Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) sędzia del. NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 24 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 663/18 w sprawie ze skargi D. W. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 31 sierpnia 2018 r., nr WI-I.7840.3.184.2018.AS w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. prostuje z urzędu komparycję zaskarżonego wyroku w ten sposób, że zamiast "W." wpisuje "W."; 2. oddala skargę kasacyjną; 3. oddala wniosek D. K. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie.

Wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 663/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę D. W. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 31 sierpnia 2018 r., nr WI-I.7840.3.184.2018.AS, w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym.

Wnioskiem z dnia 20 marca 2018 r. D. K. wniósł o wydanie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z infrastrukturą zewnętrzną na działce nr [...], jednostka ewidencyjna [...], obręb [...] w Gdańsku przy ul. W..

Postanowieniem z dnia 3 kwietnia 2018 r. Prezydent Miasta Gdańska nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia braków stwierdzonych w złożonej dokumentacji w terminie do 25 czerwca 2018 r. Uzupełniony projekt budowlany został przedłożony przez inwestora w dniu 26 kwietnia 2018 r.

W uwagach do tego projektu strona postępowania, D. W. zarzucił przekroczenie współczynnika intensywności zabudowy, błędne wyliczenie charakterystyki energetycznej budynku, zastosowanie nawierzchni z geokraty na ciągach komunikacyjnych, wadliwą lokalizację miejsca postojowego dla osoby niepełnosprawnej oraz odprowadzenie wód opadowych z terenu działki. Według skarżącego, zastosowanie drzwi w nadbudowie świadczy o tym, że w przyszłości na dachu budynku przewiduje się taras użytkowy, a nie kotłownię, jak wynika z projektu, co spowoduje jeszcze większe przekroczenie wskaźnika intensywności zabudowy.

Decyzją z dnia 18 czerwca 2018 r., Prezydent Miasta Gdańska, dalej: "Prezydent", zatwierdził projekt budowlany i udzielił D. K. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego (czterolokalowego) z infrastrukturą zewnętrzną na terenie działki nr [...], obr. [...] przy ul. W. w Gdańsku, ustosunkowując się jednocześnie do zarzutów strony postępowania i wskazując, że są one niezasadne i nie znajdują potwierdzenia w przepisach prawa.

W odwołaniu od decyzji D. W. podtrzymał swoje dotychczasowe zarzuty w zakresie niezgodności projektu z przepisami prawa, w szczególności wskazał, iż przekroczony został współczynnik intensywności zabudowy, gdyż niezgodnie z obowiązującą normą PN-ISO 9836:1997 w projekcie budowlanym została wyliczona powierzchnia całkowita budynku poprzez nieujęcie powierzchni balkonów i powierzchni nadbudówki.

Wojewoda Pomorski, dalej: "Wojewoda", decyzją z dnia 31 sierpnia 2018 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu wskazał, że projektowana inwestycja znajduje się na terenie objętym postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Ujeścisko, rejon ulic W. i B., w mieście Gdańsku, uchwalonego uchwałą Nr XXVI/680/16 Rady Miasta Gdańska z dnia 30 czerwca 2016 r. (Dz. Urz. Woj. Pom. z dnia 24.08.2016 r. poz. 3033), dalej: "Plan". Działka nr [...], o powierzchni 664 m2, na której projektuje się lokalizację czterorodzinnego budynku mieszkalnego, znajduje się w terenie oznaczonym w planie symbolem M23, karta 001, który przeznaczony jest pod wszystkiego rodzaju zabudowę mieszkaniową. Według pkt 7 wskazanej karty terenu, w zakresie zasad kształtowania zabudowy i zagospodarowania działki lub terenu przewiduje się, że maksymalna wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki dla zabudowy mieszkaniowej wynosić będzie 40%, zaś według projektu powierzchnia zabudowy stanowi 39,55%. W związku z tym, warunek odpowiedniej powierzchni zabudowy został spełniony. Dalej Wojewoda wskazał, że minimalny procent powierzchni biologicznie czynnej działki określony w Planie wynosi 40%, a w projekcie ustalono go na 43,83 % - również ten warunek został spełniony. Zgodnie z Planem, minimalna intensywność zabudowy wynosi 0, a maksymalna 1,6, w tym dla kondygnacji nadziemnych 0,6. Z uwagi na przyjęcie w projekcie wskaźnika 0,598, organ uznał warunek za spełniony. W ocenie Wojewody, również wysokość zabudowy ustalona w projekcie, tj. 6,12 m z nadbudówką 9,33 m, spełnia warunek Planu maksymalnej wysokości budynków 13 m, jak również zaprojektowanie dachu płaskiego realizuje wymóg zaprojektowania dachu płaskiego lub stromego o symetrycznym układzie połaci, o kącie nachylenia połaci maksymalnie 45°.

