Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz, Sędziowie Sędzia NSA Olga Żurawska - Matusiak, Sędzia del. NSA Grzegorz Jankowski (spr.), po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Powiatowego Policji we W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 2 marca 2021 r., sygn. akt III SA/Po 893/20 w sprawie ze skargi R. K. na niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wydanego w sprawie II SAB/Po 50/20 przez Komendanta Powiatowego Policji we W. oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 2 marca 2021 r., sygn. akt III SA/Po 893/20 uwzględniając skargę R. K. na niewykonanie przez Komendanta Powiatowego Policji we W. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wydanego w sprawie II SAB/Po 50/20 – wymierzył organowi grzywnę w wysokości 2 000,00 zł, - stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, - przyznał od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną w wysokości 500 zł oraz zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.

W motywach wydanego rozstrzygnięcia Sąd I instancji wyjaśnił, że WSA w Poznaniu wyrokiem z 7 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SAB/Po 50/20 po rozpoznaniu sprawy ze skargi R. K. na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji we W.i w przedmiocie ekwiwalentu za niewykorzystany urlop zobowiązał Komendanta do rozpoznania wniosku skarżącego w terminie 30 dni od daty zwrotu akt administracyjnych z prawomocnym wyrokiem. Jednocześnie w uzasadnieniu rzeczonego wyroku Sąd wyraźnie zaznaczył, że rozpoznanie wniosku skarżącego powinno polegać bądź na dokonaniu przez Komendanta czynności materialno-technicznej polegającej na przeliczeniu i wypłacie stosownej kwoty, bądź wydaniu decyzji administracyjnej odmawiającej przyznania świadczenia.

Akta administracyjne wraz z wyrokiem zostały zwrócone do organu 8 października 2020 r. W piśmie z 26 października 2020 r. skierowanym do skarżącego Komendant odmawiając wypłaty żądanego świadczenia, co prawda przedstawił stosowne argumenty, przy czym nie może ono być uznane za jedną z dopuszczalnych form załatwienia sprawy, ponieważ zgodnie ze wskazaniem wydanego wyroku, nie jest ani czynnością materialno-techniczną wymaganą do jej załatwienia (wypłata stosownej kwoty), ani decyzją administracyjną odmawiającą przyznania dochodzonego przez skarżącego świadczenia. Zatem organ, nie wykonując wyroku WSA w Poznaniu z 7 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SAB/Po 50/20, pozostaje bezczynny.

Jednocześnie Sąd I instancji uznał, że bezczynność Komendanta w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz orzekł o wymierzeniu kary grzywny w wysokości 2 000,00 zł podkreślając, że pełni ona funkcję zarówno represyjną jak i dyscyplinującą. Za zasadne Sąd I instancji uznał również przyznanie od Komendanta na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 500 zł stanowiącej zadośćuczynienie za krzywdę doznaną przez skarżącego na skutek długiego prowadzenia postępowania administracyjnego w jego sprawie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Komendant Powiatowy Policji we W. zarzucając mu naruszenie:

1/ prawa materialnego, tj.

- art. 154 § 2 w zw. z art. 154 § 6 i 7 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że organ nie wykonał wyroku WSA w Poznaniu z 7 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SAB/Po 50/20, podczas gdy załatwił sprawę pismem z 26 października 2020 r. skierowanym do skarżącego, wyjaśniając mu przyczyny odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop;

- art. 154 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 i 7 p.p.s.a. przez stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa w sytuacji, gdy organ podejmował czynności poprzez kierowanie pism do skarżącego mających na celu wyjaśnienie stanu sprawy, przy braku przepisów określających wysokość współczynnika niezbędnego do obliczenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, a działanie skarżącego kasacyjnie nie było nacechowane złą wolą i nie miało na celu lekceważenia skarżącego, a w konsekwencji wymierzenie organowi grzywny i przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej;

- art. 154 § 6 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i wymierzenie organowi grzywny w nieadekwatnie wysokiej stawce, w sytuacji gdy z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że ze strony organu nie doszło do rażącego naruszenia prawa i zasadnym ze względu na cel sankcji z art. 154 § 6 p.p.s.a. byłoby orzeczenie o grzywnie w zdecydowanie niższej wysokości, przy jednoczesnym zaniechaniu szczegółowego uzasadnienia tego orzeczenia;

- art. 154 § 7 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez przyznanie sumy pieniężnej na rzecz skarżącego poprzez przyjęcie, że skarżący wskazał rodzaj krzywdy i okoliczności ja wywołujące, przy jednoczesnym zaniechaniu szczegółowego uzasadnienia

2/ przepisów postępowania, tj.

