Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 23 marca 2017 r. sygn. akt II SA/Gd 633/16 w sprawie ze skargi I. Z. i K. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od I. Z. i K. Z. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku kwotę 320 (trzysta dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 23 marca 2017 r. (sygn. akt II SA/Gd 633/16), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpatrzeniu sprawy ze skargi I. Z. i K. Z. uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] września 2016 r. nr [...] oraz utrzymaną przez nią w mocy decyzję Wójta Gminy K. z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej i umorzył postępowanie administracyjne.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Decyzją z dnia [...] września 2016 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy K. z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] o ustaleniu I. i K. Z. opłaty adiacenckiej w łącznej wysokości 3.898 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, stanowiącej działki: nr [...] o powierzchni 0,1924 ha oraz nr [...] o powierzchni 0,1536 ha (KW nr [...]), położonej w obrębie ewidencyjnym [...] - gmina K., spowodowanego wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, w postaci: sieci zewnętrznej kanalizacji sanitarnej z przyłączami, przepompowniami ścieków i przewodami tłocznymi w miejscowości L..

Wysokość opłaty została ustalona w oparciu o treść uchwały Rady Gminy Krokowa z dnia 18 listopada 2005 r. nr XXXIX/385/2005 w sprawie ustaleń wysokości stawki opłaty adiacenckiej (Dz. Urz. Woj. Pom. z dnia 09 stycznia 2006 r. nr 4, poz. 47) oraz uchwały Rady Gminy Krokowa z dnia 29 października 2010r. nr LVIII/425/2010 w sprawie zmiany uchwały Nr XXXIX/385/2005 Rady Gminy Krokowa z dnia 18 listopada 2005 r. w spawie ustaleń wysokości stawki opłaty adiacenckiej (Dz. Urz. Woj. Pom, z dnia 29 grudnia 2010 r. nr 167, poz. 3460) a także na podstawie operatów szacunkowych, sporządzonych przez rzeczoznawcę majątkowego z dnia 15 maja 2015 r., potwierdzających wzrost wartości nieruchomości spowodowany stworzeniem warunków do podłączenia nieruchomości skarżących do sieci kanalizacji sanitarnej. Zgodnie przy tym z wyceną rzeczoznawcy majątkowego łączna różnica w wartości nieruchomości sprzed (249.039.00 zł) i po (264.631.00 zł) wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej zamykała się kwotą 15.592,00 zł., z czego 25 % - stosownie do postanowień zawartych w w/w uchwałach Rady Gminy Krokowa - stanowiło kwotę 3.898 zł.

Jak wyjaśniło Kolegium, wartość działek o numerach [...] i [...] określona została przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metodą korygowania ceny średniej. Rzeczoznawca dokonał dwukrotnego oszacowania wartości nieruchomości: pierwsze miało na celu określenie wartości przed wybudowaniem urządzenia, drugie - określenie wartości po jego wybudowaniu. Rzeczoznawca wskazał, że analizę rynku, z uwagi na cel opracowania, przeprowadził dwutorowo: szukał transakcji nieruchomościami podobnymi o uzbrojeniu bez kanalizacji (dla potrzeb oszacowania wartości gruntu wg stanu przed wybudowaniem sieci kanalizacji sanitarnej) i transakcji nieruchomościami podobnymi o uzbrojeniu z kanalizacją (dla potrzeb oszacowania wartości gruntu wg stanu po wybudowaniem sieci kanalizacji sanitarnej). Analiza rynku wykazała, iż był on dość nieregularnie rozwinięty i mimo istnienia na rynku zawartych transakcji podobnymi nieruchomościami pod względem innych cech, niemożliwym było przygotowanie odpowiedniej ilości transakcji podobnymi nieruchomościami pod względem uzbrojenia, aby móc oszacować na ich podstawie wartość nieruchomości wg stanu przed i według stanu po wybudowaniu kanalizacji sanitarnej. Nieruchomości, będące przedmiotem transakcji albo posiadały uzbrojenie tylko w energię albo posiadały pełne uzbrojenie, dlatego niemożliwym było określenie na podstawie transakcji wartości rynkowej zakresu cechy uzbrojenie odpowiadającej tylko kanalizacji sanitarnej. Rozszerzenie czasowe analizy o kolejny rok nie dało również oczekiwanych efektów, podobnie jak rozszerzenie przestrzenne analizy o rynki podobne i sąsiednie (rynek gminy G. i W.). W tym stanie rzeczy rzeczoznawca zdecydował się na ponowną analizę rynku lokalnego gminy K. Przeanalizował wpływ cechy uzbrojenia na wartość nieruchomości oraz zanalizował rozkład wartości tej cechy na podstawie innych mediów. Przyjął, że cecha rynkowa jaką jest "uzbrojenie" wpływa w 30% na całkowitą wielkość zróżnicowania cen jednostkowych nieruchomości podobnych. Rzeczoznawca dokonał przy tym gradacji cechy uzbrojenie, stosownie do tego, do jakich mediów możliwy jest dostęp, począwszy od terenu o uzbrojeniu niepełnym podstawowym do pełnego. W rezultacie rzeczoznawca, dokonując oszacowania wartości nieruchomości, składającej się z dwóch działek ewidencyjnych przyjął, że wartość nieruchomości - w części oznaczanej jako nr [...] - wzrosła z 73,69 zł/m2 do 78,09 m2, a - w części działki [...] - z 69,83 zł/m2 do 74,47 zł/m2 i w związku z tym wyliczył, że działka nr [...] przed wybudowaniem infrastruktury miała wartość 107.259 zł, a po - 114.386 zł. Wzrost w tym przypadku wyniósł zatem 7.127 zł. Z kolei działka nr [...] przed wybudowaniem infrastruktury miała wartość 141.780 zł, a po - 150.245 zł. Wzrost jej wartości wyniósł więc 8.465 zł.

