Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant: asystent sędziego Piotr Polak po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 2020 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lutego 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 1945/18 w sprawie ze skargi M.R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [..] z dnia [..] września 2018 r. nr [..] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta O. z dnia [..] lipca 2018 r. nr [..]; 3. oddala wniosek pełnomocnika skarżącej o zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego z tytułu pomocy prawnej świadczonej z urzędu

Wyrokiem z dnia 20 lutego 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 1945/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [..] września 2018 r., nr [..] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wnioskiem z 3 lipca 2018 r. M. R. wystąpiła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad synem R. R. oraz o wyrównanie jej emerytury do kwoty 1477 zł.

Prezydent Miasta O. decyzją z [..] lipca 2018 r. odmówił wnioskodawczyni przyznania od 1 lipca 2018 r. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na syna R.R. z uwagi na ustalone wobec wnioskodawczyni prawo do emerytury, co zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1952 ze zm.) – zwanej dalej "ustawą" wyklucza przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Od powyższej decyzji M. R. wniosła odwołanie, podnosząc, że jej emerytura jest o połowę niższa niż świadczenie pielęgnacyjne.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z [..] września 2018 r., utrzymując w mocy decyzję Prezydenta Miasta O. z [..] lipca 2018 r., stwierdziło, że z akt sprawy wynika, iż na podstawie orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w O. z [..] czerwca 2014 r. nr [..] R..R. został zaliczony do kategorii osób o znacznym stopniu niepełnosprawności. Orzeczenie ma charakter stały, niepełnosprawność istnieje od urodzenia, ustalony w nim stopień niepełnosprawności datuje się od 11 stycznia 2002 r. W orzeczeniu zostało zawarte również wskazanie o konieczności stałej i długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Okoliczności te są w sprawie bezsporne. Jednakże zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej, z tytułu śmieci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego. Kolegium zwróciło uwagę, że pomimo tego, iż skarżąca może mieć poczucie krzywdy i niesprawiedliwości z decyzji organu I instancji, przepisy ustawy dotyczące świadczenia pielęgnacyjnego nakładają na organy obowiązek wydania decyzji o charakterze związanym, co oznacza, że przyznanie świadczenia może nastąpić wyłącznie po spełnieniu wszystkich warunków wynikających z przepisów prawa. Kolegium na podstawie zaświadczenia Zakładu Ubezpieczeń Społecznych II Oddział w Warszawie Inspektorat w O. z dnia [..] lipca 2018 r. ustaliło że odwołująca ma ustalone prawo do emerytury, w związku z czym świadczenie jej nie przysługuje.

Od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [..] września 2018 r. M. R. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że jej syn R. R. urodził się w Szpitalu Miejskim nr [..] w W. jako dziecko zdrowe. Po ukończeniu 1 roku życia został skierowany do szpitala i od tego czasu rozpoczęło się długoletnie leczenie jej syna. Podniosła, iż w związku z błędami popełnianymi przez lekarzy w trakcie leczenia jej syna, skarżąca nie mogła wypracować pełnej emerytury. Otrzymywana przez skarżącą emerytura wynosi 696,97 zł i jest o połowę niższa od kwoty świadczenia pielęgnacyjnego, wypłacanego w związku ze sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną. Skarżąca podała, że sama również posiada orzeczenie o niepełnosprawności w stopniu lekkim, natomiast jej mąż posiada orzeczenie o niepełnosprawności w stopniu umiarkowanym. Jego emerytura wynosi 2152,60 zł, renta socjalna syna 745,18 zł. Wskazała, że środki te nie wystarczają na pokrycie bieżących potrzeb osób chorych.

