Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik, Sędziowie Sędzia WSA Beata Machcińska (spr.), Asesor WSA Adam Pawlyta, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 marca 2025 r. sprawy ze skargi Związku Nauczycielstwa Polskiego Oddział ZNP w J. na bezczynność Prezydenta Miasta J. w przedmiocie dostępu do informacji publicznej 1. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności bez rażącego naruszenia prawa; 2. zobowiązuje organ do załatwienia wniosku w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt z prawomocnym orzeczeniem; 3. zasądza od organu na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Przedmiotem skargi Związku Nauczycielstwa Polskiego Oddział w J. (dalej "ZNP" lub "Skarżący") jest bezczynność Prezydenta Miasta J. (dalej: "Prezydent" lub "organ") w zakresie dostępu do informacji publicznej. Stan sprawy przedstawia się następująco:

1. ZNP 17 września 2024 r. zwrócił się do Prezydenta z prośbą o podanie informacji dotyczącej ilości pracowników zatrudnionych w placówkach oświatowych, dla których organem prowadzącym jest Miasto J.:

- ilość nauczycieli,

- ilość pracowników administracji,

- ilość pracowników obsługi.

2. Wobec nieotrzymania żądanej informacji, ZNP pismem z dnia 8 października 2024 r. wystosował do Prezydenta ponaglenie.

3. 9 października 2024 r. Prezydent odpowiedział A. Z. jako Prezesowi ZNP, iż w zw. z art. 110 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe, związki zawodowe dysponują powyższymi danymi z uwagi na posiadane arkusze organizacyjne szkół.

4. Pismem z 14 października 2024 r. ZNP zwrócił się do Prezydenta o wydanie na podstawie art. 16 ust. 1 i ust. 2 decyzji administracyjnej o odmowie udzielenia informacji, wskazując, że decyzja taka powinna zawierać wszystkie elementy wymienione w art. 107 § 1 K.p.a., w tym pouczenie, czy i w jakim trybie służy odwołanie.

5. W odpowiedzi, Prezydent pismem z dnia 29 października 2024 r. poinformował, że pismo ZNP z dnia 17 września 2024 r. zostało rozpatrzone zgodnie z art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U.2024.572, dalej "k.p.a."). Mianowicie pismem z 9 października 2024 r. Prezydent udzielił w terminie odpowiedzi mimo, że ZNP jest w posiadaniu tych danych. Jednocześnie Prezydent przypomniał, iż ponaglenie nie ma zastosowania w ustawie o dostępie do informacji, ponieważ funkcjonuje w Kodeksie postępowania administracyjnego i służy w sytuacji, gdy nie udzielono odpowiedzi w terminie. Zatem w przytoczonej wyżej sprawie nie ma żadnego zastosowania.

6. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Skarżący, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o:

1) zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku Skarżącego z dnia 19 września 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej,

2) stwierdzenie bezczynności organu i stwierdzenie, że bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa,

3) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi Skarżący podniósł, że pismem z dnia 17 września 2024 r. zażądał udzielenia informacji publicznej, która jest w posiadaniu Prezydenta i jest informacją prostą.

Odpowiedź z dnia 9 października 2024 r. nie zawiera stwierdzenia, że Prezydent odmawia udzielenie informacji. Zawiera sugestię, że Skarżący może sobie sam wyliczyć dane, czym w sposób dorozumiany Prezydent odmawia udzielenia takiej informacji. Ponieważ odmowa udzielenia informacji publicznej winna nastąpić na drodze decyzji administracyjnej, Skarżący pismem z dnia 14 października 2024 r. skierował do Prezydenta wniosek o wydanie decyzji administracyjnej. W odpowiedzi wpłynęło zwykłe pismo, które nic nie wnosi do sprawy.

Ponadto ZNP podniósł, że korespondencja prowadzona jest przez M. D. - Naczelnika Wydziału Edukacji w J., która nie posiada upoważnienia do udzielania w imieniu Prezydenta informacji publicznej, a także nie posiada upoważnienia do wydawania decyzji administracyjnej o odmowie udzielenia informacji publicznej, a przynajmniej upoważnienia do tego nie wykazała.

7. W odpowiedzi na skargę Prezydent wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko, że żądane w piśmie z dnia 17 września 2024 r. informacje nie są informacjami publicznymi oraz że udzielił odpowiedzi w terminie określonym w art. 35 k.p.a.

Wyjaśnił, że Pani Naczelnik posiada stosowne upoważnienie do podpisywania dokumentów z upoważnienia Prezydenta Miasta, przy czym brak powołania się na upoważnienie nie pociąga skutków w postaci nieważności, czy uchylenia danego aktu, jeśli taki dokument istniał.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Skarga dotyczy bezczynności organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w zakresie wniosku Skarżącego z dnia 17 września 2024 r.