Badając dalej zgodność z Planem rozwiązań komunikacyjnych, Wojewoda wskazał na pkt 9 karty terenu, zgodnie z którym dojazd do działki winien odbywać się od ulicy W., a parkingi należy zapewnić na działce objętej inwestycją zgodnie z § 5 uchwały, według którego należy zabezpieczyć 1,2 miejsce postojowe na jedno mieszkanie oraz 0,8 miejsca postojowego dla rowerów na jedno mieszkanie. Projekt przewiduje natomiast 5 miejsc postojowych na samochody osobowe, w tym jedno dla osoby niepełnosprawnej oraz 4 miejsca postojowe dla rowerów. Wątpliwości organu nie wzbudziły także rozwiązania w zakresie zapotrzebowania na wodę i odprowadzania ścieków, bowiem budynek podłączony będzie do sieci wodociągowej (istniejące przyłącze na działce), a odprowadzenie ścieków sanitarnych przewiduje się zgodnie z planem miejscowym, do sieci kanalizacji sanitarnej. Odprowadzenie wód opadowych z terenu inwestycji przewiduje się do układu odwadniającego lub na terenie działki. Z kolei, odprowadzenie wód opadowych z dachu budynku i z terenu utwardzonego ma następować do szczelnego zbiornika na deszczówkę, a następnie do miejskiej sieci kanalizacji deszczowej na warunkach i w uzgodnieniu z gestorem sieci.

Odnosząc się do zarzutu braku spełnienia warunku intensywności zabudowy Wojewoda wyjaśnił, że zgodnie z Planem miejscowym, dopuszczalna intensywność zabudowy wynosi 1,6, w tym dla kondygnacji nadziemnych 0,6. Organ przytoczył definicję kondygnacji zawartą w § 3 pkt 16 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 ze zm.), dalej: "rozporządzenie w sprawie warunków technicznych", oraz wskazał, że obiekt budowlany oraz jego poszczególne części należy projektować i budować zgodnie z zasadami wiedzy, których wyrazem są m.in. postanowienia Polskich Norm. Zgodnie zaś z § 8 ust. 2 pkt 4 i 9 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2015 r. poz. 1554 ze zm.), dalej: "rozporządzeniem w sprawie projektu budowlanego", powierzchnia zabudowy powinna być określana zgodnie z zasadami zawartymi w Poleskiej Normie, w szczególności w normie PN-ISO 9836:1997 "Właściwości użytkowe w budownictwie – Określanie i obliczanie wskaźników powierzchniowych i kubaturowych". Jak natomiast stanowi pkt 5.1.2. tej normy, przez powierzchnię zabudowy rozumie się powierzchnię terenu zajętą przez budynek w stanie wykończonym. Powierzchnię budynku wyznacza się przez rzut pionowy zewnętrznych krawędzi budynku na powierzchnie terenu, przy czym do powierzchni zabudowy nie wlicza się m.in. powierzchni obiektów budowlanych ani ich części o nie wystających ponad powierzchnię terenu. Z kolei, jak wyjaśniono w komentarzu do przedmiotowej Normy, wydanym przez Polski Komitet Normalizacyjny, loggie i balkony jako elementy nieobudowane nie podlegają rzutowaniu, a więc nie są zaliczane do powierzchni zabudowy.

Dalej organ odwoławczy odniósł się do zarzutu wielkości zastosowanych drzwi w nadbudówce budynku (kotłowni) wskazując, że zastosowano drzwi jednoskrzydłowe z naświetlem bocznym, a nie dwuskrzydłowe, jak wskazuje skarżący, i drzwi te stanowią spełnienie warunku zapewnienia, w budynkach o dwóch lub więcej kondygnacjach nadziemnych, wyjścia na dach co najmniej jednej klatki schodowej, umożliwiającego dostęp na dach i do urządzeń technicznych tam zainstalowanych.

Bezzasadny, zdaniem organu drugiej instancji, jest także zarzut niezapewnienia wymaganego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, albowiem nawierzchnię wykonaną z geokraty przeznaczoną pod dojazdy do miejsc postojowych można zaliczyć do powierzchni biologicznie czynnej. Także zgodnie z orzecznictwem teren wyłożony kratką eko może być uznany za teren umożliwiający naturalną wegetację, jak wymaga tego warunek zawarty w definicji terenu biologicznie czynnego.