Zdaniem Kolegium, rzeczoznawca dokonał oszacowania wzrostu wartości nieruchomości w sposób przekonujący i rzetelny, przy zachowaniu wymogów wynikających z przepisów prawa. Przyjętą przez niego metodykę wyceny organ uznał za uzasadnioną i wyczerpująco opisaną. Rzeczoznawca wyjaśnił zwłaszcza, jakich analiz dokonywał w trakcie wyceny oraz jaki jest ich wpływ na przyjętą metodykę szacowania. W związku z powyższym Kolegium uznało operat szacunkowy za miarodajny dowód pozwalający na wiarygodne oszacowanie wzrostu nieruchomości. Podkreśliło też, że celem odzwierciedlenia w wycenie wpływu na wartość tylko i wyłącznie wybudowania sieci kanalizacji sanitarnej, oszacowanie wartości nieruchomości powinno modelowo opierać się metodzie ceteris paribus, tj. na określeniu jej wartości w oparciu o dwie odrębne bazy nieruchomości, gdzie obiekty wyceny są możliwie podobne pod względem każdej z cech mających wpływ na wartość, a różni je jedynie uzbrojenie w sieć kanalizacji sanitarnej. Wówczas porównanie ze sobą wartości dwóch nieruchomości różniących się tylko i wyłącznie dostępnością kanalizacji jest najbardziej miarodajne na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej. Nie w każdym przypadku zabieg ten jest jednak możliwy, a na przeszkodzie stoją najczęściej problemy natury faktycznej, tj. niedostępność transakcji tego rodzaju nieruchomościami.

Ponieważ w niniejszej sprawie rzeczoznawca nie znalazł na rynku nieruchomości wystarczającej liczby transakcji dla zbudowania dwóch osobnych baz transakcyjnych według wskazanych wyżej założeń to dla wyceny nieruchomości przed i po wybudowaniu kanalizacji sanitarnej wykorzystał jedną bazę nieruchomości podobnych o zróżnicowanym uzbrojeniu. W ocenie Kolegium takie działanie rzeczoznawcy było prawidłowe. Wobec bowiem braku na rynku transakcji nieruchomościami, pozwalającymi na zbudowanie dwóch baz nieruchomości porównawczych, przyjęcie do porównania tych samych nieruchomości dla oszacowania jej wartości przed i po wybudowaniu sieci kanalizacji sanitarnej eliminuje ryzyko błędu wynikającego z uwzględnienia w różnicy wartości innych czynników niż tylko dostępność do sieci kanalizacji sanitarnej.

