulowań nie znajdujących umocowania w przepisach powołanej ustawy sprawia, że zaskarżony § 5 pkt 4 i 22 Uchwały nr [...] Rady Miasta z dnia [...] r. należy uznać jako rażąco naruszający prawo.

Ustosunkowując się do argumentów zawartych w odpowiedzi na skargę należy wyjaśnić, że w wyroku z dnia 2 lipca 2002 r., P 11/01, Trybunał Konstytucyjny wypowiedział się wprawdzie, iż definicja zabudowy jednorodzinnej zawarta

w (obowiązującym ówcześnie) rozporządzeniu Ministra Gospodarki Przestrzennej

i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie została ustalona na potrzeby tego rozporządzenia i nie można jej traktować jako wiążącej w całym systemie prawnym. Jednak nie można nie zauważyć, iż Trybunał wskazał również, że w żadnym przepisie powszechnie obowiązującego prawa nie została zawarta taka definicja,

a bez niej nie możliwe byłoby określenie warunków technicznych. Nadto Trybunał wskazał, że definicja ta ustanowiona została bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Jednak wobec braku odpowiedniej definicji w innych przepisach prawa oraz wskazaniu w treści samego rozporządzenia, że definicje w § 3 ustanowione są na jego potrzeby, Trybunał Konstytucyjny orzekł o zgodności § 3 pkt 4 rozporządzenia z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126).

Biorąc powyższe pod uwagę, stosownie do przepisu art. 147 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku.