Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Bujko Sędziowie sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia del. WSA Grzegorz Czerwiński /spr./ Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Miasta Szczecina od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 9 lipca 2008 r. sygn. akt II SA/Sz 379/08 w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w Szczecinie na uchwałę Rady Miasta Szczecina z dnia 17 września 2007 r., nr XIII/346/07 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla "Majowe – Kijewo" w Szczecinie oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z dnia 9 lipca 2008 roku, sygn. akt II SA/Sz 379/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie stwierdził nieważność § 5 pkt 4 i pkt 22 uchwały Rady Miasta Szczecina z dnia 17 września 2007 roku, nr XIII/346/07 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla "Majowe-Kijewo"

w Szczecinie I.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie zapadł w następującym stanie faktycznym.

Uchwałą z dnia 17 września 2007 roku Rada Miejska w Szczecinie uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla osiedla "Majowe-Kijewo". Uchwała ta została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego Nr 100, poz. 1922.

Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Szczecinie złożył Prokurator Okręgowy w Szczecinie.

W skardze podniesiony został zarzut rażącego naruszenia art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez:

1. zdefiniowanie w § 5 pkt 4 planu pojęcia "działki budowlanej" mimo, że legalną definicję tego pojęcia zawiera art. 2 pkt 12 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717

ze zm.),

2. zdefiniowanie w § 5 pkt 22 pojęcia "wysokości zabudowy" jako "wysokości budynku", której legalną definicję przewiduje przepis § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.)

W uzasadnieniu skargi Prokurator stwierdził, że w zaskarżonej uchwale zdefiniowano szereg terminów użytych w planie. W § 5 pkt 4 zdefiniowano pojęcie "działki budowlanej", a w pkt 22 pojęcie "wysokości zabudowy". W § 5 pkt 4 Rada zdefiniowała pojęcie "działki budowlanej" w ten sposób, że jest to "nieruchomość gruntowa lub jej część wydzielona geodezyjnie, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej umożliwiają prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków i urządzeń położonych na tej działce lub spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych". Natomiast

w § 5 pkt 22 Rada zdefiniowała pojęcie "wysokości zabudowy", przez którą nakazała rozumieć: "wysokość budynku mierzoną od poziomu terenu przy najniżej położonym wejściu do budynku (z wyłączeniem wejść do pomieszczeń technicznych) do najwyższego punku przekrycia dachu (z wyłączeniem obiektów technicznych, takich jak: maszynownie dźwigów, stacje bazowe telefonii komórkowej oraz wyjścia

na dach, pomieszczenia dla obsługi parkingu, o ile parking znajduje się na dachu).

Zdaniem Prokuratora uchwała nr XIII/346/07 Rady Miasta Szczecin z dnia

17 września 2007 roku w zaskarżonej części rażąco narusza art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z art. 7 Konstytucji organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. W myśl art. 87 Konstytucji źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Nadto źródłami powszechnie obowiązującego prawa są na obszarze działania organów, które

je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Artykuł 94 Konstytucji stanowi zaś, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa.

Z kolei art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) stwierdza, że gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy

na podstawie upoważnień ustawowych.

Fakt przyznania organom stanowiącym jednostek samorządu terytorialnego kompetencji do stanowienia prawa miejscowego nie jest równoznaczny

z nieograniczoną swobodą w uchwalaniu tego prawa, w szczególności przepisy miejscowe nie mogą regulować materii już uregulowanej w aktach wyższego rzędu. Tworzenie prawa miejscowego nie może bowiem odbywać się w oderwaniu

od obowiązującego porządku prawnego, a zapisy w nich zamieszczone nie mogą regulować materii już unormowanej w aktach wyższego rzędu (ustawach) jak

i przepisach wydanych na podstawie upoważnień w nich zawartych (rozporządzeniach), a tym bardziej nie mogą pozostawać z nimi w sprzeczności.

W myśl art. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenie przeznaczenia terenu oraz określenie sposobów zagospodarowania

i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a jego regulacje kształtują wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 6). Wynika z tego, że wymagania ładu przestrzennego, które uwzględnia się w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wynikają nie tylko z samej ustawy, ale przede wszystkim z przepisów prawa budowlanego i wydanych z upoważnienia ustawowego aktów wykonawczych, w tym norm techniczno – budowlanych.

W dacie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla "Majowe-Kijewo", zarówno ustawa z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym, na podstawie której wydano uchwałę z dnia

17 września 2007 roku, nr XIII/346/07, jak i rozporządzenie Ministra Infrastruktury

z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie – stanowiły przepisy powszechnie obowiązujące, stosowane w planowaniu przestrzennym.

W związku z tym Rada Miasta Szczecina zobowiązana była przyjąć w swoim akcie takie rozwiązania, które czyniłyby zadość wymogom aktów prawnych wyższego rzędu. Tymczasem Rada Miasta Szczecina pomimo braku w tym zakresie kompetencji w ramach planu miejscowego ustaliła dowolnie, a następnie stosowała własne przepisy definiujące jak należy dokonywać pomiaru wysokości budynku oraz jak należy rozumieć pojęcie działki budowlanej. Organ stanowiący zdefiniował zatem to, co już zostało zdefiniowane w powszechnie obowiązujących przepisach wyższego rzędu.

Definicję legalną "działki budowlanej" zawiera art. 2 pkt 12 ustawy z dnia

27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zaś pojęcie "wysokości budynku" ustawodawca zdefiniował

w § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie

(Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Tak więc definicje sformułowane w uchwale odbiegają od zakresu definicji ustawowych. Stan taki narusza art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i powoduje, że w obrocie prawnym funkcjonują dwie różne definicje "działki budowlane" i "wysokości budynku".

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Szczecina wniosła o oddalenie skargi podnosząc, że definicja "wysokości budynku" ulegała zmianie i kolejna zmiana przepisów regulujących tę definicję mogłaby doprowadzić, iż przy tym samym planie zagospodarowania przestrzennego zmienione zostałyby faktyczne możliwości zabudowy działek ewidencyjnych w sposób odbiegający od pierwotnej woli organu uprawnionego do stanowienia tychże planów.

Zdaniem Rady Miasta Szczecina ustawodawca w definicjach działki budowlanej wskazał zakres ich obowiązywania. W żadnym z tych przypadków nie określono, iż którakolwiek z tych definicji odnosi się do zapisów planów zagospodarowania przestrzennego.

Definicje legalne są definicjami odnoszącymi się do konkretnych aktów prawnych, a nie do całego sytemu prawnego.

W wyroku z dnia 2 lipca 2002 roku, sygn. akt P 11/01 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że definicje zawarte w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie zostały ustalone tylko na potrzeby tego rozporządzenia i nie można ich traktować jako wiążących w całym systemie prawnym.

Wyrokiem z dnia 9 lipca 2008 roku, sygn. akt II SA/Sz 379/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie stwierdził nieważność § 5 pkt 4 i pkt 22 uchwały Rady Miasta Szczecina z dnia 17 września 2007 roku, nr XIII/346/07 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla "Majowe-Kijewo"

w Szczecinie I.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził,

że zaskarżone przepisy § 5 pkt 4 i 22 Uchwały nr XIII/346/07 Rady Miasta Szczecin

z dnia 17 września 2007 roku naruszają prawo.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego należy podzielić stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażone w wyroku

z dnia 16 marca 2001 roku, IV SA 385/99, iż przepisy gminne mogą być wydawane wyłącznie w ramach obowiązujących przepisów wyższego rzędu (konstytucja, ustawa, rozporządzenie) i w zakresie upoważnień wyraźnie tam udzielonych organom gminy. Hierarchia źródła prawa została wyraźnie określona

w art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Akty prawa miejscowego nie mogą regulować materii należących do przepisów wyższego rzędu i nie mogą być sprzeczne z nimi.

Kwestię wysokości budynku, w dacie uchwalania zaskarżonego przepisu, regulował § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku

w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 roku Nr 75, poz. 690 ze zm.), który to przepis stanowi wykonanie delegacji z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 roku Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Żaden natomiast przepis prawa obowiązującego (rangi ustawy) nie dał takich kompetencji organom gminy, aby w ramach przepisów prawa miejscowego ustalały sobie dowolnie, a następnie stosowały własne przepisy definiujące, jak należy dokonywać pomiaru wysokości budynku, gdyż to wynika z powyżej powołanego przepisu rozporządzenia (źródła prawa powszechnie obowiązującego). Jest to jeden z podstawowych elementów konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego, wynikającej

z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. To samo należy odnieść do kwestii zdefiniowania w planie miejscowym pojęcia działki budowlanej, której definicję legalną zawiera art. 2 pkt 12 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustawa ta jednoznacznie określa materie, które powinny być regulowane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zatem zawarcie w planie uregulowań nie znajdujących umocowania w przepisach powołanej ustawy sprawia, że zaskarżony § 5 pkt 4 i 22 Uchwały nr XIII/346/07 Rady Miasta Szczecin z dnia 17 września 2007 r. należy uznać jako rażąco naruszający prawo.

Ustosunkowując się do argumentów zawartych w odpowiedzi na skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że w wyroku z dnia 2 lipca 2002 roku,

P 11/01, Trybunał Konstytucyjny istotnie wypowiedział się, iż definicja zabudowy jednorodzinnej zawarta w (obowiązującym ówcześnie) rozporządzeniu Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie została ustalona na potrzeby tego rozporządzenia i nie można jej traktować jako wiążącej w całym systemie prawnym. Zdaniem Sądu nie można jednak nie zauważyć, iż Trybunał wskazał również, że w żadnym przepisie powszechnie obowiązującego prawa nie została zawarta taka definicja, a bez niej nie byłoby możliwe określenie warunków technicznych. Nadto Trybunał wskazał, że definicja ta ustanowiona została bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Jednak wobec braku odpowiedniej definicji w innych przepisach prawa oraz wskazaniu w treści samego rozporządzenia, że definicje w § 3 ustanowione są na jego potrzeby, Trybunał Konstytucyjny orzekł o zgodności § 3 pkt 4 rozporządzenia z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 roku Nr 106, poz. 1126).

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę kasacyjną wniosła Rada Miasta Szczecina.

W skardze kasacyjnej podniesiony został zarzut rażącego naruszenia prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie

w szczególności:

1. art. 94 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię sprowadzającą się do uznania, iż do wprowadzenia w aktach prawa miejscowego definicji legalnych dotyczących określeń zawartych w tych aktach wymagane jest upoważnienie ustawowe, zwłaszcza w przypadku określenia w ustawach bądź wydanych na ich podstawie rozporządzeniach definicji legalnych niezależnie od zakresu obowiązywania tych definicji określonych w przepisach powszechnie obowiązujących,

2. § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez uznanie, iż zawarta w tym przepisie definicja "wysokości budynku" wyklucza możliwość zdefiniowania w planie miejscowym pojęcia "wysokości zabudowy" w rozumieniu zapisów tego planu,

3. art. 2 pkt 12 w zw. z art. 4 i 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uznanie, iż zawarta w art. 2 pkt 12 definicja działki budowlanej wyklucza możliwość ustanowienia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego definicji uwzględniającej poza zakresem pojęciowym wynikającym z przywołanej definicji ustawowej również zakresu pojęciowego działki budowlanej wynikającej z art. 4 pkt 3 a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami.

Wnosząca skargę kasacyjną Rada Miasta Szczecina stwierdziła, że kwestii definicji legalnych poświęcono dużo miejsca zarówno w literaturze, jak i orzecznictwie.

W literaturze wyróżnia się niejako trzy grupy problemów związanych z definicjami legalnymi:

• po pierwsze – są to problemy związane ze sposobem formułowania, umieszczeniem i możliwością rozpoznania definicji legalnych w tekście prawnym,

• druga grupa to problemy związane z interpretacją definicji legalnych,

• po trzecie wreszcie – to problemy związane z zasięgiem definicji legalnych, a więc z zakresem związania treścią definicji legalnych ( vide: Agnieszka Bielska-Brodziak – Miejsce definicji legalnej w porządku prawnym).

