Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 23 marca 2017 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi I. Z. i K. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 9 września 2016 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia 22 czerwca 2015 r. nr [...] i umarza postępowanie administracyjne, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego solidarnie na rzecz skarżących I. Z. i K. Z. kwotę 156 (sto pięćdziesiąt sześć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

I. Z. i K. Z. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 9 września 2016r., sygn. akt [..], utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia 22 czerwca 2015r. ustalającą skarżącym opłatę adiacencką w łącznej wysokości 3898 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości stanowiącej działki: nr [..] o powierzchni 0,1924 ha oraz nr [..] o powierzchni 0,1536 ha (KW nr [..]), położonej w obrębie ewidencyjnym L. - gmina K., wywołanego wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej w postaci sieci zewnętrznej kanalizacji sanitarnej z przyłączami, przepompowniami ścieków i przewodami tłocznymi w miejscowości L.(obręb L., gmina K.).

Zaskarżoną decyzję podjęto w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z dnia 22 czerwca 2015r. Wójt Gminy ustalił skarżącym opłatę adiacencką w łącznej wysokości 3898 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości stanowiącej działki: nr [..] o powierzchni 0,1924 ha oraz nr [..] o powierzchni 0,1536 ha (KW nr [..]), położonych w obrębie ewidencyjnym L. - gmina K., wywołanego wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej w postaci sieci zewnętrznej kanalizacji sanitarnej z przyłączami, przepompowniami ścieków i przewodami tłocznymi w miejscowości L. (obręb L., gmina K.).

Z akt przedmiotowej sprawy wynika, że w miejscowości L. zrealizowano inwestycję polegającą na budowie sieci kanalizacji sanitarnej, co potwierdza decyzja o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego z dnia 22 czerwca 2012 r. Wobec tego Wójt wszczął postępowania celem ustalenia czy zachodzą przesłanki do wydania decyzji ustalającej opłatę adiacencką. Organ pierwszej instancji zebrał materiał dowodowy, w szczególności operaty szacunkowe sporządzone przez rzeczoznawcę majątkowego z dnia 15 maja 2015r., potwierdzające wzrost wartości nieruchomości spowodowany stworzeniem warunków do podłączenia nieruchomości skarżących do sieci kanalizacji sanitarnej. Zgodnie z wycenami rzeczoznawcy majątkowego łączna różnica w wartości nieruchomości sprzed (249.039.00 zł) i po (264.631.00 zł) wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej zamyka się kwotą 15.592,00 zł. z czego 25 % - stosownie do uchwały Rady Gminy z dnia 18 listopada 2005r, Nr XXXIX/385/2005 w sprawie: ustaleń wysokości stawki opłaty adiacenckiej (Dz. Urz. Woj. Pom. z dnia 09 stycznia 2006r. Nr 4, poz. 47) oraz uchwały Rady Gminy z dnia 29 października 2010r. Nr LVIII/425/2010 w sprawie zmiany uchwały Nr XXXIX/385/2005 Rady Gminy z dnia 18 listopada 2005r. w spawie ustaleń wysokości stawki opłaty adiacenckiej (Dz. Urz. Woj. Pom, z dnia 29 grudnia 2010r. Nr 167, poz. 3460) - stanowi kwotę 3.898.00 zł.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli Państwo I. i K. Z. Zwrócili uwagę na stan drzewostanu oraz obniżenie atrakcyjności ich działek. Wskazali, że jedna z działek nr [..] nie ma dostępu do drogi publicznej, dlatego rzeczoznawca nie powinien oceniać dwóch działek osobno tylko wycenić powinien jedną dużą działkę. Podważono także dobór nieruchomości porównawczych. Zarzucono również, że organ pierwszej instancji nie poinformował skarżących o zmianie rzeczoznawcy, który będzie sporządzał wycenę, czym naruszono ich prawo do udziału w postępowaniu.

