Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur /sprawozdawca/, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Protokolant Referent Małgorzata Domagalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi D. P. na bezczynność Prezesa Sądu Okręgowego w R. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) oddala skargę; 2) przyznaje od Skarbu Państwa i nakazuje wypłacić ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata J. L. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych oraz kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć i 20/100) złotych stanowiącą 23% podatku VAT, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

Pismem z dnia [...] września 2013 r. D. P. (dalej jako "skarżący") zwrócił się do Prezesa Sądu Okręgowego w R. (dalej także jako "organ") o udostępnienie wglądu do akt sprawy [...] oraz umożliwienie wykonania fotokopii lub wystąpienia do Sądu o wykonanie fotokopii interesujących skarżącego dokumentów.

Organ pismem z dnia [...] października 2013 r. poinformował skarżącego, że dostęp do akt sprawy [...] w całości nie podlega regulacji ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jednocześnie organ zobowiązał skarżącego do dokładnego sprecyzowania wniosku w terminie 7 dni od dnia otrzymania pisma i wskazania dokumentów, których wydania skarżący żąda, dodając jednocześnie, iż wówczas będą one mogły podlegać udostępnieniu w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r.

o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) (dalej: "u.d.i.p.").

W odpowiedzi na powyższe pismo skarżący pismem z dnia [...] października 2013 r. podniósł, iż udostępnienie całych akt po ich anonimizacji jest zgodne

z ustawą o dostępie do informacji publicznej, a żądanie precyzyjnego wskazania rodzaju żądanego dokumentu wykracza poza ramy ustawy. Skarżący wskazał jednocześnie, iż domaga się udostępnienia kart przeglądowych całości akt sprawy, co pozwoli na wskazanie interesujących skarżącego dokumentów.

Pismem z dnia [...] października 2013 r. organ poinformował skarżącego, iż dostęp do akt postępowania toczącego się na podstawie przepisów Kodeksu postępowania karnego został wyczerpująco uregulowany w tej ustawie i w tym zakresie stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej jest wyłączone (art.

1 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 156 Kpk). Art. 3 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. normuje uprawnienie do wglądu do dokumentów urzędowych, jednakże nie reguluje dostępu do akt sprawy, jako zbioru dokumentów. Wobec tego, że żądanie nie zostało sprecyzowane w stopniu pozwalającym na zakwalifikowanie jako dotyczącego udostępnienia informacji publicznej, organ uznał, iż żądana informacja nie jest informacją publiczną.

W piśmie z dnia [...] października 2013 r., skierowanym do Prezesa Sądu Okręgowego w R. skarżący zakwestionował prawidłowość oceny dokonanej

w piśmie z dnia [...] października 2013 r., podnosząc jednocześnie, iż prosi

o udostępnienie wglądu do dokumentów z akt sprawy [...], będących aktualnie i potencjalnie informacja publiczną i o prawo do kopiowania ich. Skarżący w piśmie tym wskazał jednocześnie, iż w jego ocenie wniosek jest dostatecznie sprecyzowany, aby było możliwe udzielenie informacji publicznej.

Pismem z dnia [...] października 2013 r. skargę na bezczynność organu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł skarżący.

W piśmie tym skarżący podniósł, że organ nie udzielił odpowiedzi na wniosek dotyczący udzielenia informacji publicznej w postaci kart przeglądowych akt sprawy [...]. Wskazał, iż organ bezprawnie domaga się ścisłego sprecyzowania jakich dokumentów konkretnie skarżący żąda z akt tej sprawy. Dodał, iż aby wypełnić powyższe zobowiązanie skarżący zażądał przekazania kart przeglądowych z akt tej sprawy, gdyż bez tego zobowiązanie to jest niewykonalne. Skarżący podniósł także, iż powyższe oznacza, że organ nie zamierza udostępnić dokumentów z akt sprawy

[...], tym samym zasadne jest zajęcie się nieudostępnieniem informacji publicznej z akt sprawy [...], a niniejsza skarga jest uzasadniona.