W orzecznictwie sądowym co do zasięgu obowiązywania definicji legalnych konkurują ze sobą dwa stanowiska. W wielu orzeczeniach za oczywistą przyjmuje się regułę, zgodnie z którą zasięg definicji legalnej obejmuje gałąź prawa, w której definicja występuje. Można jednak wskazać i takie orzeczenia, gdzie zasadność użycia definicji legalnej pochodzącej z tej samej gałęzi prawa jest kwestionowana. Przykładowo ustalając znaczenie wyrażenia gospodarstwa rolnego dla potrzeb ustawy o podatku od spadków darowizn NSA przyjął znaczenie jakie temu terminowi nadają przepisy kodeksu cywilnego, a nie bliższa systemowo ustawa o podatku rolnym (wyrok NSA z 18 maja 1994 roku, sygn. akt III S.A. 1325/93 Wspólnota 1994/26 str. 14). Z kolei co do zasięgu definicji legalnej zawartej w danym akcie prawnym przyjmuje się jednoznacznie, iż definicja taka wiąże na obszarze całego aktu prawnego, w którym jest zawarta, jeśli została umieszczona w słowniczku ustawowym, lub w przepisach ogólnych.

Posługiwanie się definicją legalną w akcie normatywnym jest regulowane w "Zasadach techniki prawodawczej" stanowiących załącznik do Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie zasad techniki prawodawczej ( Dz. U. Nr 10, poz. 908).

Kwestia definicji legalnych zawarta jest w Dziale VIII – Typowe środki techniki prawodawczej, a zatem posługując się zasadami wykładni systemowej uznać należy, iż posługiwanie się definicjami legalnymi przy tworzeniu prawa jest traktowane jako jedna z technik prawodawczych, zatem trudno uznać, iż do zawarcia w aktach prawa miejscowego definicji legalnych wymagane jest upoważnienie ustawowe zawarte w aktach wyższego rzędu. Gdyby upoważnienie takie było wymagane, to w odniesieniu do wszystkich definicji zawartych w § 5 zaskarżonej uchwały Rady Miasta Szczecina należałoby przyjąć konsekwentnie stanowisko, iż są one nieważne.

W § 146 Zasad techniki prawodawczej wskazano, iż w ustawie lub innym akcie normatywnym formułuje się definicję danego określenia, jeżeli jest ono wieloznaczne, nieostre, a pożądane jest ograniczenie jego ostrości, znaczenie danego określenia nie jest powszechnie zrozumiałe bądź ze względu na dziedzinę regulowanych spraw istnieje potrzeba ustalenia nowego znaczenia danego określenia.

W § 149 Zasad techniki prawodawczej wskazano, iż w akcie normatywnym niższej rangi niż ustawa bez upoważnienia ustawowego nie formułuje się definicji ustalających znaczenie określeń ustawowych, w szczególności w akcie wykonawczym nie formułuje się definicji, które ustalałyby znaczenie określeń zawartych w ustawie upoważniającej.

Żaden jednak z przepisów nie daje podstawy do uznania, iż zawarcie w prawie miejscowym definicji legalnych wymaga szczególnego upoważnienia ustawowego,

a takie stanowisko w istocie rzeczy zaprezentował Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Upoważnienia ustawowego wymaga natomiast bezsprzecznie definiowanie określeń zawartych w aktach wyższego rzędu.

Wszystkie definicje zawarte w § 5 Uchwały nr XlIII Rady Miasta Szczecina odnoszą się wyłącznie do uchwalonego planu, albowiem wskazano to wprost poprzez zapis "Użyte w planie określenia oznaczają:...".

Uznane za nieważne przez Wojewódzki Sąd Administracyjny zapisy definiują na użytek planu pojęcia "wysokości zabudowy" oraz "działki budowlanej".

Argumentacja Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego dotycząca pojęcia "wysokości zabudowy" dokonana jest w kontekście definicji "wysokości budynku".

Sąd wskazał bowiem, iż żaden z przepisów rangi ustawy nie dał kompetencji organom gminy, aby w ramach przepisów prawa miejscowego ustalały dowolnie

i następnie stosowały własne przepisy definiujące jak należy dokonywać pomiaru wysokości budynku. Niewątpliwie z tym argumentem nie sposób polemizować.