Rozpoznając odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 9 września 2016r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Z uzasadnienia rozstrzygnięcia wynika, że organ w pełni zaakceptował wyniki kwestionowanego postępowania w postaci ustaleń sporządzonych w toku operatów szacunkowych, które potwierdziły wzrost wartości obu działek w związku ze stworzeniem warunków do podłączenia ich do sieci kanalizacji sanitarnej. Kolegium, po analizie operatów sporządzonych dla każdej działki odrębnie wyjaśniło, że wynika z nich, że wartość działek o numerach [..] i [..] określona została przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metodą korygowania ceny średniej. Rzeczoznawca dokonał dwukrotnego oszacowania wartości nieruchomości: pierwsze miało na celu określenie wartości przed wybudowaniem urządzenia, drugie - określenie wartości po jego wybudowaniu. Rzeczoznawca wyjaśnił, że analizę rynku, z uwagi na cel opracowania, przeprowadzono dwutorowo: szukano transakcji nieruchomościami podobnymi o uzbrojeniu bez kanalizacji (dla potrzeb oszacowania wartości gruntu wg stanu przed wybudowaniem sieci kanalizacji sanitarnej) i transakcji nieruchomościami podobnymi o uzbrojeniu z kanalizacją (dla potrzeb oszacowania wartości gruntu wg stanu po wybudowaniem sieci kanalizacji sanitarnej). Wyjaśniono, że analiza rynku wykazała, iż jest on dość nieregularnie rozwinięty i mimo istnienia na rynku zawartych transakcji podobnymi nieruchomościami pod względem innych cech, niemożliwym było przygotowanie odpowiedniej ilości transakcji podobnymi nieruchomościami pod względem uzbrojenia, aby móc oszacować na ich podstawie wartość nieruchomości wg stanu przed i według stanu po wybudowaniu kanalizacji sanitarnej. Wyjaśniono, że nieruchomości będące przedmiotem transakcji albo posiadały uzbrojenie tylko w energię albo posiadały pełne uzbrojenie, dlatego niemożliwym było określenie na podstawie transakcji wartości rynkowej zakresu cechy uzbrojenie odpowiadającej tylko kanalizacji sanitarnej. Wskazano, że rozszerzenie czasowe analizy o kolejny rok nie dało również oczekiwanych efektów, podobnie jak rozszerzenie przestrzenne analizy o rynki podobne i sąsiednie (rynek gminy G. i W.) również nie przyniosło oczekiwanych przez rzeczoznawcę efektów. W tym stanie rzeczy rzeczoznawca zdecydował się na ponowną analizę rynku lokalnego gminy K. Przeanalizował wpływ cechy uzbrojenia na wartość nieruchomości oraz zanalizował rozkład wartości tej cechy na podstawie innych mediów. Przyjął, że cecha rynkowa jaką jest "uzbrojenie" wpływa w 30% na całkowitą wielkość zróżnicowania cen jednostkowych nieruchomości podobnych. Rzeczoznawca dokonał gradacji cechy uzbrojenie stosownie do tego, do jakich mediów możliwy jest dostęp, począwszy od terenu o uzbrojeniu niepełnym podstawowym do pełnego. W rezultacie rzeczoznawca, dokonując oszacowania wartości nieruchomości składającej się z dwóch działek ewidencyjnych przyjął, że wartość nieruchomości w części oznaczanej jako nr [..] wzrosła z 73,69 zł/m2 do 78,09 m2, a w części działki [..] z 69,83 zł/m2 do 74,47 zł/m2. W rezultacie tego wyliczył, że działka nr [..] przed wybudowaniem infrastruktury miała wartość 107.259 zł, a po 114.386 zł. Wzrost wyniósł więc 7.127 zł. Z kolei działka nr [..] przed wybudowaniem infrastruktury miała wartość 141.780 zł, a po 150.245 zł. Wzrost wyniósł więc 8.465 zł.

Kolegium uznało, że rzeczoznawca dokonał oszacowania wzrostu wartości nieruchomości w sposób przekonujący i rzetelny, przy zachowaniu wymogów wynikających z przepisów prawa. Przyjętą przez niego metodykę wyceny uznało Kolegium za uzasadnioną i wyczerpująco opisaną. Założenia przyjęte przez rzeczoznawcę uznano za prawidłowe i słuszne w kontekście celu wyceny jakim jest "uchwycenie" wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową kanalizacji sanitarnej. Rzeczoznawca wyjaśnił, jakich analiz dokonywał w trakcie wyceny oraz jaki jest ich wpływ na przyjętą metodykę szacowania. W związku z powyższym Kolegium uznało operat szacunkowy za miarodajny dowód pozwalający na wiarygodne oszacowanie wzrostu nieruchomości.

Kolegium podkreśliło, że celem odzwierciedlenia w wycenie wpływu na wartość tylko i wyłącznie wybudowania sieci kanalizacji sanitarnej, oszacowanie wartości nieruchomości powinno modelowo opierać się metodzie ceteris paribus, tj. na określeniu jej wartości w oparciu o dwie odrębne bazy nieruchomości, gdzie obiekty wyceny są możliwie podobne pod względem każdej z cech mających wpływ na wartość, a różni je jedynie uzbrojenie w sieć kanalizacji sanitarnej. Wówczas porównanie ze sobą wartości dwóch nieruchomości różniących się tylko i wyłącznie dostępnością kanalizacji jest najbardziej miarodajne na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej. Nie w każdym przypadku zabieg ten jest jednak możliwy, a na przeszkodzie stoją najczęściej problemy natury faktycznej, tj. niedostępność transakcji tego rodzaju nieruchomościami.

W niniejszej sprawie rzeczoznawca nie znalazł na rynku nieruchomości wystarczającej liczby transakcji dla zbudowania dwóch osobnych baz transakcyjnych według wskazanych wyżej założeń, a dla wyceny nieruchomości przed i po wybudowaniu kanalizacji sanitarnej wykorzystał jedną bazę nieruchomości podobnych o zróżnicowanym uzbrojeniu. Kolegium uznało działanie rzeczoznawcy za prawidłowe. Oceniając operat szacunkowy jako dowód należy pamiętać, że poza uzbrojeniem, wpływ na wartość nieruchomości mają także inne cechy, w szczególności lokalizacja. Przyjęcie do porównania różnych nieruchomości dla wyceny szacowanego obiektu przed i po wybudowaniu kanalizacji sanitarnej, gdy pochodzą one z innego rynku lokalnego, może być obarczone dużym ryzykiem błędu oraz oddziaływaniem na uzyskane wartości innych cech, jak np. wspomnianej lokalizacji. W takim przypadku, wobec braku na rynku transakcji nieruchomościami pozwalającymi na zbudowanie dwóch baz nieruchomości porównawczych, przyjęcie do porównania tych samych nieruchomości dla oszacowania jej wartości przed i po wybudowaniu sieci kanalizacji sanitarnej eliminuje ryzyko błędu wynikającego z uwzględnienia w różnicy wartości innych czynników niż tylko dostępność do sieci kanalizacji sanitarnej.

Ustosunkowując się do zarzutów skarżących Kolegium wyjaśniło, że oszacowanie każdej z działek oddzielenie, pomimo objęcia ich jedną księgą wieczystą, nie miało wpływu na poczynione przez rzeczoznawcę ustalenia. Obie działki zaliczone zostały do kategorii duże, przez co wpływ cechy powierzchni nie różnicuje ich wartości. Wartość każdej z działek kształtuje się na bardzo zbliżonym poziomie, a różnice wynikają z tego, że działka [..] ma gorszą cechę dostępności komunikacyjnej. Kolegium uznało, że przyjmując niższy współczynnik korekcyjny dla cechy komunikacja, rzeczoznawca uwzględnił podnoszony przez skarżących zarzut.

Wyjaśniono, że ewentualna konieczność ustanowienia służebności nie wchodzi w grę do chwili, kiedy obie działki stanowią własność tego samego właściciela. Do tego czasu działka nr [..] posiada dostęp do drogi przez działkę sąsiednią należącą do tej samej osoby, a więc z punktu widzenia prawa ograniczenia dostępu nie występują. Mają one jedynie charakter faktyczny, co wycena jednak uwzględnia.

Kolegium nie podzieliło również zastrzeżeń co do utraty atrakcyjności terenu oraz wyboru nieruchomości porównawczych. Opis rynku lokalnego oraz jego charakterystyka został przez rzeczoznawcę dokonany w sposób wyczerpujący. Transakcje ze wskazanego rynku lokalnego pochodzą z miejscowości [.].-[.]. Ceny są zróżnicowane i wahają się od 47 do 91 zł/m2, jednakże już nawet pobieżna analiza tabeli ze str. 24 pokazuje, że nieruchomości położone bliżej morza nie uzyskują wyższych cen od tych położonych w dalszych lokalizacjach. Rzeczoznawca przeanalizował kształtowanie się cen w poszczególnych lokalizacjach gminy K. oraz segmentach rynku (mieszkaniowe, letniskowe, inne) co opisał w operacie (str. 15 -17). Wyjaśniono, że w przypadku nieruchomości mieszkaniowych największy wpływ na wartość ma (poza lokalizacją i wielkością działki) dostęp do mediów oraz do dróg dojazdowych. Wskazano, że pomiędzy poszczególnymi miejscowościami gminy występuje różnice cenowe, jednakże oceniono je jako niezbyt duże (od 50 do ponad 80 zł/m2). Rzeczoznawca wyjaśnił, że lokalizacja względem morza ma istotny wpływ na cenę w segmencie nieruchomości letniskowych, gdzie ceny wahają się od 50 do ponad 90 zł/m2 w zależności od "rozpoznawalności" miejscowości, w której się znajdują. Kolegium uznało twierdzenia i oceny rzeczoznawcy za spójne i logiczne, a operat za rzetelnie obrazujący rynek nieruchomości, wybór transakcji do bazy nieruchomości porównawczych niedowolny i uzasadniony. Okres, z jakiego pochodzą transakcje także nie budził wątpliwości Kolegium.

Kolegium nie uznało za uchybienie zmiany rzeczoznawcy majątkowego. Wyjaśniło, że jeśli organ uznał taką zmianę za konieczną to miał prawo jej dokonać i nie musiał informować o tym stron. Kolegium uznało, że termin 3 dni, który organ wyznaczył skarżącym na zapoznanie się z aktami sprawy i wypowiedzenie się w sprawie był krótki, ale uchybienie to nie mogło prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji, albowiem jest ona prawidłowa co do zasady.