Rozpoznając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że bezsporne jest, że skarżąca ma ustalone prawo do emerytury. Sąd podzielił pogląd, że zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy ustalone prawo do emerytury wyklucza przyznanie skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Analizowany przepis jest sformułowany w sposób niebudzący wątpliwości i co istotne nie pozostawia organom administracji orzekającym w tego rodzaju sprawach żadnego luzu decyzyjnego. W ocenie Sądu, SKO w W. trafnie zwróciło uwagę, że skoro skarżąca ma ustalone prawo do emerytury, to jest osobą wyłączoną z grona beneficjentów świadczeń pielęgnacyjnych. Art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy jest jednoznaczny w swej treści. Prezydent Miasta O.i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., jako organy administracji publicznej orzekające w niniejszej sprawie, były tym przepisem związane, skutkiem czego były zobligowane do wydania decyzji odmawiającej przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym synem. Nawet trudna sytuacja życiowa skarżącej związana z opieką nad niepełnosprawnym synem nie może przemawiać za przyznaniem jej świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na wyraźny zapis ustawy. Nadto nie można przyjmować założenia, że skoro Państwo w swojej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny, a rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne i niepełne, mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych, to każdy wniosek o udzielenie pomocy rodzinie znajdującej się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej powinien być zaspokojony. To Państwo określa warunki udzielania pomocy rodzinom i osobom niepełnosprawnym, w tym przesłanki odmowy udzielenia pomocy (art. 81 Konstytucji RP). Zróżnicowanie uprawnień do pomocy ze strony Państwa nie stanowi samo w sobie naruszenia zasady równości i zasady niedyskryminacji, o których mowa w art. 32 Konstytucji RP. Wszystkie osoby będące emerytami, opiekujące się niepełnosprawnymi dziećmi, znajdują się w takiej samej sytuacji prawnej – nie mogą otrzymać świadczenia pielęgnacyjnego.

Sąd zwrócił uwagę, że świadczenie pielęgnacyjne jest surogatem wynagrodzenia za pracę, ponieważ jest dedykowane osobom czynnym zawodowo. Po osiągnięciu określonego wieku osoba pobierająca świadczenie pielęgnacyjne ma możliwość przejścia na emeryturę, ponieważ za tę osobę opłacane są składki na ubezpieczenia społeczne (art. 6 ust. 2a pkt 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - Dz. U. z 2017 r. poz. 1778 ze zm.). Skoro zatem osoba pracująca, po przejściu na emeryturę, traci wynagrodzenie za pracę, to i emeryt nie może mieć ustalonego prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Przyznanie emerytowi świadczenia pielęgnacyjnego stawiałoby w korzystniejszej sytuacji te osoby względem emerytów, którzy wcześniej pozostawali w zatrudnieniu, a którzy, po przejściu na emeryturę, utracili wynagrodzenie za pracę. Nie można postrzegać świadczenia pielęgnacyjnego jako korzystniejszego od emerytury jedynie przez pryzmat jego wysokości. Skarżąca pomija to, że – co do zasady - emerytura prawidłowo ustalona na wniosek danej osoby jest świadczeniem najbardziej pewnym. Sytuacja emeryta jako świadczeniobiorcy jest najbardziej stabilna spośród wszystkich osób pobierających świadczenia z szeroko rozumianego zabezpieczenia społecznego. Emeryt – co do zasady – może podjąć pracę zarobkową, natomiast osoba pobierająca świadczenie pielęgnacyjne - nie. Istotne jest też to, że status emeryta zabezpiecza także materialnie członka jego rodziny. W przypadku śmierci emeryta dzieci własne uprawnione są do renty rodzinnej (art. 65 ust. 1 w zw. z art. 68 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych – Dz. U. z 2018 r. poz. 1270 ze zm.). W przypadku śmierci osoby uprawnionej do świadczenia pielęgnacyjnego dziecko tej osoby nie otrzymuje żadnego świadczenia. W ocenie Sądu, z powyższego wynika, że nie do końca trafne jest twierdzenie M.R., że uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego jest w oczywisty sposób korzystne dla niej i dla jej syna. Poruszone zagadnienie ma charakter dużo bardziej złożony. Przy rozpatrywaniu tej kwestii nie można kierować się tylko i wyłącznie wysokością świadczenia, ale trzeba uwzględnić także wszelkie możliwości prawne wiążące się z uzyskaniem statusu emeryta. Zdaniem Sądu, poruszone w skardze problemy związane są z brakiem zapewnienia odpowiednich mechanizmów pozwalających na przejście na wniosek emeryta z systemu emerytalnego do systemu świadczeń opiekuńczych wedle kryterium uzyskania świadczenia korzystniejszego dla wnioskodawcy. Skład orzekający uznał, że sygnalizowany w skardze problem ma charakter systemowy i dotyczy przyjętego przez ustawodawcę określonego modelu zabezpieczenia społecznego obowiązującego w Polsce.