Jednakże w § 5 ust. 22 zaskarżonej uchwały nie określono sposobu pomiaru budynku i sposobu tego nikomu nie narzucano. W przepisie tym określono jedynie,

iż pod pojęciem "wysokości zabudowy" użytym w tymże planie miejscowym rozumie się wysokość budynku mierzoną od poziomu terenu przy najniżej położonym wejściu, z wyłączeniem wejść do pomieszczeń technicznych do najwyższego punktu przekrycia dachu z wyłączeniem obiektów technicznych, takich jak maszynownie dźwigów, stacje bazowe telefonii komórkowej oraz wyjścia na dach, pomieszczenia dla obsługi parkingu, o ile parking znajduje się na dachu.

Kwestionowanie definicji "wysokości zabudowy" przez odwołanie się

do definicji "wysokości budynku" jest całkowicie irracjonalne. Wnoszący skargę Prokurator Okręgowy w Szczecinie nie wskazał bowiem, aby w innych przepisach znajdowała się definicja pojęcia "wysokości zabudowy", a przecież nie zarzucił nieważności w zakresie innych definicji zawartych w § 5 przedmiotowej uchwały. Sąd również nie wskazał przepisu wyższej rangi, zawierającego definicję "wysokości zabudowy".

Zawarta w zaskarżonej uchwale definicja działki budowlanej jest również ustanowiona na potrzeby planu zagospodarowania. Niewątpliwie ustawa z dnia

7 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zawiera

w art. 2 pkt 12 definicję legalną "działki budowlanej" .

Odnosząc się do "Zasad techniki prawodawczej" a zwłaszcza § 149 in fine zawieranie w zapisach planu zagospodarowania przestrzennego definicji działki budowlanej może wydawać się niezgodne z przywołaną zasadą techniki prawodawczej. Nie sposób jednak nie zauważyć, iż definicja działki budowlanej zawarta w tej ustawie odwołuje się do planów zagospodarowania przestrzennego.

Podkreślić dodatkowo należy, iż ustalone zasady techniki prawodawczej czynią założenie, iż prawodawca posługuje się wyrażeniami ustawowymi w sposób jednolity i konsekwentny. Tymczasem, jak to już wskazywano w odpowiedzi

na skargę, poza przywołaną wyżej definicją ustawową "działki budowlanej" zawartą w ustawie z dnia 7 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym istnieje jeszcze co najmniej jedna definicja ustawowa "działki budowlanej" istotna z punktu widzenia materii objętej planami zagospodarowania przestrzennego. Definicja ta zawarta jest w art. 4 pkt 3a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami.

Obie definicje odnoszą się do różnych etapów zagospodarowania działek. Definicja "działki budowlanej" z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym odnosi się bowiem do etapu sprzed i w trakcie realizacji obiektów budowlanych, natomiast "działka budowlana" w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczy działki gruntu zabudowanej, a więc odnosi się do etapu po zabudowaniu działki.

Plan zagospodarowania przestrzennego zgodnie z art. 4 i 6 ustawy z dnia

27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustala przeznaczenie terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego, określa sposoby zagospodarowania i warunki zabudowy terenu, a także kształtuje wykonywanie prawa własności nieruchomości. Niewątpliwie więc plan zagospodarowania przestrzennego ma znaczenie zarówno dla procesu zabudowy działek gruntu

w kontekście definicji zawartej w ustawie z dnia 27 marca 2002 roku o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i w kontekście ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami i zawartej w niej definicji działki.

Uwzględniając powyższe Rada Miasta Szczecina stwierdzając brak jednolitej definicji działki budowlanej na potrzeby planu przyjęła definicję legalną działki budowlanej odpowiadającej zakresem pojęciowym obu powyższym definicjom niewykraczającą poza zakres pojęciowy określony w jednej bądź drugiej definicji ustawowej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna wniesiona przez Radę Miasta Szczecina nie zasługuje

na uwzględnienie.

Zgodnie z treścią art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.)

– zwanej dalej w skrócie p.p.s.a – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1. naruszeniu prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2. naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę związany jest podstawami skargi kasacyjnej. Zgodnie z treścią art.183 § 1 p.p.s.a. sprawa rozpoznawana jest w granicach skargi kasacyjnej zaś z urzędu brana jest pod uwagę jedynie nieważność postępowania.