W skardze na powyższą decyzję zarzucono:

I. naruszenie przepisów stanowiących podstawę stwierdzenia nieważności decyzji art. 10 § 1 w zw. z art. 61 § 4, art. 79, art. 81, w zw. z art. 15 i 127 § 1 k.p.a. poprzez uniemożliwienie stronie postępowania czynnego w nim udziału poprzez wyznaczenie zbyt krótkiego 3-dniowego terminu na zapoznanie się i ustosunkowanie do zgromadzonego materiału dowodowego, w tym do operatu szacunkowego oraz brak zawiadomienia o terminie oględzin nieruchomości przez biegłego, co powoduje, że decyzja dotknięta jest wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. została wydana z rażącym naruszeniem prawa,

II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik

postępowania:

1. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na błędnym utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji, podczas gdy decyzję tę powinien uchylić i umorzyć postępowanie przez organem I instancji,

2. art. 7 i 77 i 107 k.p.a. poprzez brak zgromadzenia materiału dowodowego w całości i tym samym brak wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy ( brak opinii uzupełniającej biegłego rzeczoznawcy w związku z zarzutami skarżących dotyczącymi spadku wartości nieruchomości ) i wywiedzenie ze zgromadzonego materiału błędnych wniosków, że wartość nieruchomości uległa podwyższeniu podczas gdy wybudowanie urządzenia infrastruktury technicznej pociągnęło za sobą obniżenie wartości działki.

Wobec powyższych zarzutów wniesiono o stwierdzenie nieważności lub uchylenie zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.

W uzasadnieniu skargi podkreślono naruszenie uprawnień procesowych skarżących jako strony poprzez uniemożliwienie faktycznego ustosunkowania się do operatu szacunkowego w wyniku wyznaczenia zbyt krótkiego terminu na ustosunkowanie się i brak reakcji na ich wniosek o przedłużenie terminu. Dopiero w odwołaniu skarżący mieli możliwość sformułowania zarzutów pod adresem operatu. Według skarżących istnieją kwestie ujęte w operacie, które wymagają uzupełnienia, m.in. w zakresie pogorszenia warunków korzystania z nieruchomości wskutek wycięcia drzewostanu (brak osłony przed wiatrami znad jeziora, usunięcie ptasich żerowisk, utrata prywatności). Skarżący wskazali nadto, że działka rekreacyjna nie ma dostępu do drogi publicznej i wraz z działką budowlaną stanowi całość, w związku z czym ich wartość powinna być ustalona łącznie jak dla jednej dużej działki. Zarzucili, że przy wycenie nie uwzględniono kształtu działki budowalnej utrudniającego jej sprzedaż oraz jej położenia na terenach planowanych pod realizację elektrowni jądrowej. Według skarżących wartość działki jest zawyżona, dlatego wskazane kwestie wymagają ponownego przeanalizowania. Skarżący zwrócili uwagę na decyzję Kolegium wydaną w podobnej sprawie dotyczącej nieruchomości sąsiedniej (sygn. akt [..]), w której uchylono decyzję organu pierwszej instancji i umorzono postępowanie.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Po rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2016r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Zakres kontroli sądu wyznacza art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2016r., poz. 718 ze zm.), zwany dalej p.p.s.a., stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kontrolą legalności w niniejszym postępowaniu objęto decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia 22 czerwca 2015r. ustalającą opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości dwóch działek o nr [..] i [..] położonych w obrębie geodezyjnym L. gmina K. związanym ze stworzeniem warunków do podłączenia wskazanych działek do wybudowanych przez gminę urządzeń infrastruktury technicznej w postaci sieci zewnętrznej kanalizacji sanitarnej z przyłączami, przepompowniami ścieków i przewodami tłocznymi w miejscowości L.

Podstawę prawną powyższych rozstrzygnięć stanowiły przepisy art. 143 – 148 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj.: Dz.U. z 2016r., poz. 2147), zwanej dalej u.g.n. Przepisy te mieszczą się w rozdziale 7 u.g.n. zatytułowanym "Udział w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej".

Ustawodawca w art. 143 ust. 1 u.g.n. uregulował zasady uczestnictwa przez właścicieli nieruchomości i użytkowników wieczystych w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej. Zgodnie z przepisem art. 144 ust. u.g.n. właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Obowiązek ten odnosi się również do użytkowników wieczystych na zasadach określonych w art. 144 ust. 2 u.g.n. Przez "budowę urządzeń infrastruktury technicznej" art. 143 ust. 2 u.g.n. rozumie budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych.

Zgodnie z art. 145 ust. 1 u.g.n. wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Według ust. 2 art. 145 u.g.n. wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 146 ust. 2. Do ustalenia opłaty przyjmuje się stawkę procentową określoną w uchwale rady gminy obowiązującą w dniu, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi.

Zgodnie z art. 146 ust. 1 u.g.n. ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej zależy od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej. Ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości (art. 146 ust. 2 u.g.n.).