W kwestii ewentualnej przyszłej zmiany funkcji powierzchni dachu i części pomieszczenia kotłowni na powierzchnię użytkową – taras, Wojewoda zwrócił uwagę, że analiza zatwierdzonego projektu w żaden sposób nie wskazuje, iż obiekt ma być budynkiem z powierzchnią użytkową na jego dachu. Przy czym Wojewoda zastrzegł, że kontrola projektu ze strony organów architektoniczno-budowlanych ma określone granice, a każde zaprzeczenie przez organ kwalifikacji określonych rozwiązań projektowych musi mieć umocowanie w konkretnym przepisie prawa. Tak więc organ nie miał prawa kwestionowania przedmiotu wniosku o wydanie pozwolenia na budowę i własnej interpretacji tego, czego dotyczy załączony projekt, jeżeli jego założenia mieszczą się w pojęciu budynku wielorodzinnego. Wielkość budynku oraz domysły, że dach budynku wraz z kotłownią może w przyszłości zostać przekształcony w powierzchnię użytkową dla mieszkańców, nie stanowią kryteriów określonych w art. 35 Prawa budowlanego, które powinien brać pod uwagę organ przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę w trybie art. 36a Prawa budowlanego.

Wojewoda podkreślił, że obowiązkiem organu jest, w ramach badania kompletności projektu budowlanego, sprawdzenie czy została sporządzona charakterystyka energetyczna i czy została ona dołączona do projektu. Organ nie ma natomiast uprawnienia do badania jej poprawności, za co dopowiada projektant. Także projektant ponosi odpowiedzialność za wady zawarte w projekcie i proponowane w nim rozwiązania.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego D. W. zarzucił naruszenie art. 138 § 1 K.p.a. w zw. z art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego polegające na nieuchyleniu decyzji organu pierwszej instancji, ewentualnie wydaniu innej decyzji, tj. o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę, w oparciu o dane rzeczywiste, a nie czysto fikcyjne, pomimo uwag i zastrzeżeń zgłaszanych przez skarżącego, dotyczących: przekroczenia maksymalnego wskaźnika intensywności zabudowy, nieprawidłowe zaprojektowanie miejsca postojowego dla pojazdów użytkowanych przez osoby niepełnosprawne oraz niespełnienia warunków projektowanej charakterystyki energetycznej.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Pomorski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

W odpowiedzi na skargę uczestnik postępowania - inwestor D. K. wniósł o jej oddalenie.

W piśmie procesowym z dnia 16 kwietnia 2019 r. skarżący podtrzymał zarzuty skargi, które dodatkowo uzasadnił podkreślając przede wszystkim wady przedłożonej charakterystyki energetycznej.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę.

Sąd wskazał, że z dyspozycji art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego wynika, że decyzja w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę jest decyzją związaną, albowiem organ administracji architektoniczno- budowlanej nie może odmówić wydania pozytywnej dla inwestora decyzji w razie spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 i art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego, przy jednoczesnym braku przesłanki odmowy udzielenia pozwolenia na budowę wskazanej w art. 35 ust. 5 Prawa budowlanego. Według Sądu, z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Organy obu instancji weryfikując wniosek inwestora w trybie przepisów art. 32 ust. 4 i art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, po jego uzupełnieniu zgodnie z wezwaniem organu, uznały, że spełnia on wszystkie stawiane przez prawo wymogi, co uzasadniało zatwierdzenie przedłożonego projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę. Ocenę tę w pełni podzielił i zaakceptował Sąd pierwszej instancji stwierdzając jednocześnie, że zarzuty skargi okazały się w całości niezasadne.

Odnosząc się do pierwszego z zarzutów dotyczących przekroczenia maksymalnego wskaźnika intensywności zabudowy z uwagi na nieuwzględnienie w obliczeniach powierzchni całkowitej balkonów i nadbudówki na dachu Sąd wyjaśnił, że organy prawidłowo stwierdziły, że parametr ten został ujęty w projekcie budowlanym w sposób zgodny z wymaganiami obowiązującego dla tego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Ujeścicko rejon ulic W. i B. w mieście Gdańsku, przyjętej uchwałą Nr XXVI/680/16 Rady Miasta Gdańska z dnia 30 czerwca 2016 r. Plan przewiduje bowiem dla tej jednostki planistycznej nr M23, w której znajduje się działka inwestora, minimalną intensywność zabudowy – 0, maksymalną w obszarach wyznaczonych liniami podziału wewnętrznego oznaczonych liniami "a", "b" – 1,8, w tym dla kondygnacji nadziemnych – 0,9, a maksymalną na pozostałym terenie – 1,6, w tym dla kondygnacji nadziemnych – 0,6. Dla działki skarżącego wiążącym wymaganiem w zakresie intensywności zabudowy dla działki budowlanej była wielkość 1,6, w tym dla kondygnacji nadziemnych 0,6, którą spełniono w projekcie. Przy tym Sąd nie dostrzegł uchybień w sposobie obliczenia tego parametru, w którym nie uwzględniono powierzchni balkonów ani projektowanej na dachu kotłowni.