Ustosunkowując się natomiast do zarzutów zawartych w odwołaniu, Kolegium wyjaśniło, że oszacowanie każdej z działek oddzielenie, pomimo objęcia ich jedną księgą wieczystą, nie miało wpływu na poczynione przez rzeczoznawcę ustalenia. Obie działki zaliczone zostały do kategorii duże, przez co wpływ cechy powierzchni nie różnicował ich wartości. Wartość każdej z działek kształtowała się na bardzo zbliżonym poziomie, a różnice wynikały z tego, że działka [...] miała gorszą cechę dostępności komunikacyjnej. Kolegium uznało zatem, że przyjmując niższy współczynnik korekcyjny dla cechy komunikacja, rzeczoznawca uwzględnił podnoszony przez skarżących zarzut.

Wyjaśniło jednocześnie, że ewentualna konieczność ustanowienia służebności nie wchodziła w tym wypadku w grę do chwili, kiedy obie działki stanowić będą własność tego samego właściciela. Do tego czasu działka nr [...] posiada bowiem dostęp do drogi przez działkę sąsiednią, należącą do tej samej osoby, a więc - z punktu widzenia prawa - ograniczenia dostępu nie występują. Mają one jedynie charakter faktyczny, co wycena jednak uwzględniła.

Kolegium nie podzieliło również zastrzeżeń co do utraty atrakcyjności terenu oraz wyboru nieruchomości porównawczych. Opis rynku lokalnego oraz jego charakterystyka zostały bowiem – zdaniem organu - przez rzeczoznawcę dokonane w sposób wyczerpujący. Transakcje ze wskazanego rynku lokalnego pochodziły z miejscowości: G., Ż., K., W., O., B. a ceny ich były zróżnicowane i wahały się od 47 do 91 zł/m2, jednakże już nawet pobieżna analiza tabeli ze str. 24 akt administarcyjnych pokazywała, że nieruchomości położone bliżej morza nie uzyskiwały wyższych cen od tych położonych w dalszych lokalizacjach. Rzeczoznawca przeanalizował kształtowanie się cen w poszczególnych lokalizacjach gminy K. oraz segmentach rynku (mieszkaniowe, letniskowe, inne) i wyjaśnił, że w przypadku nieruchomości mieszkaniowych największy wpływ na wartość miał (poza lokalizacją i wielkością działki) dostęp do mediów oraz do dróg dojazdowych. Wprawdzie też pomiędzy poszczególnymi miejscowościami gminy występowały różnice cenowe, jednakże nie były one zbyt duże (od 50 do ponad 80 zł/m2). Istotny wpływ na cenę w segmencie nieruchomości letniskowych miała oczywiście lokalizacja względem morza, gdzie ceny wahały się od 50 do ponad 90 zł/m2 w zależności od "rozpoznawalności" miejscowości, w której się znajdowały.

Kolegium uznało zatem twierdzenia i oceny rzeczoznawcy za spójne i logiczne, a operat - za rzetelnie obrazujący rynek nieruchomości, wybór transakcji do bazy nieruchomości porównawczych niedowolny i uzasadniony. Okres, z jakiego pochodziły transakcje także nie budził wątpliwości organu.

Na wyżej przedstawioną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] września 2016 r. I. i K. Z. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, w której zarzucili organowi naruszenie: art. 7, art. 10 § 1 w zw. z art. 61 § 4, art. 77, art. 79, art. 81, w zw. z art. 15 i 127 § 1, art. 107 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wnosiło o jej oddalenie.

Uchylając – na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administarcyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) dalej: “p.p.s.a." – zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy K. z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] a - z mocy art. 145 § 3 p.p.s.a. – umarzając postępowanie administracyjne - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że skarga była uzasadniona.

Na wstępie Sąd wyjaśnił, że podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy art. 143 – 148 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj.: Dz. U. z 2016 r. poz. 2147), zwanej dalej: "u.g.n.". W art. 143 ust. 1 u.g.n. ustawodawca uregulował bowiem zasady uczestnictwa przez właścicieli nieruchomości i użytkowników wieczystych w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej. Zgodnie zaś z przepisem art. 144 ust. u.g.n., właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Obowiązek ten odnosi się również do użytkowników wieczystych na zasadach określonych w art. 144 ust. 2 u.g.n. Przez "budowę urządzeń infrastruktury technicznej" art. 143 ust. 2 u.g.n. rozumie się przy tym budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych.