Zgodnie z art. 149 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 - dalej "p.p.s.a.") sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1), zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2) lub stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (art. 149 § 1b p.p.s.a.). Sąd, w przypadku o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.).

Wobec tego, że rozpoznawana sprawa dotyczy udostępnienia informacji publicznej, należy przypomnieć, że zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Przy czym prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3).

Konkretyzacja tak kształtującego się konstytucyjnego prawa do informacji publicznej znajduje wyraz w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 902; dalej powoływana w skrócie jako "u.d.i.p."), regulującej zasady i tryb dostępu do informacji mających walor informacji publicznych, wskazując, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione.

W świetle art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie.

W myśl art. 2 ust. 1 i 2 u.d.i.p. każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, zwane dalej "prawem do informacji publicznej" (ust.1).

Od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego (ust. 2).

Stosownie do art. 3 ust. 1 i 2 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do:

1) uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego;

2) wglądu do dokumentów urzędowych;

3) dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów (ust. 1).

Prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do niezwłocznego uzyskania informacji publicznej zawierającej aktualną wiedzę o sprawach publicznych (ust. 2).

Z kolei w myśl art. 4 ust. 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności:

1) organy władzy publicznej;

2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych;

3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa;

4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego;

5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Zgodnie jednak z przepisem art. 5 ust. 1 u.d.i.p., tak określone powszechne prawo do informacji publicznej, podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.).

Powyższe ograniczenia wynikają wprost z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którym ograniczenie prawa do informacji publicznej może nastąpić wyłącznie ze względu na określoną w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Art. 47 Konstytucji RP przewiduje zaś dla każdego prawo do ochrony prawnej życia prywatnego, rodzinnego, czci i dobrego imienia oraz do decydowania o swoim życiu osobistym.

Udostępnianie informacji publicznych, jak stanowi art. 7 u.d.i.p., następuje w drodze: 1) ogłaszania informacji publicznych, w tym dokumentów urzędowych, w Biuletynie Informacji Publicznej, o którym mowa w art. 8; 2) udostępniania, o którym mowa w art. 10 i 11; 3) wstępu na posiedzenia organów, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 3, i udostępniania materiałów, w tym audiowizualnych i teleinformatycznych, dokumentujących te posiedzenia; 4) udostępniania w portalu danych, o którym mowa w ustawie z dnia 11 sierpnia 2021 r. o otwartych danych i ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego (Dz. U. poz. 1641), zwanym dalej "portalem danych".

Jak wynika z treści art. 10 ust. 1 u.d.i.p., na wniosek jest udostępniana taka informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub portalu danych.

Podkreślić przy tym należy, że przepisy u.d.i.p. nakładają na podmioty dysponujące informacjami publicznymi obowiązek ich udostępnienia bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). W przypadku, gdy informacja publiczna nie może zostać udostępniona w czternastodniowym terminie, należy powiadomić wnioskodawcę o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni się informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1).

U.d.i.p. wymienia trzy formy załatwienia sprawy w przedmiocie udzielenia informacji na wniosek zainteresowanego podmiotu. Mianowicie organ do którego wniesiono wniosek, winien udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej (art. 10 u.d.i.p.) bądź też odmówić jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) albo umorzyć postępowanie (art. 14 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p.).

Natomiast w sytuacji, gdy organ nie jest w posiadaniu informacji publicznej żądanej we wniosku o udzielenie informacji publicznej, powinien udzielić pisemnej odpowiedzi wyjaśniającej, że nie jest w posiadaniu informacji.

Bezczynność organu w sytuacji określonej przepisami u.d.i.p. polega więc na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i jednocześnie nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia, albo też udziela informacji niepełnej, czy też niezgodnej z wnioskiem, nie informuje w formie zwykłego pisma, że nie posiada żądanej informacji publicznej bądź, że żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej, ewentualnie, że istnieje inny tryb dostępu do wnioskowanej informacji (zob. wyrok WSA w Łodzi z dnia 29 lutego 2024 r., sygn. akt II SAB/Łd 2/24).

W sprawie nie budzi wątpliwości, że podmiot, do którego zostało skierowane żądanie udostępnienia informacji jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.).

Prawo dostępu do informacji publicznej ma charakter powszechny, bowiem jest przyznane każdemu, w tym również związkowi zawodowemu.

Kwestią sporną jest, czy żądane informacje mają walor informacji publicznej.

Przypomnieć w tym miejscu należy, iż Skarżący zwrócił się do organu o podanie informacji dotyczącej ilości pracowników zatrudnionych w placówkach oświatowych, dla których organem prowadzącym jest Miasto J.:

- ilość nauczycieli,

- ilość pracowników administracji,

- ilość pracowników obsługi.