Sąd wskazał, że wskaźnik intensywności zabudowy, zgodnie z definicją zaczerpniętą z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm.), dalej: "u.p.z.p.", wobec braku takiej w Prawie budowlanym, rozumiany jest jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej. W konsekwencji istotnym do jej ustalenia jest całkowita powierzchnia zabudowy, której zasady obliczania określa Polska Norma PN-ISO 9836: 1997 "Właściwości użytkowe w budownictwie – Określanie i obliczanie wskaźników powierzchniowych i kubaturowych. Pomimo tego, że wymagania Polskiej Normy nie są przepisami prawa, ale ustawodawca wyraźne odsyła, w § 8 ust. 2 pkt 9 rozporządzeniu Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. z 2018 r. poz. 1935), do ich stosowania przy obliczaniu powierzchni budynków i w to w ściśle określonej wersji PN-ISO 9836: 1997. Zgodnie z pkt 5.1.2.1. wskazanej Polskiej Normy, przez powierzchnię zabudowy rozumie się powierzchnię terenu zajętą przez budynek w stanie wykończonym.

Z uwagi na treść normy z pkt 5.1.2.1 oraz pkt 5.1.2.2, do powierzchni zabudowy nie jest wliczana powierzchnia zabudowy balkonów, tym bardziej nieobudowanych, gdyż należy je uznać za elementy drugorzędne. Sąd podkreślił, że wyliczenie zawarte w tej normie jest jedynie przykładowe, gdyż balkon trudno uznać za bardziej istotną część budynku niż np. schody zewnętrzne, które zostały wymienione wprost jako elementy drugorzędne.

Podobnie rzecz ma się z powierzchnią nadbudówki ponad dachem, w której zaprojektowano kotłownię oraz wyjście z klatki schodowej na dach płaski. Przepis § 3 pkt 16 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422) uzasadnia pominięcie wskazanej w projekcie nadbudówki ponad dachem przy obliczaniu powierzchni zabudowy niezbędnej do określenia kwestionowanego przez skarżącego parametru. Na obecnym etapie inwestycji brak jest jakichkolwiek podstaw do tego, ażeby zarzuty skarżącego, oparte na przypuszczeniach co do przyszłej i hipotetycznej zmiany sposobu wykorzystania nadbudówki w stosunku do przewidzianej w projekcie kotłowni, mogły stanowić przeszkodę do zatwierdzenia spełniającego wymogi prawa projektu budowlanego. Projekt we wskazanym zakresie odpowiada prawu, a jakiekolwiek zmiany przeznaczenia kotłowni na późniejszym etapie inwestycji podlegać będą kontroli właściwych organów nadzoru budowlanego.

W ocenie Sądu, również zastrzeżenia skarżącego odnośnie zaprojektowanych miejsc postojowych dla niepełnosprawnych nie zostały potwierdzone. Zgodnie z planem miejscowym dla jednego mieszkania w budynku mieszkalnym wielorodzinnym należało przewidzieć minimum 1,2 miejsca postojowego, co przy 4 mieszkaniach obligowało inwestora do zabezpieczenia 5 miejsc postojowych, czemu uczynił zadość. Sąd podkreślił, że urządzenie miejsca postojowego dla niepełnosprawnych jest realizacją przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, i potrzeba jego zorganizowania na inwestowanej nieruchomości nie musi wynikać z perspektywy zamieszkiwania w projektowanym budynku osoby niepełnosprawnej, stosownie do treści § 18 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.

Ponadto, zlokalizowanie miejsca postojowego przeznaczonego dla osób niepełnosprawnych na terenie objętym projektem zagospodarowania działki inwestowanej nie budzi zastrzeżeń z punktu widzenia wymogów technicznych, jak i zgodności z planem. Po pierwsze bowiem, jest w pełni zgodne z § 20 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Spełnia również wymogi definicji miejsca postojowego dla pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową, określonej w § 2 pkt 9 planu obowiązującego na obszarze działki nr [...], w którym wyjaśniono, że jest to miejsce spełniające wszystkie wymogi przepisów odrębnych dotyczących miejsca postojowego dla osób niepełnosprawnych, zlokalizowane w częściach wspólnych nieruchomości na poziomie terenu lub w budynku na kondygnacjach dostępnych dla osób niepełnosprawnych. Wskazano przy tym, że miejsca na poziomie terenu należy lokalizować w sposób umożliwiający osobom niepełnosprawnym najdogodniejszy dostęp do budynku: na styku z utwardzonym dojściem (o odpowiednim pochyleniu) lub dojazdem do wejścia zapewniającego osobom niepełnosprawnym dostęp do budynku, w miejscu zapewniającym najkrótszą drogę do tego wejścia.