W myśl natomiast art. 145 ust. 1 u.g.n., wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Według art. 145 ust. 2 u.g.n. zaś wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 146 ust. 2. Do ustalenia opłaty przyjmuje się stawkę procentową określoną w uchwale rady gminy obowiązującą w dniu, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi.

Wreszcie Sąd wskazał, że zgodnie z art. 146 ust. 1 u.g.n., ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej zależy od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej. Ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości (art. 146 ust. 2 u.g.n.).

Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej została oparta na wadliwie sporządzonych wycenach, czego jednak organy nie dostrzegły prowadząc postępowanie administracyjne. Wprawdzie bowiem – jak nadmienił Sąd - operat rzeczoznawcy jest specyficznym dowodem, zawierającym wiedzę jemu tylko dostępną bo jest ona związana z techniką wyceny a zatem ocena przez organ takiego dowodu sprowadza się tylko do kwestii formalnych, ale organ winien też zbadać, czy operat taki zawiera wyjaśnienie, dlaczego takie a nie inne parametry zostały wzięte pod uwagę, czy z operatu wynika w sposób przejrzysty, że ustaloną wartość nieruchomości można przyjąć do ustalenia opłaty oraz czy dany operat daje odpowiedź na ewentualne wątpliwości właściciela nieruchomości co do wartości nieruchomości. Ponadto operat szacunkowy ma charakter opinii biegłego - w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. - toteż podlega ocenie jak każdy środek dowodowy, z tym, iż poza zagadnieniami należącymi do wiadomości specjalnych.

W związku z powyższym, Sąd dokonał weryfikacji (cyt.): "operatów szacunkowych sporządzonych w niniejszej sprawie jak każdego innego dowodu przeprowadzonego w postępowaniu administracyjnym, z zastosowaniem reguł wyrażonych w art. 80 k.p.a., nakazujących dokonać oceny tych dowodów w świetle całokształtu materiału zebranego w sposób określony w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a." a doprowadziła go ona do wniosku, że zostały one sporządzone w sposób sprzeczny z zasadami wynikającymi z przepisów u.g.n. oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109). W szczególności Sąd uznał, że wady operatów dotyczyły zagadnienia nieruchomości podobnych, przyjętych do porównania z nieruchomościami szacowanymi, zwłaszcza w odniesieniu do działki nr [...] i były one na tyle istotne, że – zdaniem Sądu - operaty te nie mogły stanowić wiarygodnej podstawy ustalenia opłaty adiacenckiej.

Sąd wskazał, że z powyższych operatów wynikało, iż do wyceny działek skarżących zostało zastosowane podejście porównawcze metodą korygowania ceny średniej, wprawdzie przy tym Sąd zaznaczył, że - stosownie do art. 154 ust. 1 u.g.n. - wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych, tym niemniej – w ocenie Sądu - przy stosowaniu w wycenie podejścia porównawczego i właściwych dla niego metod wyceny, w tym metody korygowania ceny średniej, kluczowym pojęciem winno być określenie nieruchomości podobnych do przedmiotu wyceny. Definicję legalną terminu "nieruchomość podobna" zawarta jest zaś – jak w skazał Sąd - w art. 4 pkt 16 u.g.n., a zgodnie z którą przez nieruchomość podobną należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. W związku z tym – jak wywodził Sąd - nie powinno budzić wątpliwości, że "inną cechę" cenotwórczą, w myśl definicji z art. 4 pkt 16 u.g.n., winna stanowić w szczególności dostępność nieruchomości do drogi publicznej stanowiąca warunek realizacji wszelkich inwestycji budowlanych, choć dostępność do drogi publicznej nie została wprost wskazana w definicji nieruchomości podobnej jako parametr wpływający na podobieństwo. W rozpoznawanej sprawie, zdaniem Sądu, cecha ta nabierała dodatkowego znaczenia ze względu na jej specyfikę, polegającą na tym, że z dwóch sąsiadujących ze sobą bezpośrednio działek nr [...] i [...] o różnych funkcjach terenu, tylko jedna z nich, tj. działka nr [...], miała dostęp do drogi publicznej, a działka nr [...] mogła mieć ten dostęp poprzez działkę nr [...]. W chwili wyceny nie rodziło to wprawdzie problemów, ale w razie sprzedaży, będzie się to wiązać z dodatkowymi nakładami właściciela działki nr [...] na ustanowienie uprawnienia umożliwiającego korzystanie z działki nr [...] w celu uzyskania dostępu do drogi publicznej. Wobec tego – jak zaakcentował Sąd - na rzeczoznawcy spoczywał obowiązek uwzględnienia tej cechy działki nr [...] w zakresie jej skomunikowania z drogą publiczną, a czemu jednak rzeczoznawca uchybił.

