Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca), Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Specjalista Beata Basak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi Fundacji W. na bezczynność Marszałka Województwa w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę.

[...] wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie w dniu [...] stycznia 2017 r. skargę na bezczynność Marszałka Województwa polegającą na nierozpatrzeniu wniosku [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. o udostępnienie "informacji publicznych zawartych we wszystkich wnioskach o dofinansowanie z funduszy europejskich (perspektywa 2007 – 2013) złożonych przez Gminę L., jednostki organizacyjne Gminy L. oraz spółki komunalne gminy L.".

Skarżąca wyjaśniła, że już w dniu [...] listopada 2016 r. wnosiła o udostępnienie wszystkich wniosków o dofinansowanie z funduszy europejskich (perspektywa 2007 – 2013) złożonych przez Gminę L., jednostki organizacyjne Gminy L. oraz spółki komunalne gminy L., ale organ poinformował ją, że nie może udostępnić formy dokumentów, ale wyłącznie ich treść, o ile stanowi ona informację publiczną.

Mając to na uwadze, [...] złożyła następnie wskazany wyżej wniosek z dnia [...] grudnia 2016 r.

W odpowiedzi na ten wniosek Marszałek Województwa poinformował [...], że Gmina L., jednostki organizacyjne Gminy L., spółki komunalne Gminy L. nie były wnioskodawcami w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich 2007 - 2013 r.

Wyjaśnił, że wnioski o dofinansowanie zasadniczo nie stanowią informacji publicznej, a więc nie podlegają udostępnieniu w trybie ustawy z dnia [...] września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1764), dalej "u.d.i.p.", z wyjątkiem danych dotyczących majątku publicznego, co wynika art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. "g" u.d.i.p. i art. 30a ust. 2 ustawy z dnia [...] grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst Jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 383 ze zm.), dalej "z.p.p.r.", który przewiduje, że instytucja zarządzająca, pośrednicząca lub instytucja wdrażająca, zgodnie z systemem realizacji programu operacyjnego, ogłasza na swojej stronie internetowej listę projektów, o których mowa w art. 28 ust. 1 pkt 3, które zostały zakwalifikowane do dofinansowania oraz pisemnie informuje wnioskodawcę o wynikach oceny jego projektu. Z tych względów informacje publiczne, które mają status informacji publicznych, zostały udostępnione stronach internetowych (RPO 2007-2013 - [...]365/ i PO KL 2007-2013 - [...]213/), a w pozostałym zakresie nie podlegają udostępnieniu.

W skardze do tut. Sądu [...] zakwestionowała stanowisko organu.

Podniosła, że domagała się udostępnienia wniosków z poprzedniego okresu programowania, a więc w sytuacji, gdy żadne konkursy nie będą już ogłaszane, a zatem w świetle art. 28 ust. 8 z.p.p.r., zgodnie z którym wszelkie informacje i dokumenty przedstawiane przez wnioskodawców, oceniane w trakcie trwania konkursu lub danej tury konkursu w przypadku konkursu otwartego, a także wszelkie dokumenty wytworzone lub przygotowane w związku z oceną takich dokumentów, do czasu zawarcia umowy o dofinansowanie w ramach konkursu nie stanowią informacji publicznej, organ powinien udostępnić żądane informacje. Jej zdaniem, wnioski podmiotów publicznych o dofinansowanie unijne stanowią bowiem informacje publiczne, na co wskazuje Instrukcja wypełniania formularza on-line wniosku o dofinansowanie realizacji projektu ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego - Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa L. 2007 – 2013 oraz Instrukcja Wypełniania Załączników do wniosku o dofinansowanie projektu ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w ramach III – VIII Osi priorytetowej Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa L. 2007 – 2013.

W odpowiedzi na skargę, Marszałek Województwa wniósł o jej oddalenie.