W odpowiedzi na skargę Prezes Sądu Okręgowego w R. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje

w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle obowiązujących unormowań, w szczególności zgodnie z regulacją art. 3 § 2 pkt

8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270) zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.", sąd administracyjny, w zakresie swojej kognicji, orzeka między innymi

w przedmiocie skarg na bezczynność organów administracji publicznej kontrolując postępowanie tych organów z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym

i przepisami postępowania administracyjnego.

Celem skargi na bezczynność organu administracji jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. W doktrynie oraz orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że o bezczynności organu administracji możemy mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadząc postępowanie, mimo istnienia ustawowego obowiązku nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, czy też nie podejmuje innej stosownej czynności. Przy badaniu zasadności skargi na bezczynność organu administracji nie ma znaczenia z jakich powodów określony akt, czy czynność nie została dokonana przez organ. Przy czym Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy. Skarga na bezczynność organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienia sprawy. W świetle powyższego dla uznania bezczynności organu konieczne jest ustalenie, że organ administracji był zobowiązany, na podstawie obowiązujących przepisów prawa, do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności i mimo to nie podejmuje działań mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi.

Wniosek o udostępnienie wglądu do akt sprawy [...] skarżący złożył w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, zwanej także "u.d.i.p." Ustawa ta w sposób kompleksowy reguluje kwestie dostępu do informacji będących informacjami publicznymi.

Pojęcie informacji publicznej zdefiniowane zostało w art. 1 ust. 1 i art. 6 tejże ustawy. Zgodnie z powołanymi przepisami informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6. Stwierdzić zatem należy, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących zadania publiczne w zakresie tych zadań. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów, stanowi ją treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej oraz podmioty niebędące organami administracji, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Istotnym dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest, że skarżący żądał od organu udostępnienia akt sprawy karnej do wglądu w całości, udostępnienia kart przeglądowych całości akt sprawy i umożliwienia dokonania kopii dokumentów będących w jego zainteresowaniu - nie wskazując jednak, o jakie konkretnie dokumenty chodzi. Wnioskodawca na podstawie u.d.i.p. ma bowiem prawo uzyskania informacji publicznej, a nie prawo dostępu do zbioru, w którym niektóre dokumenty mają walor takiej informacji. Oczywiście uznanie, że akta sądowe jako zbiór dokumentów i informacji nie stanowią w całości informacji publicznej, nie ogranicza prawa do informacji. Wnioskodawca winien jednak wskazać we wniosku konkretną interesującą go informację zawartą w aktach, co pozwoli zobowiązanemu podmiotowi udzielić tej informacji lub wydać decyzję o odmowie na podstawie art. 16 u.d.i.p. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 757/12, publ.: CBOSA; orzeczenia.nsa.gov.pl).

Pomimo wezwania skarżącego pismem z dnia [...] października 2013 r. do dokładnego sprecyzowania wniosku i wskazania dokumentów zawartych w aktach sprawy, których udostępnienia skarżący żąda, wniosek nie został sprecyzowany

w sposób pozwalający na dokonanie oceny, jakiej konkretnie informacji skarżący żąda. Wniosek winien bowiem zawierać wskazanie o udostępnienie jakiego konkretnie dokumentu wnioskodawca się ubiega. Przeciwnie skarżący w pismach kierowanych do organu wskazuje na żądanie wglądu do akt sprawy sądowej, jako zbioru dokumentów, które nie podlegają udostępnieniu na zasadach i w trybie u.d.i.p. Brak jest przy tym podstaw do odmiennej oceny żądania udostępnienia karty przeglądowej akt. Dokument ten nie stanowi bowiem informacji publicznej

w rozumieniu u.d.i.p.