Sąd stwierdził, że z projektu zagospodarowania terenu wynika natomiast, że zapewniono utwardzone kostką betonową dojście do miejsca postojowego przeznaczonego dla osób niepełnosprawnych prosto do wejścia głównego do budynku. Oceniając dogodność tego dojścia należało wziąć pod uwagę nie tylko parametr odległości dzielącej miejsce postojowe od wejścia ale również wielkość tego miejsca postojowego, która w sposób istotny wpłynie na komfort korzystania z niego przez osoby niepełnosprawne, uzasadniając ocenę, że tak wyznaczone miejsce jako najdogodniejsze dla osób niepełnosprawnych pozostaje w zgodzie z wymaganiami planistycznymi. Sąd zwrócił też uwagę na brak jakiegokolwiek wpływu usytuowania miejsca postojowego dla osób niepełnosprawnych na interes prawny skarżącego, albowiem analiza części rysunkowej projektu zagospodarowania działki inwestowanej potwierdza, że pomimo bezpośredniego sąsiedztwa działki skarżącego nr [...] z działką inwestora, miejsce to nie jest usytuowane przy granicy z tą działką.

W ocenie Sądu, ani organy architektoniczno-budowlane, ani Sąd, nie miały podstaw do kwestionowania charakterystyki energetycznej projektowanego budynku stanowiącej element składowy projektu architektoniczno-budowlanego. Uprawnienia kontrolne organu administracji architektoniczno-budowlanej, zostało ograniczone do ściśle określonych w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego przypadków, z których wyłączone jest badanie zgodności projektu budowlanego pod kątem przyjętych rozwiązań projektowych i możliwości technicznych jego wykonania. Kontrola projektu budowlanego może dotyczyć tylko obszaru wyznaczonego treścią art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, tj. zgodności z ustaleniami miejscowego planu albo z decyzji o warunkach zabudowy. W związku z tym organ prowadzący postępowanie zmierzające do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę bada wyłącznie, czy zostało złożone przez projektanta oświadczenie w trybie art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego. Pełną odpowiedzialność za zgodność tego projektu z prawem ponoszą projektanci oraz ewentualnie osoba sprawdzająca projekt. Na nich spoczywa także odpowiedzialność cywilna za wady dokumentacji projektowej, jak również przed właściwą izbą zawodową. Organy administracji architektoniczno-budowlanej związane były treścią oświadczenia projektanta, stosownie do art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego i nie miały podstaw do negowania oceny uprawnionego projektanta odnośnie przedłożonej charakterystyki energetycznej. W rezultacie nie miały też obowiązku prowadzenia dalszych czynności wyjaśniających w tym zakresie, a zarzuty skarżącego nie mogły mieć wpływu na ocenę przedłożonej dokumentacji projektowej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł D. W. Wyrok zaskarżył w całości. Zarzucił:

1. Naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, tj. art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez oddalenie skargi i - podobnie jak organy obu instancji - uznanie, iż nie doszło do przekroczenia maksymalnego wskaźnika intensywności zabudowy z uwagi na nieuwzględnienie w kalkulacji powierzchni całkowitej balkonów i nadbudówki na dachu;

2. Naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, tj. § 18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez oddalenie skargi i - podobnie jak organy obu instancji - uznanie, iż nie doszło do niezgodnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zaprojektowanie miejsca postojowego, dla pojazdów użytkowanych przez osoby niepełnosprawne, co w konsekwencji skutkuje brakiem wymaganych miejsc postojowych dla samochodów osobowych;

3. poprzez oddalenie skargi i - podobnie jak organy obu instancji - uznanie, iż nie doszło do niespełnienia warunków Projektowanej Charakterystyki Energetycznej, która w sposób oczywisty jest różna od tej kalkulowanej przez inwestora, na potrzeby uzyskania dokumentacji pozwalającej uzyskać pozwolenie na budowę;

w zw. z art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 3 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 138 § 1 K.p.a oraz w związku z art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne skarżący wniósł o:

1) uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości, ewentualnie zmianę zaskarżonego orzeczenia poprzez uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia 31 sierpnia 2018 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Gdańska z dnia 18 czerwca 2018 r.

2) rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Pismem z dnia 3 lipca 2019 r. pełnomocnik wnoszącego kasację wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania D. K. wniósł o oddalenie skargi w całości oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz uczestnika kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarządzeniem z dnia 6 kwietnia 2022 r., na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2021 r. poz. 2095 ze zm.) skierowano sprawę na posiedzenie niejawne z uwagi na znaczna liczbę uczestników. Jednocześnie poinformowano strony o możliwości przedstawienia na piśmie stanowiska w sprawie.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2022 r. pełnomocnik uczestnika D. K. ponownie wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie.