Z treści operatu, odnoszącej się do działki nr [...] wynikało bowiem, że do porównania z działką szacowaną rzeczoznawca wyselekcjonował grupę transakcji nieruchomościami, które nie były podobne w zakresie skomunikowania z drogą publiczną do działki nr [...]. Wśród szczegółowo opisanych cech tych nieruchomości w zakresie dostępności komunikacyjnej wskazano nieruchomości, z których każda miała dostęp do drogi, a cechami różniącymi ten dostęp była tylko jego jakość, to jest: nieutwardzony gruntowy lub utwardzony asfaltem. Za dostęp korzystny biegły uznał dojazd drogą o nawierzchni urządzonej i utwardzonej np. asfaltem, kostką betonowa itp. o charakterze stałym. Za niekorzystny natomiast przyjęto dojazd drogą o nawierzchni nieutwardzonej lub utwardzonej, ale o charakterze tymczasowym np. płytami betonowymi albo szutrem lub dostęp przez działki sąsiednie. Z zestawienia nieruchomości podobnych na stronie 17 operatu szacunkowego wynikała zatem – jak argumentował Sąd - że żadna z nieruchomości nie miała (w zakresie cechy dostępności komunikacyjnej) określonego dostępu przez działki sąsiednie. Wszystkie miały dojazd określony jako nieutwardzony gruntowy, za wyjątkiem jednej pod pozycją nr 6 – utwardzony asfaltem. Cesze dostępności komunikacyjnej przypisano wagę odzwierciedlającą jej wpływ na wartość nieruchomości określając ją na 5% oraz współczynnik korygujący: dla wartości korzystnej – 0,067, a dla niekorzystnej – 0,035.

W rezultacie Sąd uznał, że dla nieruchomości, stanowiącej działkę nr [...] w operacie przyjęto wartość cechy dostępności komunikacyjnej jako niekorzystną, pomimo braku więzi podobieństwa w tym zakresie łączącej ją z działkami przyjętymi do wyceny.

W rezultacie Sąd przyjął, że w ten sposób sporządzony operat szacunkowy nie odpowiadał wymogom stawianym przez ustawę i rozporządzenie do niej wykonawcze, Zastosowane bowiem podejście i metody wyceny bazowały na grupie nieruchomości, które w istotnym zakresie różniły się od nieruchomości wycenianej parametrem dostępności komunikacyjnej. W tej sytuacji zastosowanie zatem współczynników korygujących wagę cechy dostępności komunikacyjnej nie przywracało tej wycenie prawidłowości, albowiem pomiędzy nieruchomościami przyjętymi do wyceny a nieruchomością wycenianą – działką nr [...] nie było więzi podobieństwa w zakresie dostępu do drogi, którego ta działka w ogóle nie miała, a który mogłaby uzyskać wyłącznie poprzez działkę nr [...]. Do porównania nie przyjęto jednak żadnej działki, która miałaby właśnie takiego rodzaju niebezpośredni dostęp do drogi publicznej.