Jak wynika z uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2013 r. sygn. akt I OPS 7/13 (orzeczenie dostępne w Internecie) żądanie udostępnienia akt sprawy jako zbioru materiałów prowadzonego postępowania nie jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. NSA wskazał jednocześnie, iż nie można uznać, że prawidłowy jest wniosek o udostępnienie informacji publicznej, jeżeli wnioskodawca nie wskazuje konkretnie określonej informacji, lecz czyni to bardzo ogólnie (np. o stanie spraw, zamierzeniach działań władzy ustawodawczej oraz wykonawczej, stanie państwa). Wnioski tak sformułowane nie są żądaniem udostępnienia informacji publicznej i nie mogą być prawidłowo rozpoznane, bowiem nie jest określony zakres żądania. Żądanie udostępnienia akt sprawy jako całości nie jest więc wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, ale żądaniem udostępnienia określonego zbioru materiałów. Tak sformułowany wniosek nie wskazuje na informacje publiczne, których udostępnienia domaga się wnioskodawca. Należy przy tym mieć na uwadze, że prawo do informacji dotyczy informacji

o sprawie publicznej, a więc informacji o czymś, a nie udostępnienia zbioru materiałów jako takich. Wniosek taki nie zawiera zatem jednego z elementów niezbędnych do jego rozpoznania i nie może być załatwiony w oparciu o przepisy u.d.i.p.

Naczelny Sąd Administracyjny podniósł również, że ww. ustawa ma poddać działanie organów władzy publicznej, osób i jednostek organizacyjnych wykonujących zadania publiczne lub gospodarujących mieniem publicznym - kontroli społecznej, czynić je bardziej transparentnymi, a tym samym zapewnić prawidłowe funkcjonowanie społeczeństwa obywatelskiego w państwie prawa. Jej celem, ponad wszelką wątpliwość, nie było narażenie obywateli na utratę prywatności i poddanie ich działań i zachowań osądowi "każdego" kto zechce zapoznać się z aktami sprawy, w której występowali jako strona czy uczestnik postępowania. W aktach sądowych

i aktach postępowań przygotowawczych znajduje się szereg dokumentów

i informacji, które udostępnione, nawet po uniemożliwieniu zapoznania się wnioskodawcy z danymi osobowymi, mogą zagrozić naruszeniem praw strony do ochrony jej godności, prawa do prywatności i dobrego imienia. NSA wskazał jednocześnie, że z praktyki orzeczniczej wynika, iż w przeważającej liczbie spraw wnioskodawca podając sygnaturę sprawy zna dane osobowe strony, której akta tej sprawy dotyczą. Ich zanonimizowanie nie chroni więc podmiotów biorących udział

w postępowaniu przed ujawnieniem informacji podlegających ochronie w świetle norm Konstytucji RP.

Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale zauważył ponadto, że należy mieć na względzie charakter akt. Akta i składające się na nie dokumenty są bowiem nośnikiem wielu różnorodnych informacji, w tym także takich, którym można przypisać cechę publicznych. Sam charakter akt składających się z różnego rodzaju dokumentów stanowiących źródło wielu różnorodnych informacji, w większości niemających charakteru publicznych i wymagających ograniczenia dostępności, przemawia za słusznością stanowiska, że u.d.i.p. nie reguluje uprawnienia polegającego na dostępie do akt. Akta jako zbiór różnego rodzaju informacji, tj. takich które są informacją publiczną i takich, które jej nie stanowią nie mogą jako całość być udostępnione, chociażby ze względu na konieczność ochrony tych ostatnich. Pogląd, że akta jako całość nie stanowią informacji publicznej został wielokrotnie wyrażony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego m. in. w wyrokach z dnia 28 października 2009 r. o sygnaturze I OSK 714/09, z dnia 16 kwietnia 2010 r. o sygnaturze I OSK 83/10 i z dnia 14 lutego 2013 r. o sygnaturze I OSK 2662/12). Istotnie w tej mierze jest to, że różnorodność informacji zawartych w aktach wymagałyby każdorazowo od podmiotu dysponującego aktami ich szczegółowej analizy, a następnie "wyodrębnienia" tych z nich, które mają charakter publiczny od tych które takiego charakteru nie mają, przy czym podkreślenia wymaga, że chodzi