Sąd stwierdził nadto, że w niniejszej sprawie finansowe potrzeby M. R. jako matki osoby niepełnosprawnej są zabezpieczone. Skarżąca utrzymuje się z emerytury. To samo dotyczy finansowych potrzeb socjalnych syna skarżącej R. R. jako osoby w sposób trwały całkowicie niezdolnej do pracy, który utrzymuje się z renty socjalnej. W ocenie Sądu, organy obu instancji prawidłowo uznały, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki do przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad synem. Przeprowadzone w sprawie postępowanie było zgodne z zasadami określonymi w Kodeksie postępowania administracyjnego. Organy administracji publicznej w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy wymagany dla rozstrzygnięcia sprawy oraz w należyty sposób uzasadniły zajęte stanowisko. Zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca odpowiadają prawu.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła M. R., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych przez jego błędną wykładnię dokonaną z naruszeniem art. 32, art. 69, art. 71 ust. 1 w zw. z art. 2 Konstytucji RP oraz art. 28 ust. 1 i 2 lit. c Konwencji Praw Osób Niepełnosprawnych polegającą na uznaniu, że posiadanie przez skarżącą prawa do emerytury pozbawia ją prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w jakiejkolwiek wysokości, podczas gdy wykładnia funkcjonalna i celowościowa tego przepisu prowadzi do wniosku, że stosowanie tego przepisu wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do emerytury nie w całości, ale do wysokości emerytury.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie albo uchylenie wyroku i uchylenie zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji z dnia [..] lipca 2018 r. oraz o zasądzenie kosztów pomocy prawnej świadczonej skarżącej z urzędu za postępowanie odwoławcze, które nie zostały pełnomocnikowi przyznane ani w całości, ani w części.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych.

Ustalony w sprawie stan faktyczny jest bezsporny, natomiast istota sporu zawisłego między stronami sprowadza się do wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego. Organy obu instancji poprzestając na wykładni językowej tego przepisu przyjęły, że w związku z tym, iż skarżąca ma ustalone prawo do emerytury, to nie przysługuje jej świadczenie pielęgnacyjne w jakiejkolwiek wysokości. Sąd pierwszej instancji dokonując kontroli zaskarżonej decyzji stwierdził prawidłowość dokonania takiej wykładni.

Skarżąca kasacyjnie, kwestionując zasadność dokonanej przez Sąd pierwszej instancji oceny wykładni literalnej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. wskazała na konieczność dokonania także wykładni systemowej i funkcjonalnej. Wykładnia systemowa przepisu winna być dokonana przy uwzględnieniu podstawowych zasad systemu prawa uregulowanych w Konstytucji RP, w taki sposób, który umożliwi osobie z ustalonym prawem do emerytury, przyznanie wnioskowanego świadczenia w części stanowiącej różnicę pomiędzy uzyskiwaną emeryturą a kwotą świadczenia pielęgnacyjnego.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz w teorii prawa zgodnie wskazuje się na potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej wynikami wykładni systemowej i funkcjonalnej. Podnosi się, że pomimo, iż proces wykładni zaczyna się zawsze od dyrektyw językowych, to nie może się on do nich ograniczać. Bez względu na wynik tej wykładni, proces egzegezy tekstu prawnego winien być kontynuowany. Zastosowanie bowiem dyrektyw funkcjonalnych i systemowych może prowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej, nawet w sytuacjach, gdy wykładnia ta prowadzi do jednoznacznych rezultatów (por. uchwała NSA składu 7 sędziów z dnia 10 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 8/09). Wykładnia językowa ogranicza się bowiem li tylko do interpretacji tekstu prawnego zgodnie z prawidłami i znaczeniem języka etnicznego, w którym został on sporządzony. Tekst prawa powinien być jednak tak interpretowany, aby wynik interpretacji nie prowadził do sprzeczności z innymi obowiązującymi normami systemu prawa (wykładnia systemowa) oraz aby ustalenie znaczenia przepisu uwzględniało cel i rolę społeczną tego przepisu (wykładnia funkcjonalna).

Wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. winna uwzględniać kontekst historyczny pojawienia się tego przepisu w systemie prawa. W dacie uchwalenia ustawy o świadczeniach rodzinnych wysokość ówczesnego świadczenia pielęgnacyjnego była niższa niż najniższe ówczesne wysokości świadczeń wyłączających prawo do tego świadczenia. Tym samym wyłączenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, którego celem jest zrekompensowanie danej osobie strat jakie ponosi w związku z rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, było uzasadnione i zgodne z systemem aksjologicznym wyrażonym w Konstytucji RP. W przypadku osób, o których mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., wyłączenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego było konsekwencją posiadania źródła utrzymania, którego wysokość przewyższała pierwotnie wysokość tego świadczenia. Ta relacja ekonomiczna przedmiotowych świadczeń utrzymywała się do 1 maja 2014 r., kiedy to świadczenie pielęgnacyjne wzrosło do 800 zł i stało się nieznacznie wyższe od najniższej emerytury, a następnie było waloryzowane i obecnie jest już niemal dwukrotnie wyższe od otrzymywanej przez skarżącą najniższej emerytury (wysokość świadczenia pielęgnacyjnego - 1583 zł, wysokość najniższej emerytury - 878 zł). Intencją ustawodawcy wprowadzającego przedmiotowe wyłączenie było, aby uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy otrzymuje świadczenie wyższe. Odczytanie znaczenia przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. w obecnych realiach - jako pozbawiającego w całości świadczenia pielęgnacyjnego także opiekuna otrzymującego świadczenie znacznie niższe, pozostaje w sprzeczności z wynikami wykładni systemowej oraz funkcjonalnej.

Przypomnieć należy, iż w realiach niniejszej sprawy (według stanu na dzień wniesienia skargi) emerytura skarżącej wynosiła 696,97 zł, zaś wysokość wnioskowanego świadczenia - 1583 zł. Za prawidłową uznać przyjdzie zatem tezę, że narusza fundamenty aksjologiczne wyrażone w zasadach Konstytucji RP taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., która pozbawia w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mające ustalone prawo do emerytury (renty) w wysokości niższej niż to świadczenie. Istotne z punktu widzenia sprawy są zasady równości wobec prawa (art. 32 ust.1 Konstytucji), sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji), obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust.,1 zdanie drugie Konstytucji) i osobom niepełnosprawnym (art. 69 Konstytucji).

Zgodnie z zasadą równości wobec prawa wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Jeżeli zatem prawodawca różnicuje podmioty prawa, które charakteryzują się wspólną cechą istotną, to wprowadza odstępstwo od zasady równości (tak w wyrokach Trybunału Konstytucyjnego: z dnia 9 marca 1988 r., sygn. akt U 7/87; z dnia 6 maja 1998 r., sygn. akt K 37/97; z dnia 20 października 1998 r., sygn. akt K 7/98; z dnia 17 maja 1999 r., sygn. akt P 6/98; z dnia 4 stycznia 2000 r., sygn. akt K 18/99; z dnia 18 grudnia 2000 r., sygn. akt K 10/00; z dnia 21 maja 2002 r., sygn. akt K 30/01; z dnia 28 maja 2002 r., sygn. akt P 10/01 oraz z dnia 18 marca 2014 r., sygn. akt SK 53/12).