Wskazał, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wypowiedziano pogląd, iż wnioski o dofinansowanie składane przez podmioty ubiegające się o uzyskanie dofinansowania nie stanowią informacji publicznej i nie podlegają udostępnieniu zarówno toku postępowania o udzielenie dofinansowania, jak i po zawarciu umowy o udzielenie dofinansowania. Dotyczy to także sytuacji, w których wniosek o dofinansowanie stanowi następnie załącznik do umowy o udzielenie dofinansowania. Należy bowiem odróżnić dokumenty urzędowe od dokumentów prywatnych. Przymiot informacji publicznej posiadają wyłącznie dokumenty urzędowe organu (będące dowodem tego, co w nich stwierdzono, zatwierdzono lub podano), wytworzone w ramach realizacji powierzonych mu zadań, a więc dokumenty powstałe w związku z prowadzeniem konkretnych spraw. Natomiast przymiotu informacji publicznej nie posiadają dokumenty prywatne, które podmiot kieruje do organu administracji publicznej, nie ma przy tym znaczenia, czy wniosek o udzielenie dofinansowania składa podmiot publiczny czy prywatny. Niejednokrotnie z treści regulaminów konkursu wynika, iż o dofinansowanie w tym samym konkursie mogą ubiegać się zarówno podmioty publiczne (w szczególności jednostki samorządu terytorialnego), jak i podmioty prywatne, nie ulega jednakże wątpliwości, iż podmioty te, niezależnie od ich charakteru prawnego, konkurowały ze sobą o uzyskanie dofinansowania - w szczególności stosowało się do nich te same kryteria wyboru projektów. Wykluczona zatem jest taka interpretacja art. 1 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którą wnioski o dofinansowanie podlegają w zakresie ich udostępnienia odrębnym reżimom prawnym. Jej przyjęcie oznaczałoby, iż wnioski złożone przez podmioty publiczne podlegałyby udostępnieniu w trybie przepisów u.d.i.p., podmiotów prywatnych zaś nie. Jednym z podstawowych obowiązków każdej instytucji zarządzającej jest natomiast zapewnienie równego dostępu do pomocy dla wszystkich kategorii beneficjentów w ramach danego programu oraz zapewnienie przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektów (art. 26 ust. 2 z.p.p.r.). Norma ta zawiera dyrektywę kierunkową, która obejmuje wykonywanie przez instytucję zarządzającą wszelkich kompetencji wiążących się ze wdrażaniem programów operacyjnych, w tym w szczególności wybór projektów do finansowania (art. 26 ust. 1 pkt 4 z.p.p.r.). Oznacza to w szczególności, iż instytucja nie może podejmować czynności różnicujących poszczególne grupy beneficjentów. Biorąc to pod uwagę należy traktować przepis art. 26 ust. 2 z.p.p.r. jako dyrektywę interpretacyjną przy wykładni innych przepisów dotyczących podmiotów konkurujących ze sobą o uzyskanie dofinansowania, nie dopuszczając do przyjmowania takiej wykładni przepisu, której zastosowanie doprowadzi do przełamania zagwarantowanej beneficjentom zasady równego traktowania. Elementem równego traktowania jest natomiast równy dostęp do składanej przez konkurujące podmioty dokumentacji, obejmującej szczegółowe rozwiązania przyjęte w poszczególnych projektach.

Wprawdzie wnioski o dofinansowanie składane przez podmioty publiczne np. jednostki samorządu terytorialnego, pochodzą od organów władzy publicznej i są podpisywane przez ich przedstawicieli, jednakże charakter tych wniosków i cel, w jakim są składane, wyklucza uznanie ich za informację publiczną. Wniosek o dofinansowanie składany w konkursie nie jest bowiem oświadczeniem, którego celem jest urzędowe zaświadczenie, poświadczenie informacji, lecz uzyskanie źródła finansowania dla określonej inwestycji, jako realizującej określone kryteria dostępowe, merytoryczne i strategiczne. Charakter takiego wniosku jest więc ten sam, niezależnie czy pochodzi od podmiotu publicznego czy prywatnego. Z perspektywy instytucji udzielającej dofinansowania status beneficjenta ma znaczenie drugorzędne, gdyż instytucja ma obowiązek traktować wszystkie podmioty w sposób zapewniający realizację zasady równości, co obejmuje stosowanie tożsamych reguł przy udostępnianiu różnym podmiotom wniosków o dofinansowanie projektów, składanych w ramach organizowanych przez instytucję konkursów.

Marszałek podkreślił również, że przepisy z.p.p.r. stanowią lex specialis wobec u.d.i.p., ściśle określając w art. 30a ust. 2 zakres informacji upublicznianych w związku z udzieleniem dofinansowania. Informacje takie zostały udostępnione - listy projektów wybranych do dofinansowania opublikowano na stronie internetowej RPO WL (informacje dostępne są w zakładkach dotyczących poszczególnych konkursów na stronie: [...]).

Ograniczenie zakresu udostępnienia informacji o udzielonym wsparciu w w/w osób wynika również z istoty wniosku o dofinansowanie - wniosek aplikacyjny jest bowiem zbiorem powiązanych, wzajemnie się uzupełniających informacji i oświadczeń wnioskodawcy, opisujących założenia realizacji danego przedsięwzięcia i jego efekty; sama zaś sprawa o udzielenie dofinansowania stanowi indywidualną sprawę danego wnioskodawcy, rozstrzyganą przez organ w prawem przewidziany sposób. Skoro zatem wniosek, jako całość, nie podlega upublicznieniu, to konsekwentnie zakaz udostępnienia wniosku rozciąga się również na jego treść, w zakresie wykraczającym poza informacje wymienione w art. 30 a ust. 2 i 3 z.p.p.r. W razie przyjęcia poglądu przeciwnego zakaz udostępniania wniosków o dofinansowanie byłby w istocie iluzoryczny i nie zapewniałby beneficjentom rzeczywistej ochrony, skoro wnioskodawca w każdym wypadku mógłby wymagać udostępnienia wprawdzie nie "wniosku" jako takiego, ale treści wniosku już tak.