W ocenie składu orzekającego, zachodziły przesłanki z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny dostrzegł w komparycji zaskarżonego wyroku oczywistą omyłkę wymagającą sprostowania. Sąd Wojewódzki zastosował bowiem nieprawidłową odmianę nazwiska skarżącego. Zastosowana odmiana "W." jest nieprawidłowa - powinna przybrać formę "W.". Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje przy tym, że z uwagi na możliwość różnego odczytania mianownika nazwiska odmienionego jako "W." (W., W.) określił nazwisko skarżącego w mianowniku, tj. W. Z tych względów - na podstawie art. 156 § 1 i 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: P.p.s.a.) - orzeczono jak w pkt 1 sentencji.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Nie jest skuteczny zarzut podniesiony w punkcie 3 skargi kasacyjnej, sformułowany jako nieuprawnione utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej i drugiej instancji, pomimo przesłanek do ich uchylenia, przy czym wadliwość orzeczenia Sądu obejmuje: "poprzez oddalenie skargi i – podobnie jak organy obu instancji – uznanie, iż nie doszło do niespełnienia warunków Projektowanej Charakterystyki Energetycznej, która w sposób oczywisty jest różna od tej kalkulowanej przez inwestora, na potrzeby uzyskania dokumentacji pozwalającej uzyskać pozwolenie na budowę".

Odnotować można, że w dalszej części podstaw kasacji, bezpośrednio pod zarzutem nr 3, wnoszący kasację pełnomocnik dodał zwrot: "w związku z art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane w związku z art. 138 § 1 K.p.a. oraz w związku z art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.". Tekst ten może odnosić się do trzech zarzutów kasacyjnych. Jednocześnie w samym zarzucie nie powołano żadnego naruszonego przepisu. W odniesieniu do charakterystyki energetycznej nie powołano żadnego naruszonego przepisu także w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Odniesienie się do zarzutu nr 3 dotyczy zatem przytoczonego powyżej, obejmującego także część wstępną wszystkich podstaw kasacji, opisu naruszenia oraz wskazanych następnie przepisów art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego w związku z art. 138 § 1 K.p.a. oraz w związku z art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.

Odnotować należy zatem w pierwszej kolejności nieprecyzyjne sformułowanie rodzaju naruszenia. W części wstępnej wskazano, że chodzi o naruszenie prawa materialnego, a następnie, już w samym fragmencie stanowiącym zarzut nr 3 stwierdzono, że wadliwość polega na oddaleniu skargi i uznaniu, że nie doszło do niespełnienia warunków w zakresie charakterystyki energetycznej. Naruszenie to ma więc charakter zarówno procesowy, jak i materialny. Uchybienie materialne nie zostało doprecyzowane. Nie określono, czy chodzi o błędną wykładnię, czy niewłaściwe zastosowanie.

Powołane przepisy art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. i art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., abstrahując od nieprecyzyjnego wskazania, mają charakter wynikowy.

Natomiast przepisy art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane są przepisami kompetencyjnymi, które nie mają związku z opisem naruszenia podanym w omawianej podstawie kasacji.

Tak sformułowany zarzut nie zasługuje na uwzględnienie. Niezależnie od istotnej wadliwości konstrukcyjnej zarzutu, można zauważyć, że charakterystyka energetyczna obiektu budowlanego jest określana w projekcie architektoniczno-budowlanym. Wskazuje na to treść art. 34 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego oraz § 11 ust. 2 pkt 10 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2018 r. poz. 1935).

Zakres badania drugiej części projektu budowlanego, tj. projektu architektoniczno-budowlanego, został znacznie ograniczony. Organ administracji architektoniczno-budowlanej ocenia go wyłącznie pod kątem zgodności z wymaganiami ochrony środowiska (art. 35 ust. 1 pkt 1). Ograniczenie zakresu oceny projektu architektoniczno-budowlanego nastąpiło m.in. w rezultacie uchylenia przez ustawę z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw ust. 2 komentowanego przepisu, który uprawniał (nie zobowiązywał) organ do badania zgodności projektu architektoniczno-budowlanego z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi i obowiązującymi Polskimi Normami, w zakresie określonym w art. 5 Prawa budowlanego.

Na mocy art. 1 pkt 28 lit. b ustawy z dnia 27 marca 2003 r. do Prawa budowlanego wprowadzono natomiast zasadę, zgodnie z którą, odpowiedzialność za merytoryczną zawartość projektu architektoniczno-budowlanego ponoszą wyłącznie projektant oraz – w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu – sprawdzający projekt, którzy mają obowiązek dołączyć do projektu budowlanego oświadczenie o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej (art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego) – patrz: Anna Ostrowska [w:] "Prawo budowlane. Komentarz", pod red. A. Glinieckiego, WK 2016, pkt 7 do art. 35; orzecznictwo sądów administracyjnych: w tym m.in. wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1949/19).