Jak wynika z treści przywołanych przepisów ustawodawca określił następujące przesłanki ustalenia opłaty adiacenckiej:

1) stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości do wybudowanego urządzenia infrastruktury technicznej,

2) wzrost wartości nieruchomości spowodowany budową tego urządzenia,

3) zachowanie terminu trzyletniego (liczonego od dnia stworzenia warunków) dla wydania decyzji ustalającej,

4) obowiązywanie w dniu stworzenia warunków uchwały rady gminy ustalającej stawkę procentową.

Ponadto z przytoczonych przepisów wynika, że o ile zostały wybudowane urządzenia infrastruktury technicznej, to właściciele nieruchomości mają obowiązek wnoszenia opłat adiacenckich, jeśli właściwy organ ustali tę opłatę w drodze decyzji, niezależnie od tego, czy właściciele (użytkownicy wieczyści) skorzystają bądź mają zamiar korzystać z wybudowanych urządzeń. Opłata adiacencka jest bowiem niezależna od woli korzystania z urządzeń przez właściciela i podlega ustaleniu bez względu na to, czy właściciel nieruchomości przejawia wolę korzystania z urządzeń (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 czerwca 2015 r., I OSK 2337/13, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie potwierdza, że doszło do wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej - sieci kanalizacji sanitarnej i stworzenia warunków do podłączenia, o których mowa w art. 145 ust. 1 u.g.n. Gmina bowiem zrealizowała inwestycję polegającą na budowie sieci kanalizacji sanitarnej wraz z przyłączami, przepompowniami przydomowymi i kolektorami tłocznymi w ramach zadania inwestycyjnego pod nazwą "Dokończenie procesu budowy sieci kanalizacji sanitarnej w Aglomeracji [..] – Gmina K.". W niniejszej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 22 czerwca 2012r. wydał pozwolenie na użytkowanie opisanej wyżej sieci kanalizacyjnej, co organy przyjęły za datę stworzenia warunków do podłączenia poszczególnych nieruchomości do nowowybudowanych urządzeń kanalizacji sanitarnej. W ocenie sądu i pomiędzy stronami powyższe okoliczności są bezsporne.

W dniu stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do wybudowanych urządzeń kanalizacji sanitarnej obowiązywała uchwała Rady Gminy Nr LVIII/425/2010 z dnia 29 października 2010r. w sprawie zmiany uchwały Rady Gminy Nr XXXIX/385/2005 z dnia 18 listopada 2005r. w sprawie ustalenia wysokości stawki opłaty adiacenckiej (Dz.Urz.Woj.Pom. z dnia 29.12.2010r., Nr 167, po.z 3460), która określiła wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej na 25% wzrostu wartości.

W tych okolicznościach ustalenie opłaty adiacenkiej zależało tylko od wykazania przez powołanego rzeczoznawcę majątkowego w sporządzonej opinii wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej.

Przedmiotem oceny w niniejszej sprawy były dwie odrębne w sensie ewidencyjnym nieruchomości stanowiące działki gruntu oznaczone w ewidencji nr [..] i nr [..]. Według ustaleń obowiązującego na danym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla fragmentu wsi L. gmina K. przyjętego uchwałą Rady Gminy Nr 46/V/99 z dnia 25 lutego 1999r. działka nr [..] objęta była jednostką planistyczną oznaczoną symbolem 21MN i przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, co uzasadniało oszacowanie jej wartości rynkowej na podstawie segmentu nieruchomości gruntowych niezabudowanych o funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej. Natomiast zgodnie z powołanym planem, działka nr [..] objęta była jednostką planistyczną oznaczoną symbolem 22UTL, której tereny przeznaczone są pod projektowane tereny letnisk indywidulanych. Z opisu stanu faktycznego tej działki wynika, że jest ona zabudowana budynkiem letniskowym, położona w pierwszej linii zabudowy od strony Jeziora [..]. Według stanu przed i po wybudowaniu sieci kanalizacji sanitarnej wskazana działka nie ma dostępu do drogi publicznej ani bezpośredniego ani pośredniego przez drogę wewnętrzną, a dojazd do niej może odbywać się wyłącznie poprzez działki sąsiednie.

Obie działki będące przedmiotem wyceny stanowią własność małżonków I. i K. Z. i wpisane są do jednej księgi wieczystej, co powoduje, że w sensie wieczystoksięgowym stanowią one jedną nieruchomość. Nie wpływa to jednak na administracyjnoprawne oraz cywilistyczne pojmowanie tych nieruchomości, które stanowią ewidencyjnie i prawnie dwie odrębne nieruchomości, które mogą być niezależnie od siebie odrębnymi przedmiotami obrotu. Należy jednak wskazać, że powyższe kwestie nie mają kluczowego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, podobnie również jak związane z nimi zarzuty skarżących o konieczności objęcia jedną wyceną obu działek łącznie.