o "wyodrębnienie" informacji, a nie ich nośników czyli dokumentów. Informacje niemające charakteru publicznych jako niepodpadające pod tryb objęty ustawą wymagałyby odmowy udostępnienia w formie pisma. Dlatego też wniosek dotyczący udostępnienia informacji publicznej znajdującej się w aktach sądowych powinien precyzować, o jaki rodzaj informacji chodzi. Pozwala to podmiotowi na udzielenie tej informacji, nawet w postaci kserokopii materiałów znajdujących się w aktach, przy zapewnieniu ochrony wszystkich dóbr ustawowo chronionych, w tym przy uwzględnieniu poszanowania prawa do prywatności.

Z uwagi na powyższe, w ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, skoro skarżący zwrócił się o wgląd do akt sprawy sądowej jako całości

i udostępnienie kopii tych akt, bez wskazania konkretnych informacji, które pozostają w jego zainteresowaniu, to prawidłowe jest stanowisko organu wyrażone w formie pisma skierowanego do skarżącego, w którym przedstawione zostały powody tej formy załatwienia wniosku. Tym samym, brak jest podstaw do uznania, że organ pozostaje w bezczynności.

Zauważyć bowiem należy, że udostępnieniu podlegają określonego rodzaju informacje, a nie akta czy znajdujące się w nich dokumenty (Granice prawa do informacji w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, Hanna Knysiak - Molczyk, Lexis Nexis, Warszawa 2013, s. 191 ). Skarżący żądając dostępu do akt sprawy, które jako całość tworzą zbiór materiałów, domaga się w istocie nie udostępnienia informacji publicznej, lecz dostępu do tego zbioru.

Akta sądowe jako zbiór różnorodnych dokumentów nie są zaś informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Jak wskazuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, akta jako zbiór różnego rodzaju informacji, tj. takich które są informacją publiczną, i takich, które jej nie stanowią, nie są w całości informacją publiczną i nie powinny być co do zasady w całości udostępniane (patrz: I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska "Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz praktyczny", s. 21).

Zgodzić się należy z organem, że brak jest podstaw do przyjęcia by uprawnienie do dostępu do akt sprawy wynikało z treści art. 3 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. Powyższy przepis normuje bowiem jedynie uprawnienie do wglądu do dokumentów urzędowych, nie reguluje zaś dostępu do akt sprawy jako zbioru dokumentów. Zatem dostęp do akt spraw prowadzonych przed organami państwa pozostaje poza regulacją u.d.i.p. Pogląd powyższy jest zgodny z wyrażonym w wyroku NSA z dnia 14 lutego 2013 r., sygn. I OSK 2662/12.

W związku z tym, że skarżący do dnia wniesienia rozpoznawanej skargi na bezczynność organu, nie sprecyzował swojego wniosku w części dotyczącej udostępnienia akt sprawy, słusznie organ przyjął, że skarżący żąda udostępnienia akt w całości. Tryb dostępu do akt karnej sprawy sądowej reguluje art. 156 § 1 Kpk

i w tym zakresie wobec treści art. 1 ust. 2 u.d.i.p., uregulowania tej ustawy są wyłączone. Powyższy przepis prawo dostępu do akt sprawy sądowej oraz możność sporządzania odpisów przyznaje stronom, obrońcom, pełnomocnikom, przedstawicielom ustawowym i podmiotowi określonemu w art. 416 Kpk. Za zgodą prezesa sądu akta te mogą być udostępniane również innym osobom.

Mając powyższe na uwadze Sąd w oparciu o regulację art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. Orzeczenie w punkcie drugim wyroku znajduje oparcie w art. 250 p.p.s.a w związku z § 18 ust. 1 pkt. 1 lit. c i § 2 ust.

3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 461).