Nie jest zasadny zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, tj. art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i uznanie, że nie doszło do przekroczenia maksymalnego wskaźnika intensywności zabudowy z uwagi na nieuwzględnienie w kalkulacji powierzchni całkowitej balkonów i nadbudówek na dachu.

W art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. zdefiniowano intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej.

Konieczne jest spostrzeżenie, że między organami a skarżącym nie ma sporu co do tego, że projekt zagospodarowania działki powinien być zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pod względem minimalnej i maksymalnej intensywności zabudowy. Oczywiste są także ustalenia Planu w tym zakresie.

Weryfikacja zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pod względem minimalnej i maksymalnej intensywności zabudowy odbywa się w trybie art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

Zgodnie z tym przepisem, organ administracji architektoniczno-budowlanej przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę sprawdza projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nadto, w myśl art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, organ bada zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Zarówno w przypadku projektu zagospodarowania działki, jak i projektu architektoniczno-budowlanego, organ bada ich kompletność i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia o którym mowa w art. 12 ust. 7. Stanowi o tym art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego.

W sytuacji, w której, ocena, czy projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami planu miejscowego, jest uzależniona od sposobu obliczania minimalnej i maksymalnej intensywności zabudowy, rozstrzygnąć należy najpierw zakres przeprowadzanej przez organ kontroli projektu budowlanego w tym zakresie.

Powierzchnia zabudowy jest elementem projektu zagospodarowania terenu lub działki (art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego oraz § 8 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego). Jak wyżej wskazano, organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi.

Podkreślić warto, że granica między formalną a merytoryczną kontrolą projektu budowlanego przez organ, w zakresie zgodności z obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi, jest możliwa do ustalenia i rozważenia w zależności od indywidualnych okoliczności faktycznych i prawnych konkretnej sprawy.

Wynikająca z art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego kompetencja organu dotyczy z pewnością tego, czy sposób obliczania powierzchni i zabudowy, wykazanej następnie w projekcie zagospodarowania działki lub terenu, jest zgodny z przepisami obowiązującymi w tym zakresie. Jak trafnie przyjął Sąd pierwszej instancji, sposób ten wynika z § 8 ust. 2 pkt 9 rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Przepis ten stanowi, że część opisowa powinna określać powierzchnię zabudowy, o której mowa w pkt 4, określanej zgodnie z zasadami zawartymi w Polskiej Normie dotyczącej określania i obliczania wskaźników powierzchniowych i kubaturowych wymienionej w załączniku do rozporządzenia. Według Załącznika - Wykaz Polskich Norm powołanych w rozporządzeniu, Lp. 9, odnoszącego się do § 8 ust. 2 pkt 9, należy stosować PN-ISO 9836: 1997. Tytuł normy: Właściwości użytkowe w budownictwie - Określanie i obliczanie wskaźników powierzchniowych i kubaturowych.

W badanym projekcie budowlanym obliczono powierzchnię zabudowy z zastosowaniem wskazanej normy. Dokonując tego obliczenia nie uwzględniono powierzchni niepodlegających rzutowaniu, określonych jako elementy drugorzędne (balkony, klatka schodowa). Taki sposób interpretacji Polskiej Normy, uwzględniający stanowisko Polskiego Komitetu Normalizacyjnego, nie narusza przepisu § 8 ust. 2 pkt 9 rozporządzenia (por. wyrok NSA z dnia 4 października 2018 r., sygn. akt II OSK 936/18).

W pozostałym zakresie obliczenie powierzchni w zakresie balkonów stanowi kwestię techniczną za którą odpowiada projektant.

Nieuwzględnienie powierzchni nadbudówki nad dachem jest natomiast zgodne z przepisem § 3 pkt 16 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a w konsekwencji nie narusza § 8 ust. 2 pkt 4 i 9 rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, rozumianego z uwzględnieniem normy systemowej art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Obowiązki organów w zakresie postępowania wyjaśniającego, co do zgodności projektu budowlanego z przepisami techniczno-budowlanymi, w zakresie obliczenia powierzchni zabudowy zostały zatem przez organ zrealizowane.

Uprawnione było więc przyjęcie, że projekt zagospodarowania działki, w zakresie ustalenia powierzchni zabudowy, jest zgodny z przepisami techniczno-budowlanymi. Skutkuje ta oceną, według której, projekt budowlany, w tym zakresie jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Bezzasadny jest zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię § 18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Zauważyć należy, że opis naruszenia nawiązuje do niewłaściwego zastosowania, polegającego na uznaniu, że nie doszło do niezgodnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zaprojektowania miejsca postojowego dla pojazdów użytkowanych przez osoby niepełnosprawne, co w konsekwencji skutkuje brakiem wymaganych miejsc postojowych dla samochodów osobowych.