To wnoszący skargę kasacyjną określa granice kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej oznacza konieczność prawidłowego określenia tych podstaw. Skarga kasacyjna powinna wskazywać konkretne przepisy prawa, którym uchybił sąd pierwszej instancji, uzasadnienie zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego należy dodatkowo wykazać, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ

na wynik sprawy. Obowiązkiem wnoszącego skargę kasacyjną jest precyzyjne wskazanie przepisów, które jego zdaniem, zostały naruszone i wykazanie, na czym to naruszenie polega. Skarga kasacyjna pozbawiona tych elementów uniemożliwia ocenę jej zasadności przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W przedmiotowej sprawie wnosząca skargę kasacyjną Rada Miasta formułując zarzut skargi kasacyjnej użyła sformułowania "zarzucam naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie

w szczególności:"

Użycie przez wnoszącego skargę kasacyjną sformułowania "zarzucam naruszenie prawa materialnego w szczególności" nie skutkuje powstaniem obowiązku rozpatrzenia przez Naczelny Sąd Administracyjny wszelkich możliwych naruszeń prawa materialnego jakie mogłyby zaistnieć w rozpoznawanej sprawie. Granice skargi kasacyjnej określają wyłącznie wskazane w niej wprost przepisy prawa materialnego, które zdaniem wnoszącego ją podmiotu zostały naruszone

i tylko w tych granicach skarga kasacyjna może być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W przedmiotowej sprawie granice skargi kasacyjnej określają zarzuty naruszenia art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz art. 2 pkt 12 w zw. z art. 4 i 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Za nieuzasadniony uznać należy zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny

§ 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez uznanie, iż zawarta w tym przepisie definicja "wysokości budynku" wyklucza możliwość zdefiniowania w planie miejscowym pojęcia "wysokości zabudowy"

w rozumieniu zapisów tego planu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził jedynie, że przepis ten zawiera definicję "wysokości budynku". Sąd nie wyprowadził jednak z treści tego przepisu wniosku, iż wyklucza to możliwość zdefiniowania w planie miejscowym pojęcia "wysokości zabudowy" w rozumieniu zapisów tego planu.

Za nieuzasadniony uznać również należy zarzut naruszenia art. art. 2 pkt 12 w zw. z art. 4 i 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uznanie, iż zawarta w art. 2 pkt 12 definicja działki budowlanej wyklucza możliwość ustanowienia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego definicji uwzględniającej poza zakresem pojęciowym wynikającym z przywołanej definicji ustawowej również zakresu pojęciowego działki budowlanej wynikającej z art. 4 pkt 3 a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami. Również w tym przypadku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził jedynie, że ustawa z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zawiera definicję "działki budowlanej". Sąd nie wyprowadził jednak z treści tego przepisu wniosku, iż wyklucza to możliwość zdefiniowania w planie miejscowym pojęcia "działki budowlanej" uwzględniającej zakresem pojęciowym również definicję działki budowlanej zawartej w art. 4 pkt 3 a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uzasadniając swoje rozstrzygnięcie oparł swoje rozumowanie na interpretacji art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wprawdzie w uzasadnieniu wyroku Sąd nie powołuje się wprost na treść tego przepisu jednakże poprzez fakt uwzględniania skargi Prokuratora Okręgowego, który podnosił zarzut naruszenia tego przepisu Wojewódzki Sąd Administracyjny w istocie oparł na tym przepisie swoje rozstrzygnięcie.

W art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, jak wskazał to Wojewódzki Sąd Administracyjny, wynika hierarchia źródła prawa. W ustępie pierwszym tego przepisu zawarte jest stwierdzenie, że źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Natomiast w ustępie drugim zawarte jest stwierdzenia, że źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego.

Z art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej wynika z kolei, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie

i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa.

Upoważnienie do wydawania aktów prawa miejscowego jakim są miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego zawarte jest w ustawie z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.).

Z art. 3 ust. 1 wynika, że kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej

na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy.