Ponadto Sąd stwierdził, że uczestnicy postępowania nie mieli w toku postępowania administarcyjnego zapewnionego czynnego w nim udzialu w każdym stadium postępowania i nieumożliwiono im również przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów a także zgłoszonych żądań. Powyższe Sąd uzasadnił tym, iż organ pierwszej instancji, pismem z dnia 16 czerwca 2015 r. wezwał skarżących do zajęcia stanowiska w sprawie przed wydaniem decyzji wyznaczając im w tym celu termin 3 dni od otrzymania pisma. Ponieważ skarżący otrzymali wezwanie w dniu 17 czerwca 2015 r., termin do ustosunkowania się do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym do operatów szacunkowych, upływał w dniu 20 czerwca 2015r., a decyzję organ wydał w dniu [...] czerwca 2015 r. W ten sposób zatem – zdaniem Sądu - skarżący nie mieli realnej możliwości ustosunkowania się do treści operatu, do którego mieli konkretne zarzuty oraz uzyskania odpowiedzi na formułowane zastrzeżenia.

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku zarzuciło Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku naruszenie przepisów postępowania, to jest:

1) art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1066), zwanej: “p.u.s.a." w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz z art. 106 § 3 p.p.s.a. - poprzez przekroczenie przez Sąd zakresu kontroli organów administracji, wyznaczony przez ocenę zgodności prawem postępowania organów oraz wydanych przez nie decyzji, polegające na samodzielnej ocenie przez Sąd dowodu w postaci operatów szacunkowych sporządzonych przez rzeczoznawcę majątkowego, w miejsce skontrolowania, czy ocena dokonana przez organy administracji była prawidłowa,

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. - poprzez uchylenie decyzji organów administracji, poprzedzone oceną operatu szacunkowego w przedmiocie oszacowania wartości nieruchomości z przekroczeniem zasad swobodnej oceny dowodu, polegające na bezpodstawnym zakwestionowaniu stwierdzeń i ustaleń rzeczoznawcy objętych wiedzą fachowa z zakresu wyceny nieruchomości; uchybienie miało oczywisty wpływ na wynik sprawy, albowiem Sąd nie miał podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji w oparciu zarzuty sformułowane w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, odwołujące się do wiedzy specjalistycznej z zakresu wyceny nieruchomości.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący organ, zrzekajac sę prawa do rozprawy, wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania – wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (Dz. U. z 2017, poz. 1369), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej.

Odnosząc się zatem do w/w zarzutów, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodzić się trzeba ze skarżącym, że zaskarżony wyrok został wydany z istotnym naruszeniem, wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów. Zgodnie bowiem z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, dokonując kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje zaś orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.

Jak z powyższych regulacji prawnych zatem wynika, przedmiotem kontroli sądu administracyjnego są władcze działania lub zaniechania organów administracji publicznej, a nie – jak przyjął to Sąd Wojewodzki - weryfikacja (cyt.): “operatów szacunkowych sporządzonych w niniejszej sparwie jak każdego innego dowodu przeprowadzonego w postępowaniu administracyjnym, z zastrosowaniem reguł wyrażonych w art. 80 k.p.a., naazujacych dokonać oceny tych dowodów w świetle całokształtu materiału zebranego w sposób określony w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a." Powyższe przepisy proceduralne, jako przepisy kodeksu postępowania administarcyjnego, mają bowiem zastosowanie w postępowaniu administracyjnym a nie sądowoadministracyjnym. Tymczasem, jak zasadnie wskazuje to skarżący kasacyjnie organ, Sąd Wojewódzki nie tyle kontrolował w niniejszej sparwie zaskarżoną decyzję a dokonywał kontroli wprost operatów szacunkowych i to w taki sposób, iż kontrola ta w nieuzasadnony sposób wchodziła bardzo daleko w zagadnienia merytoryczne.

Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] września 2016 r., utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy K. z dnia [...] czerwca 2015 r., w której ustalono uczestnikom postępowania opłatę adiacencką w łącznej wysokości 3.898 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, stanowiącej działki: nr [...] o powierzchni 0,1924 ha oraz nr [...] o powierzchni 0,1536 ha (KW nr [...]), położonej w obrębie ewidencyjnym L. - gmina K., spowodowanego wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, w postaci: sieci zewnętrznej kanalizacji sanitarnej z przyłączami, przepompowniami ścieków i przewodami tłocznymi w miejscowości L., była wadliwa, gdyż operaty szacunkowe na jakich została ona oparta, w zakresie nieruchomości podobnych, przyjętych do porównania z nieruchomościami szacowanymi, były na tyle istotne, że operaty te nie mogły stanowić wiarygodnej podstawy ustalenia opłaty adiacenckiej. W szczególności bowiem Sąd Wojewódzki nie tylko samodzielnie utworzył dla potrzeb wyceny nieruchomości "inną cechę cenotwórczą", która będzie umożliwiała stwierdzenie, iż nieruchomości porównywane w trakcie wyceny dokonywanej w podejściu porównawczym, są nieruchomościami podobnymi – w rozumieniu art. 4 pkt 16 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147), ale podkreślił także, iż cecha ta nabierała w niniejszej sprawie dodatkowego znaczenia ze względu na jej specyfikę, a której Sąd I instancji dopatrzył się w tym, że z dwóch sąsiadujących ze sobą bezpośrednio działek nr [...] i [...] o różnych funkcjach terenu, tylko jedna z nich, tj. działka nr [...], miała dostęp do drogi publicznej, a działka nr [...] może mieć ten dostęp tylko poprzez działkę nr [...]. W chwili wyceny – jak wyjaśniał to Sąd Wojewódzki – przyjęty przez rzeczoznawcę sposób wyceny wprawdzie nie rodził jeszcze problemów, ale w razie sprzedaży poszczególnych działek, taka wycena wiązać się będzie z dodatkowymi nakładami właściciela działki nr [...] na ustanowienie uprawnienia, umożliwiającego korzystanie z działki nr [...] w celu uzyskania dostępu do drogi publicznej.

Tymczasem, jak trafnie podnosi skarżący kasacyjnie organ, zagadnienie wyodrębnienia cech rynkowych, podobnie jak cała metodyka wyceny, nie zostały całościowo uregulowane w żadnym akcie prawnym. Reguluje je tylko, w formie zaleceń adresowanych do rzeczoznawców, uchwała organu samorządu zawodowego rzeczoznawców majątkowych. Dodatkowo, zagadnienie wyodrębnienia cech rynkowych nie opiera się także na wiedzy ogólnie dostępnej czy notoryjnej, znanej z urzędu sądowi bądź organom administracji. Dlatego, zarówno wyróżnienie cech rynkowych, mających wpływ na wartość nieruchomości, jak i nadawanie im określonych wag, jest zadaniem powierzonym rzeczoznawcom majątkowym, stricte wiążącym się z wiedzą fachową z zakresu wyceny nieruchomości. Z tego powodu, samodzielne wyodrębnienie przez Sąd Wojewodzki nowej cechy rynkowej o określonym zakresie znaczeniowym (cechy cenotwórczej) powodowało, że Sąd pierwszej instancji niezasadnie ingerował w wycenę dokonaną przez rzeczoznawcę majątkowego.

Z tych powodów zarzut kasacyjny, dotyczący naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. również okazał sie zasadny. Ponadto zarzut ten był także usprawiedliwiony z tego względu, że w rozpoznawanej sparwie nie można było mówić o istotnym naruszeniu przez organy przepisów procedury administracyjnej, bowiem strony mogły podnieść zarzuty w stosunku do wyceny w toku postępowania administarcyjnego (np. w odwołaniu, co zreszta uczyniły). W zwiazku z tym można było twierdzić, że udzielenie przez Wójta Gminy (wprawdzie rzeczywiście) krótkiego terminu uczestnikom postępowania dla zapoznania się z materiałem dowodowym mogło mieć wpływ na treść merytoryczną decyzji ostatecznej.

Przy ponownym zatem rozpoznaniu sparwy, Sąd Wojewódzki powinien więc dokonać kontroli zaskarżonej decyzji, mając na uwadze zakres kognicji sądu administracyjnego. Wyjaśnić przy tym trzeba, że ponieważ w skardze kasacyjnej nie podniesiono żadnych zarzutów materialnoprawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie był uprawniony do zajęcia stanowiska w kwestiach prawnomaterialnych a zatem jedynie na marginesie pragnie zwrócić uwagę, że kontrola zaskarżonej decyzji winna uwaględniać fakt, że decyzja ta dotyczyła ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomosci na skutek stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej a nie na skutek podziału nieruchomości na działki, które w przyszłości mogą stanowić odrębne nieruchomości budowlane.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczleny Sąd Administracyjny – z mocy art. 185 § 1 w zw.z z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego oparto na art. 203 pkt 1 p.p.s.a.