Wnoszący kasację nie podał na czym polega błędna, jego zdaniem, wykładnia powołanego przepisu. Wadliwa konstrukcja omawianego zarzutu polega również na tym, że nie doprecyzowano naruszonego przepisu rozporządzenia - § 18 składa się z dwóch jednostek redakcyjnych. Ponadto, nie wskazano przepisu miejscowego Planu, z którym niezgodne jest zaprojektowanie miejsca postojowego dla pojazdów użytkowanych przez osoby niepełnosprawne.

Niezależnie od tej wadliwości, można odnieść się do zagadnienia zgodności zaprojektowania miejsc parkingowych z przepisami § 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia. Według § 18 ust. 1, zagospodarowując działkę budowlaną, należy urządzić, stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, stanowiska postojowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, w tym również stanowiska postojowe dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne.

Natomiast w myśl § 18 ust. 2 tego rozporządzenia, liczbę stanowisk postojowych i sposób urządzenia parkingów należy dostosować do wymagań ustalonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z uwzględnieniem potrzebnej liczby stanowisk, z których korzystają osoby niepełnosprawne.

W projekcie przewidziano 5 miejsc parkingowych, w tym 1 miejsce dla samochodów z których korzystają osoby niepełnosprawne. Jest to ilość zgodna z § 5 Planu miejscowego, według którego, dla jednego mieszkania w budynku mieszkalnym wielorodzinnym należało przeznaczyć 1,2 miejsca postojowego. Skoro chodzi o budynek mieszkalny składający się z czterech mieszkań, należało zapewnić 5 miejsc postojowych. Usytuowanie miejsca postojowego dla osób niepełnosprawnych spełnia wymogi określone w § 2 pkt 9 planu miejscowego.

Szczegółowe dane w tym zakresie wyartykułowane zostały w uzasadnieniu decyzji Prezydenta Miasta Gdańska z dnia 18 czerwca 2018 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia 31 sierpnia 2018 r., a także w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Powołanie się na te dokumenty jest o tyle uzasadnione, że w skardze kasacyjnej nie wykazano sprzeczności projektu w zakresie miejsc parkingowych z § 18 ust. 1 lub ust. 2, ani sprzeczności z określonymi, konkretnymi, ustaleniami Planu miejscowego w tym zakresie.

Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika natomiast, że zdaniem skarżącego, usytuowanie miejsca postojowego do korzystania przez osoby niepełnosprawne, nie spełnia określonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego warunku najdogodniejszego i najkrótszego dojścia do wejścia do budynku.

Usytuowanie miejsca postojowego dla osób niepełnosprawnych powinno spełniać wymogi określone w § 20 rozporządzenia. Nadto, w § 2 pkt 9 Planu miejscowego określono wymogi miejsca postojowego dla pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową. Jest to miejsce spełniające wszystkie wymogi przepisów odrębnych dotyczących miejsca postojowego dla osób niepełnosprawnych, zlokalizowane w częściach wspólnych nieruchomości na poziomie terenu lub w budynku na kondygnacjach dostępnych dla osób niepełnosprawnych. Rzeczywiście, tak jak podniesiono w skardze kasacyjnej, miejsca te należy lokalizować w sposób umożliwiający osobom niepełnosprawnym najdogodniejszy dostęp do budynku. Wymóg ten ma jednak bardziej obszerną treść. Miejsca te należy lokalizować na styku z utwardzonym dojściem (o odpowiednim pochyleniu) lub dojazdem do wejścia zapewniającego osobom niepełnosprawnym dostęp do budynku, w miejscu zapewniającym najkrótszą drogę do tego wejścia.

Jak ustaliły organy i Sąd pierwszej instancji, z projektu zagospodarowania terenu wynika, że zapewniono utwardzone kostką betonową dojście do miejsca postojowego przeznaczonego dla osób niepełnosprawnych prosto do wejścia głównego do budynku. Według Sądu pierwszej instancji, oceniając dogodność tego dojścia należało wziąć pod uwagę nie tylko parametr odległości dzielącej miejsce postojowe od wejścia ale również wielkość tego miejsca postojowego, która w sposób istotny wpłynie na komfort korzystania z niego przez osoby niepełnosprawne. W konsekwencji na aprobatę zasługuje stanowisko Sądu, według którego, tak wyznaczone miejsce, jako najdogodniejsze dla osób niepełnosprawnych, pozostaje w zgodzie z wymaganiami planistycznymi.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Oddalenie wniosku D. K. o zasądzenie na jego rzecz od wnoszącego kasację kosztów postępowania kasacyjnego wynika z tego, że przepisy art. 203 i art. 204 P.p.s.a. nie przewidują możliwości zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz uczestnika, który nie był stroną skarżącą przed wojewódzkim sądem administracyjnym.