Istota sporu bowiem, od którego rozstrzygnięcia zależy wynik niniejszego postępowania, zasadza się na zagadnieniu prawidłowości doboru nieruchomości podobnych w toku szacowania wartości nieruchomości przeprowadzonej przy zastosowaniu przez rzeczoznawcę majątkowego podejścia porównawczego metodą korygowania ceny średniej.

W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 156 ust. 1 u.g.n. rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego, który jest wyłącznym dowodem wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej budową urządzenia infrastruktury technicznej. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt I OSK 345/13 (LEX nr 1591028), a sąd orzekający w niniejszej sprawie stanowisko to w pełni podziela, operat rzeczoznawcy jest specyficznym dowodem zawierającym wiedzę dostępną rzeczoznawcy, związanym z techniką wyceny. Zatem ocena przez organ takiego dowodu sprowadza się do kwestii formalnych, ale także do zbadania, czy zawiera on wyjaśnienie, dlaczego takie a nie inne parametry zostały wzięte pod uwagę, czy z operatu wynika w sposób przejrzysty, że ustaloną wartość nieruchomości można przyjąć do ustalenia opłaty oraz czy dany operat daje odpowiedź na ewentualne wątpliwości właściciela nieruchomości co do wartości nieruchomości. W innym wyroku, z dnia 6 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 2751/13 (dostępny na stronie http://www.orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że operat ma charakter opinii biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a., toteż podlega ocenie jak każdy środek dowodowy, jednak poza zagadnieniami należącymi do wiadomości specjalnych, gdyż tej materii organ nie bada. Zatem tylko wówczas, gdyby istotne okoliczności mające wpływ na wysokość szacunku zostały przedstawione w opinii w sposób uniemożliwiający dokonanie oceny operatu, czy w sposób odbiegający od wymogów prawnych, jawnie sprzeczne z faktami, były nielogiczne czy niezgodne z zasadami doświadczenia, można byłoby jego wnioski podważyć.

Oznacza to, że sąd uprawniony był do zweryfikowania operatów szacunkowych sporządzonych w niniejszej sprawie jak każdego innego dowodu przeprowadzonego w postępowaniu administracyjnym, z zastosowaniem reguł wyrażonych w art. 80 k.p.a., nakazujących dokonać oceny tych dowodów w świetle całokształtu materiału zebranego w sposób określony w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.

Analiza dokumentacji zgromadzonej w toku rozpoznania sprawy, w tym operatów szacunkowych sporządzonych przez rzeczoznawcę majątkowego M. D. w maju 2015r. w odniesieniu do działki nr [..] i [..], doprowadziła sąd do wniosku, że zostały one sporządzone w sposób sprzeczny z zasadami wynikającymi z przepisów u.g.n. oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109), zwanego dalej rozporządzeniem. Sąd uznał, że dostrzeżone wady operatów w zakresie nieruchomości podobnych przyjętych do porównania z nieruchomościami szacowanymi, zwłaszcza w odniesieniu do działki nr [..], są na tyle istotne, że operaty te nie mogą stanowić wiarygodnej podstawy ustalenia opłaty adiacenckiej. Sąd uznał, że istnieją powody, które zdyskwalifikowały operaty sporządzone w niniejszej sprawie i uzasadniają wyeliminowanie zaskarżonego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego.

Z operatów wynika, że do wyceny działek skarżących zostało zastosowane podejście porównawcze metodą korygowania ceny średniej. Podkreślić należy, że stosownie do art. 154 ust. 1 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych.

W myśl art. 153 ust. 1 u.g.n. podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. W podejściu porównawczym stosuje się metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej rynku (§ 4 ust. 2 rozporządzenia). Zgodnie z § 4 ust. 3 rozporządzenia przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości.