Celem regulacji prawnej zawartej w art. 17 ust. 1 u.ś.r. jest udzielenie przez państwo pomocy osobie, która podejmuje się sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną i na czas tej opieki dobrowolnie pozbawia się możliwości zarobkowania. Świadczenie pielęgnacyjne ma tym samym zrekompensować jej utratę uzyskiwanego dotychczas, czy też potencjonalnego dochodu. Z treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, iż istotną cechą osób, którym przysługuje świadczenie pielęgnacyjne jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a tym samym pozbawienie się własnego źródła dochodu wynikającego z pracy świadczonej osobiście na podstawie umowy o pracę (lub innych podstawach nawiązania zatrudnienia) lub innej pracy zarobkowej świadczonej osobiście na podstawie umów cywilnoprawnych. Świadczenie pielęgnacyjne ma tym samym substytuować utracony dochód, w zamian za sprawowanie stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz koniecznością stałego współdziałania na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Ustawodawca zróżnicował jednakże świadomie sytuację osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny w ten sposób, że po pierwsze, tych którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. pozbawił świadczenia pielęgnacyjnego, po drugie, tym którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 27 ust. 5 u.ś.r. pozwolił wybrać świadczenie pielęgnacyjne, a po trzecie, tym którzy otrzymują inne dochody niż wymienione w tych dwóch przepisach przyznał prawo do świadczenia pielęgnacyjnego bez ograniczeń. W pierwszej sytuacji ratio legis takiego rozwiązania prawnego wynikało z tego, iż osoby, których pozbawiano ex lege prawa do świadczenia pielęgnacyjnego posiadały już zapewnione źródło utrzymania. Decyzja ustawodawcy pozostawała tym samym w pełnej zgodności z celem, któremu służyło wprowadzenie do systemu zabezpieczenia społecznego przedmiotowego świadczenia pielęgnacyjnego i była racjonalna w sytuacji, gdy wysokość świadczenia pielęgnacyjnego była niższa od wysokości świadczeń wyłączających prawo do niego.

Rozwiązania ustawowe były zgodne z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego w zakresie równości wobec prawa. Trybunał Konstytucyjny w swoim orzecznictwie wskazuje, że wszelkie odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywujących argumentach (por. wyroki TK z dnia 19 kwietnia 2011 r., sygn. akt P 41/09; z dnia 18 czerwca 2013 r., sygn. akt K 37/12; z dnia 5 listopada 2013 r., sygn. akt K 40/12 oraz z dnia 17 czerwca 2014 r., sygn. akt P 6/12). Nadto, odnośnie zróżnicowania poziomu świadczeń pielęgnacyjnych dla opiekunów osób niepełnosprawnych Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 października 2015 r., sygn. akt K 38/13, wskazał, że ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów.

Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł przesłanek, uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych polegających na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. w sytuacji gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne. Wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. musi prowadzić do takiego zdekodowania jego treści, który nie jest sprzeczny nie tylko z zasadą równości wobec prawa (art. 32 ust.1 Konstytucji), ale także z zasadami sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji), czy udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji) i osobom niepełnosprawnym (art. 69 Konstytucji). Egzegeza tego przepisu musi być bowiem zgodna z innymi normami systemu prawa. Ustalenie jego znaczenia musi także uwzględniać jego cel i rolę społeczną, którą winien on pełnić. Wyłączenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla osób mających ustalone do emerytury w chwili wejścia w życie u.ś.r. było uzasadnione, gdyż ówczesna wysokość tego świadczenia była niższa od najniższej emerytury. Tym samym osoba pobierająca emeryturę nie ponosiła straty finansowej pobierając emeryturę. Odwrócenie relacji ekonomicznych świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury musi wiązać się z realizacją celu tego przepisu i nie może stawiać osoby pobierającej emeryturę w sytuacji ekonomicznie gorszej niż byłaby wówczas, gdyby nie posiadała ustalonego prawa do emerytury. W swoim orzecznictwie Trybunał Konstytucyjny stoi konsekwentnie na stanowisku, iż obowiązkiem ustawodawcy jest stanowienie prawa, które będzie urzeczywistniało zasadę sprawiedliwości społecznej. "Pojęcie sprawiedliwości wiąże się z innymi pojęciami, takimi jak równość wobec prawa, solidarność społeczna, minimum bezpieczeństwa socjalnego oraz zabezpieczenie podstawowych warunków egzystencji osób pozostających bez pracy nie z własnej woli" ( orzeczenie z 25.02.1997 r., sygn. K 21/95, OTK ZU nr 1/1997, poz. 7). U.ś.r. w swym założeniu jest w całości aktem normatywnym służącym realizacji wskazanych powyżej zasad konstytucyjnych. Zmiany wysokości świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury wiązać muszą się z kolei z taką interpretacją jej przepisów, która będzie urzeczywistniała te zasady. Oznacza to, iż zasady konstytucyjne będące wyrazem określonych wartości determinują nie tylko treść aktów normatywnych stanowionych w państwie, lecz także proces stosowania prawa i związanej z nim wykładni jego przepisów. Przekładając to na rozpoznawaną sprawę wskazać należy, iż przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. prawidłowo zinterpretowany powinien znależć zastosowanie do sytuacji skarżącej w ten sposób, że pozbawia ją przysługującego z mocy art. 17 ust. 1 u.ś.r. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tylko do wysokości otrzymywanej emerytury.