- art. 3 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 154 § 6 i 7 p.p.s.a. polegające na niepełnej i błędnej kontroli postępowania organu oraz nieuzasadnionym pominięciu w uzasadnieniu wyroku rozważań dotyczących podstaw do przyznania od organu grzywny i sumy pieniężnej na podstawie art. 154 § 6 i 7 p.p.s.a. oraz na braku zawarcia w uzasadnieniu wyroku miarkowania uwzględniającego stopień zawinienia organu, które Sąd I instancji winien był przeprowadzić przy orzekaniu grzywny i sumy pieniężnej, a w konsekwencji nieuzasadnione orzeczenie grzywny w kwocie 2.000,00 zł i sumy pieniężnej w kwocie 500 zł.

W oparciu o powyższe skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania lub uchylenie pkt 1 i 4 wyroku oraz zmianę pkt 2 przez stwierdzenie, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa ewentualnie zmniejszenie kwoty grzywny do 500 zł, a sumy pieniężnej do 200 zł, rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) dalej p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, iż strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a, a która nie zachodzi w tej sprawie.

Skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania w pierwszej kolejności przypomnieć należy, iż zgodnie z dyspozycją art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne polega na rozpoznawaniu skarg na wskazane w tym przepisie akty i czynności oraz na bezczynność. Określa on zatem przedmioty zaskarżenia, wyznacza zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, a tym samym zakres rzeczowy postępowania sądowoadministracyjnego. Sąd może zatem go naruszyć wykraczając poza wyznaczoną nim właściwość rzeczową (rozpoznając skargę na akt lub czynność nie poddane jego kognicji) bądź odmawiając merytorycznego rozpoznania sprawy leżącej w jego właściwości (poprzez uznanie skargi za niedopuszczalną - art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Nie może zaś mu uchybić dokonując tej kontroli, nawet gdy jej wynik i zastosowany środek nie odpowiadają prawu.

Podobnie skutku nie mógł odnieść przywołany w powiązaniu z art. 3 § 2 p.p.s.a. zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 154 § 6 i 7 p.p.s.a., w sytuacji w której uzasadnienie Sądu I instancji zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne, o jakich mowa w powyższym przepisie. Zauważyć przede wszystkim należy, iż w orzecznictwie sądowym akcentuje się, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. jedynie wówczas, gdy uzasadnienie jest sporządzone w sposób uniemożliwiający jego kontrolę instancyjną (por. wyroki NSA z 8 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 275/11, 27 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 930/13). W niniejszej sprawie sytuacja taka nie występuje, ponieważ uzasadnienie zaskarżonego wyroku poddaje się kontroli instancyjnej. Z jego uzasadnienia wynika bowiem, że powodem nałożenia na organ grzywny, było niewykonanie wyroku WSA w Poznaniu z 7 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SAB/Po 50/20 a o jej wysokości przesądziła długość przekroczenia wyznaczonego ww. wyrokiem terminu na załatwienie sprawy. Podobnie wysokość sumy pieniężnej przyznanej skarżącemu uzasadniona została zadośćuczynieniem na skutek długiego czasu prowadzenia postępowania administracyjnego. Oceny tej organ skutecznie nie podważył.

Zamierzonego skutku nie odniosły również zarzuty naruszenia prawa materialnego.

Art. 154 p.p.s.a. mówiąc o "niewykonaniu" wyroku sądu administracyjnego, odwołuje się w istocie do tego aspektu jego skuteczności, który polega na zachowaniu się (lub bezczynności) organu administracji publicznej w postępowaniu prowadzonym w rezultacie wyroku uwzględniającego skargę, niezgodnym ze wskazaniami co do dalszego postępowania, zawartymi w uzasadnieniu tego wyroku. Przewiduje on określone uprawnienia w związku z niezastosowaniem się do wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku sądu przez organ administracyjny albo niewłaściwą lub opieszałą ich realizacją, jak również możliwość dochodzenia odszkodowania w przypadku poniesienia szkody w rezultacie takiego zachowania lub bezczynności organu. Uprawnienia te pozostają obok i w związku z uprawnieniami orzeczniczymi tego sądu (T. Woś red.:, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wolters Kluwer 2016, uw. 8 do art. 154).