Z powyższych regulacji wynika, że przy stosowaniu w wycenie podejścia porównawczego i właściwych dla niego metod wyceny, w tym metody korygowania ceny średniej, kluczowym pojęciem jest określenie nieruchomości podobnych do przedmiotu wyceny. Definicję legalną terminu "nieruchomość podobna" zawarto w art. 4 pkt 16 u.g.n., zgodnie z którą przez nieruchomość podobną należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Oznacza to, że nieruchomości podobne, porównywalne to takie, których stan prawny, fizyczny i funkcjonalny jest najbardziej do siebie zbliżony. Nie powinno budzić wątpliwości, że "inną cechą" cenotwórczą, w myśl definicji z art. 4 pkt 16 u.g.n., jest - w szczególności – dostępność nieruchomości do drogi publicznej stanowiąca warunek realizacji wszelkich inwestycji budowlanych. Pomimo tego, że dostępność do drogi publicznej nie jest wprost wskazana w definicji nieruchomości podobnej jako parametr wpływający na podobieństwo, w ocenie sądu nie ma wątpliwości, że ta cecha nieruchomości może mieć wpływ na wartość nieruchomości, a tym samym powinna być uwzględniania przy doborze nieruchomości podobnych. W rozpoznawanej sprawie nabiera to dodatkowego znaczenia ze względu na jej specyfikę polegającą na tym, że z dwóch sąsiadujących ze sobą bezpośrednio działek nr [..] i [..] o różnych funkcjach terenu, tylko jedna z nich, tj. działka nr [..], ma dostęp do drogi publicznej, a działka nr [..] może mieć ten dostęp poprzez działkę nr [..]. W chwili wyceny nie rodzi to problemów, ale w razie sprzedaży wiązać się będzie z dodatkowymi nakładami właściciela działki nr [..] na ustanowienie uprawnienia umożliwiającego korzystanie z działki nr [..] w celu uzyskania dostępu do drogi publicznej. Wobec tego na rzeczoznawcy spoczywał obowiązek uwzględnienia tej cechy działki nr [..] w zakresie jej skomunikowania z drogą publiczną, czemu rzeczoznawca w rozpoznawanej sprawie uchybił. Z lektury operatu odnoszącego się do działki nr [..] wynika, że do porównania z działką szacowaną rzeczoznawca wyselekcjonował grupę transakcji nieruchomościami, które nie są podobne w zakresie skomunikowania z drogą publiczną do działki nr [..]. Wśród szczegółowo opisanych cech tych nieruchomości w zakresie dostępności komunikacyjnej wskazano nieruchomości, z których każda ma dostęp do drogi, a cechami różniącymi ten dostęp jest tylko jego jakość: nieutwardzony gruntowy lub utwardzony asfaltem. Za dostęp korzystny uznano dojazd drogą o nawierzchni urządzonej i utwardzonej np. asfaltem, kostką betonowa itp. o charakterze stałym. Za niekorzystny natomiast przyjęto dojazd drogą o nawierzchni nieutwardzonej lub utwardzonej, ale o charakterze tymczasowym np. płytami betonowymi albo szutrem lub dostęp przez działki sąsiednie. Z zestawienia nieruchomości podobnych na stronie 17 operatu szacunkowego wynika, że żadna z nieruchomości nie miała w zakresie cechy dostępności komunikacyjnej określonego dostępu przez działki sąsiednie. Wszystkie miały dojazd określony jako nieutwardzony gruntowy, za wyjątkiem jednej pod pozycją nr 6 – utwardzony asfaltem. Cesze dostępności komunikacyjnej przypisano wagę odzwierciedlającą jej wpływ na wartość nieruchomości określając ją na 5% oraz współczynnik korygujący: dla wartości korzystnej – 0,067, a dla niekorzystnej – 0,035.

Dla nieruchomości stanowiącej działkę nr [..] przyjęto wartość cechy dostępności komunikacyjnej jako niekorzystną, pomimo braku więzi podobieństwa w tym zakresie łączącej ją z działkami przyjętymi do wyceny.

Według sądu sporządzony w ten sposób operat szacunkowy nie odpowiada wymogom stawianym przez u.g.n. oraz rozporządzenie, wpływając tym samym na wiarygodność całego operatu jako podstawy ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej. Zastosowane bowiem podejście i metody wyceny bazują na grupie nieruchomości, które w istotnym zakresie różnią się od nieruchomości wycenianej parametrem dostępności komunikacyjnej. W tej sytuacji zastosowanie współczynników korygujących wagę cechy dostępności komunikacyjnej nie przywraca wycenie prawidłowości, albowiem pomiędzy nieruchomościami przyjętymi do wyceny a nieruchomością wycenianą – działką nr [..] nie ma więzi podobieństwa w zakresie dostępu do drogi, którego ta działka w ogóle nie ma, a który mogłaby uzyskać wyłącznie poprzez działkę nr [..]. Do porównania nie przyjęto jednak żadnej działki, która miałaby właśnie takiego rodzaju niebezpośredni dostęp do drogi publicznej.