W ocenie Sądu, dane objęte wnioskiem Skarżącego mają charakter informacji publicznej.

Analiza art. 6 u.d.i.p. wykazuje, że wnioskiem w świetle tej ustawy może być objęte pytanie o określone fakty lub o stan określonych zjawisk. Faktem należy objąć każdą czynność i każde zachowanie organu wykonującego zadania publiczne podjęte w zakresie wykonywania takiego zadania. Organy publiczne, a precyzyjniej określając - organy uprawnione do wykonywania zadań publicznych, z założenia nie podejmują innych czynności, jak załatwianie spraw publicznych. Jak wyraził to Naczelny Sąd Administracyjny z wyroku z dnia 30 października 2002 r., (sygn. akt II SA 1956/02, opubl. w LEX nr 78062) informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują w zakresie tych kompetencji. Prawo do informacji publicznej jest więc zasadą, a wyjątki od niej powinny być interpretowane ściśle (zob. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 kwietnia 2024 r., sygn. akt III OSK 818/22 i z dnia 7 marca 2003 r., sygn. akt II SA 3572/02, opubl. CBOSA).

Zdaniem Sądu informacja o ilości zatrudnionych w placówkach oświatowych (dla których organem prowadzącym jest Miasto J.) nauczycieli, pracowników administracyjnych i obsługi dotyczy gospodarowania środkami stanowiącymi majątek publiczny, a zatem należy do kategorii spraw o znaczeniu publicznym.

Zatem obowiązkiem organu było udostępnienie tej informacji w terminach określonych w art. 13 u.d.i.p., bądź wydanie decyzji o jej nieudostępnieniu, ewentualnie poinformowanie Skarżącego, że nie dysponuje danymi, o które się zwrócił.

Tymczasem organ, po upływie ustawowego terminu w piśmie z dnia 9 października 2024 r. odpowiedział Skarżącemu, że związki zawodowe dysponują powyższymi danymi z uwagi na posiadane arkusze organizacyjne szkół. W kolejnym piśmie błędnie argumentował, że sprawa została załatwiona w terminie określonym w art. 35 k.p.a.

Skoro organ nie wykonał obowiązków w ustawowym terminie (art. 13 u.d.i.p.) dopuścił się bezczynności w zakresie rozpatrzenia wniosku Skarżącego (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). W tym stanie rzeczy Sąd zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku skarżącego w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt z prawomocnym wyrokiem (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).

W ocenie Sądu bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa (por. wyroki NSA: z 4 czerwca 2019 r., II OSK 3374/18; z 6 sierpnia 2019 r., II OSK 1802/19; z 18 stycznia 2019 r., II OSK 1557/18; z 5 września 2018 r., II OSK 272/18 - opubl. w CBOSA).

Organ zareagował na wniosek Skarżącego, zatem postawy organu nie sposób ocenić jako celowo lekceważącej i nacechowanej złą wolą.

Sąd rozważył także zastosowanie środka prawnego w postaci grzywny. Zdaniem Sądu w okolicznościach faktycznych sprawy nie ma żadnych podstaw do zastosowania środka prawnego w postaci grzywny. Środki prawne z art. 149 § 2 p.p.s.a. powinny być stosowane w szczególnie nagannych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, gdy oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że noszą one znamiona zamierzonego lub nieuzasadnionego racjonalnie lub prawnie unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. wyrok WSA w Poznaniu z 23 lipca 2021 r., I SAB/Po 29/20; wyrok WSA w Gliwicach z 7 sierpnia 2019 r., SAB/Gl 72/19 - opubl. w CBOSA). Taka sytuacja w sprawie nie wystąpiła.

Rozpatrując sprawę ponownie, organ będzie związany oceną prawną Sądu i rozpatrzy wniosek Skarżącego w trybie u.d.i.p. Sąd, stwierdzając bezczynność i zobowiązując organ do rozpatrzenia wniosku nie przesądza, że żądana informacja publiczna ma być Skarżącemu udostępniona w zakresie żądanym przez Skarżącego.

Organ winien informację udostępnić w formie czynności materialno-technicznej lub odmówić jej udostępnienia (w całości lub części) w formie decyzji administracyjnej. Natomiast w sytuacji, gdy organ nie jest w posiadaniu informacji publicznej żądanej we wniosku o udzielenie informacji publicznej, powinien udzielić pisemnej odpowiedzi wyjaśniającej, że nie jest w posiadaniu informacji.

Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło zgodnie z treścią art. 119 pkt 4 p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na mocy art. 149 § 1 pkt 1, 3, § 1a p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.