Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tamara Dziełakowska (sprawozdawca) Sędziowie sędzia NSA Artur Kuś sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant starszy asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Jastrzębie-Zdrój od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 4 marca 2025 r. sygn. akt III SAB/Gl 823/24 w sprawie ze skargi A. w J. na bezczynność Prezydenta Miasta Jastrzębie-Zdrój w przedmiocie dostępu do informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Prezydenta Miasta Jastrzębia – Zdroju na rzecz A. w J. 240 zł (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z 4 marca 2025 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu skargi A. w J. (dalej: skarżący lub A.) na bezczynność Prezydenta Miasta Jastrzębie Zdrój w przedmiocie dostępu do informacji publicznej:

1. stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności bez rażącego naruszenia prawa;

2. zobowiązał organ do załatwienia wniosku w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt z prawomocnym orzeczeniem;

3. zasądził od organu na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że 17 września 2024 r. skarżący zwrócił się do Prezydenta Miasta Jastrzębie Zdrój o podanie informacji dotyczącej "ilości pracowników zatrudnionych w placówkach oświatowych, dla których organem prowadzącym jest Miasto Jastrzębie-Zdrój: ilości nauczycieli, ilości pracowników administracji oraz ilości pracowników obsługi". Następnie pismem z 8 października 2024 r. skarżący wniósł ponaglenie.

Następnie 9 października 2024 r. Prezydent Miasta Jastrzębie Zdrój odpowiedział A.Z., jako Prezesowi A., że w na podstawie art. 110 ust. 2 ustawy z 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (Dz.U. z 2024 r. poz. 737 ze zm.), związki zawodowe dysponują powyższymi danymi z uwagi na posiadane arkusze organizacyjne szkół.

Pismem z 14 października 2024 r. A. zwrócił się do Prezydenta Miasta Jastrzębie Zdrój o wydanie decyzji na podstawie art. 16 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r. poz. 902; dalej: u.d.i.p.).

W odpowiedzi, Prezydent Miasta Jastrzębie Zdrój pismem z 29 października 2024 r. poinformował, że pismo A. z 17 września 2024 r. zostało rozpatrzone zgodnie z art. 35 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572, dalej: k.p.a.). Pismem z 9 października 2024 r. Prezydent Miasta Jastrzębie Zdrój udzielił bowiem w terminie odpowiedzi skarżącemu, pomimo że A. jest w posiadaniu żądanych danych.

Skarżący wniósł skargę na bezczynność Prezydenta Miasta Jastrzębie Zdrój do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach.

Uwzględniając skargę Sąd I instancji w pierwszej kolejności przedstawił podstawy normatywne udostępnienia informacji publicznej, jak też podstawy wyłączenia informacji publicznej z udostępnienia. W ocenie Sądu I instancji, w tej sprawie nie budzi wątpliwości, że podmiot, do którego zostało skierowane żądanie udostępnienia informacji jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Kwestią sporną jest natomiast to, czy żądane informacje mają walor informacji publicznej. Sąd I instancji podzielił w tym zakresie stanowisko skarżącego. Informacja o liczbie zatrudnionych w placówkach oświatowych (dla których organem prowadzącym jest Miasto Jastrzębie-Zdrój) nauczycieli, pracowników administracyjnych i obsługi dotyczy gospodarowania środkami stanowiącymi majątek publiczny, a zatem należy do kategorii spraw o znaczeniu publicznym. Obowiązkiem organu było więc udostępnienie tej informacji w terminach określonych w art. 13 u.d.i.p., bądź wydanie decyzji o jej nieudostępnieniu, ewentualnie poinformowanie skarżącego, że nie dysponuje danymi, o które się zwrócił. Natomiast w tej sprawie organ, po upływie ustawowego terminu w piśmie z 9 października 2024 r. odpowiedział skarżącemu, że związki zawodowe dysponują powyższymi danymi z uwagi na posiadane arkusze organizacyjne szkół. Ponadto, w kolejnym piśmie organ błędnie argumentował, że sprawa została załatwiona w terminie określonym w art. 35 k.p.a. Organ nie wykonał obowiązków w ustawowym terminie (art. 13 u.d.i.p.), więc dopuścił się bezczynności w zakresie rozpatrzenia wniosku skarżącego (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). W tym stanie rzeczy Sąd I instancji zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku skarżącego w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt z prawomocnym wyrokiem, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.).

W ocenie Sądu I instancji, bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Organ zareagował na wniosek skarżącego, a zatem postawy organu nie sposób ocenić jako celowo lekceważącej i nacechowanej złą wolą.