Sąd podzielił również dostrzeżone przez skarżących uchybienia w zakresie zapewnienia im czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Prawo czynnego udziału strony w postępowaniu sformułowane w art. 10 § 1 k.p.a., jako korelat obowiązku organu, obejmuje prawo do podejmowania czynności procesowych mających wpływ na ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy administracyjnej. W zakresie prawa do czynnego udziału w postępowaniu strona może realizować wiele uprawnień procesowych określonych wyraźnie przepisami k.p.a. (np. art. 78 § 1, art. 79), natomiast w zakresie prawa do obrony ma uprawnienie do wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Z dokumentacji zgromadzonej w sprawie wynika, że organ pierwszej instancji pismem z dnia 16 czerwca 2015r. wezwał skarżących do zajęcia stanowiska w sprawie przed wydaniem decyzji wyznaczając im w tym celu termin 3 dni od otrzymania pisma. Ponieważ skarżący otrzymali wezwanie w dniu 17 czerwca 2015r., termin do ustosunkowania się do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym do operatów szacunkowych, upływał w dniu 20 czerwca 2015r., a decyzję organ wydał w dniu 22 czerwca 2015r. Tym samym w ocenie sądu skarżący nie mieli realnej możliwości ustosunkowania się do treści operatu, do którego mieli konkretne zarzuty, oraz uzyskania odpowiedzi na formułowane zastrzeżenia. W sytuacji bowiem, w której na etapie postępowania przed organem pierwszej instancji podnoszone są przez właścicieli zarzuty pod adresem operatu szacunkowego to organ administracji dysponuje narzędziami procesowymi w celu ich wyjaśnienia co najmniej poprzez wezwanie rzeczoznawcy do ich złożenia. Pomimo tego, że z korespondencji z organem wynikało, że skarżący nie zgadzają się z wysokością ustalonej opłaty adiacenckiej organ nie podjął żadnych czynności dla ich wyjaśnienia, tylko wydał decyzję w dniu 22 czerwca 2015r. Tymczasem charakter zastrzeżeń sformułowanych przez skarżących w odwołaniu składania do wniosku, że wymagały one rozważenia i co najmniej wyjaśnienia przez rzeczoznawcę majątkowego, do którego jednak nie doszło. Skarżący zwrócili bowiem uwagę na nie uwzględnienie w operacie negatywnych, dla nieruchomości i dla nich samych, skutków dokonanej w trakcie robót budowlanych związanych z budową sieci kanalizacyjnej wycinki drzewostanu, którym porastały obydwie działki. Według skarżących wycięcie tych drzew spowodowało pogorszenie warunków korzystania z nieruchomości z powodu utraty wraz z wycięciem drzew osłony tej nieruchomości położonej w pierwszej linii zabudowy Jeziora [..] przed wiatrem i ptakami oraz utraty prywatności. Okoliczności te należałoby rozważyć w kategorii czynników wpływających na wartość wycenianych działek. Skarżący zasadnie przywołują rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego podjęte w podobnej sprawie odnoszącej się do działki położonej w sąsiedztwie działek nr [..] i [.], w której Kolegium wskazane właśnie okoliczności uznało za istotne dla ustalenia wartości nieruchomości oraz konieczne do wyjaśnienia przy ponownym rozpoznawaniu sprawy po podjętej decyzji kasacyjnej.

Pomimo, że rozstrzygnięcie to jako podjęte w innej sprawie nie wiąże organów orzekających w niniejszej sprawie, zasada zaufania obywateli do organów Państwa oraz pewności co do prawa wymaga, ażeby w takim samym stanie faktycznym oraz prawnym nie wydawać dwóch różnych rozstrzygnięć, bez należytego wyjaśnienia przyczyn takiej rozbieżności i uzasadnienia zmiany stanowiska organu. K.p.a. nakłada bowiem na organy administracji obowiązek prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.). Wypada też podkreślić, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie już podkreślano negatywny wpływ zmienności rozstrzygnięć podejmowanych przez organy administracyjne na utrwalenie w praktyce zasady wynikającej z art. 8 k.p.a., tj. obowiązku prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 czerwca 1985 r., sygn. akt SA/Gd 478/85 - niepublikowany, wyrok z 20 czerwca 1994 r., sygn. akt SA/Wr 98/94 - Przegląd Orzecznictwa Podatkowego 1996 r. Nr 1, poz. 3). Za niedopuszczalne w demokratycznym państwie prawa należy uznać, aby te same organy administracji państwowej odmiennie oceniały i kwalifikowały podobne okoliczności faktyczne i prawne bez wnikliwego uzasadnienia takich różnic.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia 22 czerwca 2015r. Kierując się nadto dyspozycją art. 145 § 3 p.p.s.a. sąd umorzył postępowanie administracyjne stwierdzając brak przesłanek określonych w art. 145 ust. 2 u.g.n. do prowadzenia postępowania, albowiem upłynął termin trzech lat, w trakcie których organ ma kompetencje do wydania decyzji określającej opłatę adiacencką. Do zachowania terminu określonego w art. 145 ust. 2 u.g.n. musi istnieć w obrocie prawnym rozstrzygnięcie ustalające wysokość opłaty adiacenckiej wydane przed upływem trzech lat. Późniejsze wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji ustalającej wysokość tej opłaty, jeżeli upłynął już 3-letni termin do jej wydania, powoduje, że organ traci kompetencje do wydania decyzji określającej wysokość opłaty adiacenckiej, tj. traci uprawnienie do kształtowania praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjno - prawnego stosunku materialnego. Wobec powyższego zaktualizowały się warunki do umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej.

O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzając na rzecz skarżących kwotę 156 zł tytułem zwrotu wpisu sądowego uiszczonego od skargi.