Niezasadnie zatem Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji, zostały wydane na skutek prawidłowej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. Uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż bezpośrednio determinowało treść wyroku, jak również obu decyzji, co uzasadniało wyeliminowanie ich również z obrotu prawnego.

Składowi orzekającemu w niniejszej sprawie znane są odmienne poglądy, przywołane przez Sąd pierwszej instancji, a prezentowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyroki: z dnia 6 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2950/15 oraz z dnia 20 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 3269/15). Z uwagi na wskazaną powyżej argumentację Sąd uznał jednakże, że przyjęcie odmiennego poglądu prowadziłoby do naruszenia konstytucyjnych zasad. Ich zachowanie nastąpi jedynie w sytuacji, w której osoba mająca prawo do emerytury otrzyma świadczenie pielęgnacyjne w wysokości różnicy pomiędzy jego wysokością a wysokością otrzymywanej emerytury. Jej sytuacja nie będzie bowiem wówczas korzystniejsza niż osoby nie posiadającej prawa do emerytury ani też mniej korzystna niż osoby otrzymującej wyłącznie emeryturę znacznie niższą niż świadczenie pielęgnacyjne. Osoba taka będzie potraktowana także sprawiedliwie, gdyż w lepszej sytuacji znalazłby się opiekun, który nie podjąłby nigdy pracy zarobkowej w swoim życiu. Takie podejście do skarżącej będzie równoznaczne z realizacją przez Państwo reprezentowane w tej sytuacji przez administrację obowiązku udzielenia jej szczególnej pomocy w związku z jej trudną sytuacją materialną i społeczną związaną ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Z podobnych założeń wyszedł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 czerwca 2019 r., sygn. I OSK 757/19.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok. Ponadto, ponieważ Sąd uznał, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, rozpoznał jednocześnie skargę uchylając decyzje organów obu instancji na zasadzie art. 145 § 1 ust. 1 lit. a) w zw. z art. 135 p.p.s.a.

Ponownie prowadząc postępowanie z wniosku skarżącej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, organ pierwszej instancji przeprowadzi postępowanie z uwzględnieniem wyrażonej w niniejszym wyroku oceny prawnej, mając na względzie, że prawidłowo interpretowany przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. znajduje zastosowanie do sytuacji skarżącej w ten sposób, że pozbawia ją przysługującego z mocy art. 17 ust. 1 u.ś.r. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tylko do wysokości otrzymywanej emerytury.

Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek dotyczący zwrotu kosztów zastępstwa procesowego z tytułu pomocy prawnej świadczonej z urzędu, gdyż przepisy art. 209 i art. 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Należne natomiast od Skarbu Państwa wynagrodzenie pełnomocnika z urzędu przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 p.p.s.a.