W świetle powyższego Marszałek Województwa wniósł o oddalenie skargi stojąc na stanowisku, że nie można mu zarzucić bezczynności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz.718 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., kontrola działalności organów administracji sprawowana przez sądy w zakresie zgodności z prawem obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów.

Organ administracji pozostaje w bezczynności w przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie określonym bądź w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 35 kpa) bądź w przepisach szczególnych, m.in. w ustawie z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz.1198 ze zm.), zwanej dalej "udip" bądź w przypadku niepodjęcia innych działań wynikających z przepisów procesowych, mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji (por. wyrok NSA z dnia 20 lipca 1999r., I SAB 60/99, OPS 2000, Nr 6, poz.87).

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ Marszałkowi Województwa nie można zarzucić bezczynności polegającej na nierozpoznaniu wniosku [...] [...] z dnia [...] grudnia 2016 r.

We wniosku tym skarżąca domagała się udostępnienia - w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej – "informacji publicznych zawartych we wszystkich wnioskach o dofinansowanie z funduszy europejskich (perspektywa 2007 – 2013) złożonych przez Gminę L., jednostki organizacyjne Gminy L. oraz spółki komunalne gminy L.".

Organ udzielił skarżącej niezwłocznie tj. w dniu [...] grudnia 2016 r. pisemnej odpowiedzi na wniosek, wyjaśniając że część objętych tym wnioskiem informacji została udostępniona na wskazanych stronach internetowych, a część nie stanowi informacji publicznej, a więc w ogóle nie podlega udostępnieniu.

Stanowisko organu jest trafne.

W trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej udostępnieniu podlegają wyłącznie informacje mające charakter informacji publicznej.

Informacją publiczną – zgodnie z art. 1 tej ustawy – jest natomiast każda informacja o sprawach publicznych, przy czym art. 6 tej ustawy uszczegóławia to pojęcie. Przewiduje on, że jest to informacja o: polityce wewnętrznej i zagranicznej (pkt 1), podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o statusie prawnym lub formie prawnej, organizacji, przedmiocie działalności i kompetencjach, organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach, strukturze własnościowej podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 3-5, majątku, którym dysponują (pkt 2); zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych, trybie działania państwowych osób prawnych i osób prawnych samorządu terytorialnego w zakresie wykonywania zadań publicznych i ich działalności w ramach gospodarki budżetowej i pozabudżetowej, sposobach stanowienia aktów publicznoprawnych, sposobach przyjmowania i załatwiania spraw, stanie przyjmowanych spraw, kolejności ich załatwiania lub rozstrzygania, prowadzonych rejestrach, ewidencjach i archiwach oraz o sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych, naborze kandydatów do zatrudnienia na wolne stanowiska, w zakresie określonym w przepisach odrębnych (pkt 3); danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających, treść orzeczeń sądów powszechnych, Sądu Najwyższego, sądów administracyjnych, sądów wojskowych, Trybunału Konstytucyjnego i Trybunału Stanu, stanowiska w sprawach publicznych zajęte przez organy władzy publicznej i przez funkcjonariuszy publicznych w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, treść innych wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej, informacja o stanie państwa, samorządów i ich jednostek organizacyjnych (pkt 4), majątku publicznym, w tym o majątku Skarbu Państwa i państwowych osób prawnych, innych prawach majątkowych przysługujących państwu i jego długach, majątku jednostek samorządu terytorialnego oraz samorządów zawodowych i gospodarczych oraz majątku osób prawnych samorządu terytorialnego, a także kas chorych, majątku podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5, pochodzącym z zadysponowania majątkiem, o którym mowa w lit. a-c, oraz pożytkach z tego majątku i jego obciążeniach, dochodach i stratach spółek handlowych, w których podmioty, o których mowa w lit. a-c, mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów Kodeksu spółek handlowych, oraz dysponowaniu tymi dochodami i sposobie pokrywania strat, długu publicznym, pomocy publicznej, ciężarach publicznych (pkt 5).

Wnioski o dofinansowanie wraz z wymaganą dokumentacją bezspornie nie mieszczą się w pojęciu informacji publicznej, o którym mowa w art. 6 pkt 1.