Z treści wyroku WSA w Poznaniu z 7 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SAB/Po 50/20, którym organ ponownie rozpoznając sprawę był związany, jednoznacznie wynikało, że rozpoznanie wniosku skarżącego powinno polegać bądź na dokonaniu przez organ czynności materialno-technicznej polegającej na wypłacie stosownej kwoty ekwiwalentu, bądź na wydaniu decyzji administracyjnej odmawiającej przyznania świadczenia w terminie 30 dni od daty zwrotu akt administracyjnych z prawomocnym wyrokiem.

Prawidłowo Sąd I instancji uznał, że Komendant kierując do skarżącego pismo z [...] października 2020 r. informujące o przyczynach bezzasadności jego wniosku o wypłatę należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, nie wykonał wyroku WSA w Poznaniu z 7 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SAB/Po 50/20.

W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że stwierdzenie przez Sąd rażącego naruszenia przy bezczynności lub przewlekłym prowadzeniu postępowania przez organ wymaga zaistnienia szczególnych okoliczności, które rozpatrywać należy indywidualnie w kontekście stanu faktycznego danej sprawy. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Nie jest bowiem możliwe przesądzenie z góry o tym, że dana kategoria naruszeń przybiera postać kwalifikowaną. Kryterium pozwalającym zakwalifikować bezczynność organu w sposób rażący jest więc oczywistość, drastyczność naruszenia prawa, przy jednoczesnym braku racjonalnego uzasadnienia. Taka sytuacja wystąpiła w okolicznościach niniejszej sprawy, a ocena wyrażona w zaskarżonym wyroku jest prawidłowa. Sąd I instancji, oceniając sposób działania organu, przez pryzmat wyroku z 7 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SAB/Po 50/20, prawidłowo wywiódł, że wskazana w nim ocena prawna oraz wskazania co dalszego postępowania nie budziły żadnych wątpliwości. Prawidłowo również uznał, że kierowanie do skarżącego jedynie pisemnej informacji w sposób kwalifikowany narusza art. 153 p.p.s.a. Powyższa okoliczność, również w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, potwierdza, że organ w sposób oczywisty (niewątpliwy, rażący) naruszył prawo.

W tej sytuacji nie jest również trafny zarzut wymierzenia organowi grzywny oraz ustalenia jej stawki w nieadekwatnej wysokości. W skardze kasacyjnej nie podważono skutecznie dokonanej przez WSA w Poznaniu oceny, że stwierdzona bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz, że zaistniały podstawy do wymierzenia organowi z urzędu grzywny. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w okolicznościach niniejszej sprawy wymierzeniu organowi przez Sąd I instancji grzywny w wysokości 2.000,00 zł, nie można zarzucić nieadekwatności. Zaznaczyć należy, że grzywna wymierzana organowi nie ma wyłącznie celu dyscyplinującego, ale ma także charakter represyjny i prewencyjny. Biorąc pod uwagę trzy cele, jakie ma spełniać regulacja dająca możliwość nałożenia na organ grzywny, jak i okoliczność, że bezczynność organu w zakresie rozpoznania wniosku skarżącego nie została skutecznie podważona, to wymierzenie grzywny w niniejszym postępowaniu nie było bezpodstawne ani sprzeczne z ratio legis przepisu.

Na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut, dotyczący naruszenia art. 154 § 7 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. Pierwszy z ww. przepisów przewiduje możliwość przyznania stronie skarżącej sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. zaś powiązany z nim art. 141 § 4 p.p.s.a. określa wymagania prawidłowego uzasadnienia wyroku w tym zakresie. Wyjaśnić należy, że suma pieniężna nie zastępuje także zadośćuczynienia za krzywdę wynikającą z naruszenia dóbr osobistych, lecz stanowi swego rodzaju zryczałtowaną rekompensatę przyznawaną stronie przez sąd administracyjny za negatywne przeżycia wynikające z bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Przyznanie tej sumy powinno być uzależnione od czasu trwania postępowania, rodzaju sprawy i jej znaczenia dla skarżącego oraz ewentualnego zachowania skarżącego jeżeli przyczynił się on do wydłużenia postępowania. W okolicznościach niniejszej sprawy skoro organ dopuścił się bezczynności, prawidłowo Sąd I instancji wyjaśnił, że ustalenie wysokości sumy pieniężnej na kwotę 500 zł podyktowane było czasem oczekiwania przez skarżącego (od 2018 r.) na załatwienie jego wniosku w sposób przewidziany prawem.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił rozpoznawaną skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.