Ponadto, zdaniem Sądu I instancji, w okolicznościach faktycznych sprawy nie było podstaw do zastosowania środka prawnego w postaci grzywny.

Sąd I instancji wyjaśnił, że rozpatrując sprawę ponownie, organ będzie związany oceną prawną zawartą w uzasadnieniu wyroku i rozpatrzy wniosek skarżącego w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Sąd I instancji zastrzegł przy tym, że stwierdzając bezczynność i zobowiązując organ do rozpatrzenia wniosku nie przesądził, że żądana informacja publiczna ma być skarżącemu udostępniona w zakresie przez niego żądanym.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ.

Organ zarzucił naruszenie art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Polegało to na ocenie stanu faktycznego w sposób budzący uzasadnione podejrzenie, że kontrola legalności postępowania organu została przeprowadzona przez Sąd I instancji w sposób wybiórczy oraz nieuwzględniający w całości zebranego w sprawie materiału dowodowego, co uniemożliwiło merytoryczną kontrolę oceny zastosowania prawa materialnego wobec wątpliwości co do zakresu rozpoznania okoliczności spornych.

Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, zasądzenie "od Organu na rzecz skarżących" kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Organ wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wszystkie te elementy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera, w tym podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz szczegółowe wyjaśnienie powodów, dla których Sąd I instancji uwzględnił skargę. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko Sądu I instancji wyrażone w tym zakresie jest wystarczające i pozwala na poddanie zaskarżonego wyroku kontroli instancyjnej. Natomiast zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować oceny prawnej wojewódzkiego sądu administracyjnego. Ponadto, w świetle uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie oczywiście nie nastąpiło.

Na podstawie art. 141 § 4 p.p.s.a., Sąd administracyjny ma nie tylko obowiązek wskazania swojego rozstrzygnięcia (wypowiedzenia się w przedmiocie zgodności z prawem skarżonego aktu administracyjnego), ale i umotywowania swojego stanowiska w tym zakresie, tj. przedstawienia toku rozumowania, który doprowadził do podjęcia rozstrzygnięcia, w tym wskazania przyczyn zajęcia danego stanowiska, jak i powodów, dla których zarzuty i argumenty podnoszone przez stronę są lub nie są zasadne. Uzasadnienie musi pozwalać na skontrolowanie przez strony i sąd wyższej instancji, czy sąd orzekający nie popełnił w swoim rozumowaniu błędów, tj. powinna zostać w nim uwidoczniona operacja logiczna, którą przeprowadził sąd, stosując określone normy prawne w rozstrzyganej sprawie (por. wyrok NSA z 4 lutego 2015 r., II GSK 2304/13; T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu sądowoadministracyjnym. Komentarz, wydanie VI, WKP 2016). Uzasadnienie wyroku powinno stwarzać możliwość jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 21 lutego 2014 r., I OSK 2324/12). Uzasadnienie wyroku stanowi zatem odzwierciedlenie toku badania danej sprawy przez sąd administracyjny. Argumentacja uzasadnienia musi umożliwiać stronie zrozumienie racji, jakimi kierował się Sąd I instancji badając legalność zaskarżonego działania lub zaniechania organu, a w przypadku, gdy strona z wyrokiem się nie zgadza, uzasadnienie wyroku musi umożliwić jej merytoryczną polemikę z argumentacją sądu. Wyjaśnienie w sposób jasny i wyczerpujący podstawy prawnej rozstrzygnięcia służy również umacnianiu autorytetu wymiaru sprawiedliwości, dowodząc, że sąd rozpatrzył daną sprawę z należytą starannością, po przeanalizowaniu wszystkich istotnych kwestii, konfrontując zarzuty zamieszczone w skardze z ustaleniami i stanowiskiem organu oraz z materiałem dowodowym sprawy. Wszelkie wątpliwości ujawnione na etapie postępowania muszą być właściwie zinterpretowane w uzasadnieniu wyroku, z powołaniem się na konkretne przepisy prawa i dokonanie ich analizy. Uzasadnienie wyroku Sądu I instancji powinno określać wzorzec kontroli legalności przez wyznaczenie ram materialnoprawnych i przepisów postępowania, które miały lub powinny mieć zastosowanie w sprawie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku te wymogi w pełni realizuje, a analiza lakonicznego uzasadnienia skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że organ nie tyle kwestionuje wadliwość uzasadnienia zaskarżonego wyroku, co nie zgadza się z zaprezentowanym tam stanowiskiem. Natomiast, jak już wyżej wskazano, zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zakwestionować oceny prawnej wyrażonej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania rozstrzygnięto w oparciu o art. 204 pkt 2 p.p.s.a.