Z kolei z art. 4 ust. 1 tejże ustawy wynika, że ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Analiza treści przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie daje podstaw do przyjęcia, że organy samorządu terytorialnego zostały upoważnione do modyfikowania zawartej w tej ustawie definicji "działki budowlanej". Ustawa ta określa ogólne ramy tworzenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Ramy te tworzą również definicje zawarte w tej ustawie. Gdyby wolą ustawodawcy było przyznanie Radzie Miasta uprawnienia do modyfikacji definicji ustawowej w akcie prawa miejscowego, to uprawnienie takie zawarte zostałoby wyraźnie w ustawie lub rozporządzeniu wykonawczym. Wykładania literalna nie daje podstaw do przyjęcia, iż ustawa z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym daje Radzie Miasta takie uprawnienie. Również wykładnia celowościowa i funkcjonalna przepisów tej ustawy nie daje podstaw do przyjęcia, iż Radzie Miasta służy tego rodzaju uprawnienie.

Wbrew twierdzeniem wnoszącej skargę kasacyjną Rady Miasta Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdził, że zawarcie w prawie miejscowym definicji legalnych wymaga szczególnego upoważnienia ustawowego. Sąd wyraził jedyne pogląd, że upoważnienia takiego wymaga uprawnienie do modyfikacji w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego definicji zawartych w przepisach powszechnie obowiązujących.

Twierdzenie wnoszącej skargę kasacyjną Rady Miasta, iż konieczne było dokonanie kompilacji definicji zawartej w ustawie z dnia 27 marca 2003 roku

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami, gdyż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ma znaczenie dla procesu zabudowy działek jak i w kontekście ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami, jest twierdzeniem pozbawionym merytorycznej treści. Rada Miasta nie wskazuje na czym konkretnie polegać ma rola miejscowego planu w odniesieniu do działek zabudowanych i dlaczego w związku

z tą rolą niezbędne jest zawarcie w planie definicji działki budowlanej uwzględniającej definicję zawartą w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami. Twierdzenie Rady Miasta jest twierdzeniem ogólnikowym, które niczego nie wyjaśnia.

Zgodzić należy z wnoszącą skargę kasacyjną Radą Miasta, że w § 5 pkt 22 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie zdefiniowano "wysokość budynku". Rada Miejska wykorzystała jedynie definicję "wysokości budynku"

do zdefiniowania pojęcia "wysokości zabudowy". Na fakt ten nie zwrócił uwagi wnoszący skargę Prokurator oraz rozpoznający sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny. Z uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wynika, iż Sąd ten uznał, że Rada Miasta zawarła w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego własną definicję "wysokości budynku".

Mimo błędnego tej części uzasadnienia wyroku rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego stwierdzające nieważność § 5 pkt 22 uchwały Rady Miasta Szczecina z dnia 17 września 2007 roku, nr XIII/346/07 jest jednak, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, prawidłowe.

W § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587) zawarty został wymóg dotyczący standardu zapisywania ustaleń projektu tekstu planu miejscowego. Z przepisu tego wynika, że ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej,

a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu.

Zdefiniowanie "wysokości zabudowy" poprzez wykorzystanie do tego celu definicji "wysokości budynku", zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, narusza wymieniony w przytoczonym przepisie wymóg określenia wysokości projektowanej zabudowy. Sposób pomiaru wysokości budynku dotyczy wyłącznie budynków. Tymczasem w skład zabudowy mogą wchodzić także inne obiekty budowlane. Nakaz obliczania ich wysokości w sposób właściwy dla budynków uznać należy za niczym nieuzasadniony. Dokonywanie pomiaru wysokości obiektów budowlanych innych niż budynki mogłoby być niewykonalne. Nawet w treści samej definicji wykluczono ten sposób pomiaru w odniesieniu do niektórych kategorii obiektów budowlanych. Stąd też wyeliminowanie § 5 pkt 22 uchwały Rady Miasta Szczecina z dnia 17 września 2007 roku, nr XIII/346/07 jest rozstrzygnięciem prawidłowym.

Zaskarżony wyrok nie zawiera uchybień, skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności, które Naczelny Sąd Administracyjny byłby zobligowany wziąć pod uwagę z urzędu przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej.

Z przytoczonych wyżej względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwianych podstaw, na podstawie art. 184 p.p.s.a. została oddalona.