Wnioski takie mogą ewentualnie zawierać informację publiczną, o której mowa w art. 6 pkt 2 (o majątku, którym dysponują władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, art. 4 u.d.i.p.) i w art. 6 pkt 5 (o majątku publicznym). Celem takich wniosków jest bowiem pozyskanie środków finansowych. O ile więc wnioski zostaną uwzględnione i pomoc zostanie udzielona, zmieni się sytuacja finansowa wnioskodawców, a zatem – jeśli są nimi podmioty, o których mowa w art. 4 u.d.i.p. - wnioski takie mogą być traktowane jako informacje o sprawach publicznych tj. o majątku podmiotów wykonujących zadania publiczne.

Sytuacja taka nie zachodzi natomiast wtedy, gdy wnioski nie zostaną uwzględnione – skoro bowiem podmiot publiczny nie uzyska dofinansowania, jego dotychczasowy majątek nie ulega zmianie, a więc złożony przez niego wniosek (ani treść tego wniosku wraz z dokumentacją) nie może być traktowany jako informacja publiczna, ponieważ jest on obojętny dla sytuacji majątkowej wnioskodawcy.

Inaczej natomiast traktowane są wnioski o dofinansowanie jeszcze przed ich rozpatrzeniem – w trakcie trwania konkursu, a więc w okresie kiedy jeszcze nie jest znany wynik konkursu, a więc gdy nie wiadomo czy zmieni się sytuacja majątkowa wnioskodawcy. Zgodnie z art. 28 ust. 8 z.p.p.r., stanowiącym przepis szczególny wobec u.d.i.p., wszelkie dokumenty i informacje przedstawiane przez wnioskodawców, oceniane w trakcie trwania konkursu lub danej tury konkursu w przypadku konkursu otwartego, a także wszelkie dokumenty wytworzone lub przygotowane w związku z oceną dokumentów i informacji przedstawianych przez wnioskodawców, do czasu zawarcia wszystkich umów o dofinansowanie w ramach konkursu nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 2058 oraz z 2016 r. poz. 34). Ochrona przewidziana w tym przepisie podyktowana jest koniecznością zapewnienia realizacji zasady równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów, wyrażonej w art. 26 ust. 2 z.p.p.r.

Po zawarciu umowy o dofinansowanie lub po zakończeniu danej tury konkursu informacje objęte tymi dokumentami mogą być natomiast udostępnione w trybie u.d.i.p., jednak jest to możliwe wyłącznie co do tych informacji, które mają charakter informacji publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., gdyż tylko takie informacje podlegają ustawie o dostępie do informacji publicznej. Wniosek o dofinansowanie i załączniki do tego wniosku nie nabierają bowiem waloru informacji publicznej tylko dlatego, że złożone zostały z okazji ubiegania się o fundusze publiczne (zob. wyrok NSA z dnia 16 października 2015 r., I OSK 2022/14).

Jak natomiast wyżej wskazano, nieuwzględniony wniosek podmiotu publicznego o dofinansowanie (jego treść wraz z dokumentacją) nie stanowi informacji publicznej, gdyż jest on obojętny w zakresie sytuacji majątkowej wnioskodawcy.

Nieuwzględniony wniosek o dofinansowanie nie może być również potraktowany jako informacja, o której mowa w art. 6 pkt 3 (o sposobach przyjmowania i załatwiania spraw przez władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne) (zob. wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2011r., I OSK 431/11).

Natomiast gdy chodzi o uwzględnione wnioski o dofinansowanie, to podlegają one udostępnieniu w odrębnym trybie przewidzianym w art. 30 a ust. 2 powoływanej wyżej ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju ("z.p.p.r."), który stanowi, że instytucja zarządzająca, pośrednicząca lub instytucja wdrażająca, zgodnie z systemem realizacji programu operacyjnego, ogłasza na swojej stronie internetowej listę projektów, o których mowa w art. 28 ust. 1 pkt 3, które zostały zakwalifikowane do dofinansowania. Rozwiązanie przewidziane w tym przepisie ma na celu zapewnienie transparentności w zakresie rozdysponowania środków publicznych (unijnych) (względem zarówno podmiotów publicznych, jak i prywatnych), jak i transparentności majątku podmiotów publicznych, występujących w roli wnioskodawców.

Wniosek będący przedmiotem niniejszego postępowania dotyczył wniosków składanych przez Gminę L., jednostki organizacyjne Gminy L. oraz spółki komunalne gminy L., a więc podmioty publiczne, o których mowa w art. 4 u.d.i.p. - o dofinansowanie za zamknięty już konkurs tj. programów na lata 2007 – 2013.

W świetle powyższego Marszałek Województwa zasadnie wyjaśnił skarżącej, że część informacji objętych tym wnioskiem została udostępniona na podstawie przepisu art. 30 a ust. 2 z.p.p.r., natomiast informacji w pozostałej części wniosku tj. dotyczących wniosków niewyłonionych w konkursie, nie można uznać za informację publiczną, podlegającą udostępnieniu w trybie u.d.i.p.

W konsekwencji organowi nie można zarzucić bezczynności, a zatem skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a.