Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Kowalik-Grzanka Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia del. WSA Artur Adamiec (spr.) Protokolant Patrycja Czubała po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2020 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 grudnia 2016 r. sygn. akt III SA/Kr 1329/16 w sprawie ze skargi M. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 20 grudnia 2016 r., sygn. akt III SA/Kr 1329/16 oddalił skargę M. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. znak [...] w przedmiocie uznania zarzutów zgłoszonych w postępowaniu egzekucyjnym.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia 30 czerwca 2016 r., znak: [...], po rozpatrzeniu zażalenia skarżącego M. P. na postanowienie Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...], w przedmiocie uznania zarzutów zgłoszonych w postępowaniu egzekucyjnym toczącym się na podstawie tytułu wykonawczego z dnia 29 czerwca 2015 r. nr [...] za nieuzasadnione. Wskazano, że skarżący zgłosił zarzuty nieistnienia obowiązku objętego tytułem wykonawczym nr [...], niedopuszczalności egzekucji oraz niespełnienia w ww. tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27 u.p.e.a. W szczególności zobowiązany zaznaczył, że o przewoźniku, do którego odnosi się u.p.t.z. i żądaniu opłaty na podstawie art. 16 ust. 4 i 5 u.p.t.z. będzie można mówić dopiero od dnia 31 grudnia 2016 r. Dodał, iż ww. uchwała nr XI/98/ll Rady Miasta [...] z dnia [...] marca 2011 r. nie nakłada na niego żadnych obowiązków, gdyż wykonuje on działalność w oparciu o przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 1414 ze zm.; dalej: "u.t.d."). Zdaniem skarżącego ustalenie stałej opłaty i to w maksymalnej wysokości nie spełnia ustawowej przesłanki jej określenia, a mianowicie "z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad". karżący zwrócił uwagę, że ZIKiT nie dysponuje upoważnieniem w zakresie wykonania uchwały nr XI/98/ll z dnia 30 marca 2011 r., a Dyrektor ZIKiT nie przedstawił imiennego upoważnienia do gromadzenia, przekazywania, przetwarzania informacji, opracowywania stosownych wyliczeń za korzystanie z przystanków oraz wystawiania not księgowych. W ocenie skarżącego Dyrektor ZIKiT nie ma też pełnomocnictwa do ustalania opłaty za korzystanie z przystanków na terenie [...] - do sierpnia 2015 r. statut nadany uchwałą nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] lipca 2008 r. nie upoważniał go do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej. Ponadto Dyrektor ZIKiT nie był uprawniony do wystawienia tytułu wykonawczego, gdyż na upoważnieniu nr 322/2015 widnieje data 28 lipca 2015 r., a na tytule wykonawczym - 29 czerwca 2015 r.

Postanowieniem z dnia 20 kwietnia 2016 r., nr [...], Prezydent Miasta [...] uznał powyższe zarzuty za nieuzasadnione. Organ egzekucyjny stanął na stanowisku, iż obowiązek uiszczania opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych wynika z mocy prawa. Do jego powstania, a także ustalenia wysokości opłaty i terminu jej zapłaty nie jest konieczne wydanie decyzji administracyjnej. Prezydent Miasta [...] wyjaśnił, że oblicza przedmiotową opłatę jednakowo dla wszystkich operatorów i przewoźników na podstawie aktualnych rozkładów jazdy dla funkcjonujących linii komunikacyjnych. Podczas wyliczeń nie bierze pod uwagę sytuacji, w których operator lub przewoźnik nie zatrzymał się na przystanku, np. ze względu na zdarzenie losowe, nie uwzględnia też "przystanków na żądanie", ponieważ nie mają one żadnego umocowania w obowiązujących przepisach prawa. Organ egzekucyjny zaakcentował, iż nie jest możliwe szczegółowe badanie, ile faktycznie razy w danym okresie rozliczeniowym konkretny przedsiębiorca zatrzymał się na przystankach czy dworcach w [...]. Przyjęty przez Prezydenta Miasta [...] model obliczeń nie dyskryminuje żadnego przewoźnika czy operatora. Zdaniem organu egzekucyjnego każdy podmiot podejmujący się wykonywania usług przewozowych i korzystania z przystanków (objętych opłatą) jest zobligowany do ponoszenia opłaty określonej w ww. uchwale pomnożonej przez liczbę zatrzymań. W opinii Prezydenta Miasta [...] w sprawie nie wystąpiły okoliczności wykluczające możliwość prowadzenia postępowania egzekucyjnego, a wystawiony tytuł wykonawczy zawiera wszystkie wymagane prawem elementy. Dodatkowo Prezydent Miasta [...] podkreślił, że tytuł wykonawczy został podpisany przez upoważnioną do tego osobę.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]rozpoznając zażalenie skarżącego utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Akceptując argumentację w przedstawioną w zaskarżonym postanowieniu oceniło, że nie ulega wątpliwości, że egzekucja w niniejszej sprawie jest dopuszczalna, a podniesiony przez skarżącego w tym zakresie zarzut należy uznać za bezzasadny.

Organ wskazał, że w analizowanym przypadku Prezydent Miasta [...] w dniu [...] czerwca 2015 r. wystawił tytuł wykonawczy nr [...] na kwotę 1130,40 zł. Z ww. tytułu wykonawczego wynika, iż powyższa kwota obejmuje opłaty za korzystanie przez skarżącego z przystanków komunikacyjnych na terenie [...] w okresie od dnia 1 lipca 2011 r. do dnia 30 września 2011 r. Sposób obliczenia przedmiotowej należności został przedstawiony w rachunku z dnia 21 września 2011 r. nr [...] zatrzymań płatnych po 0,05 zł za każde.

Tytuł wykonawczy z dnia 29 czerwca 2015 r. nr [...] został sporządzony według wzoru zamieszczonego w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 16 maja 2014 r. w sprawie wzorów tytułów wykonawczych stosowanych w egzekucji administracyjnej (Dz. U. z 2014 r. poz. 650) i zawiera wszystkie wymagane prawem elementy. Kolegium wyjaśniło, że w aktach sprawy znajduje się upoważnienie nr 227/2014 Prezydenta Miasta [...] z dnia 3 lipca 2014 r. dla J. M. (ZIKiT) do kierowania w imieniu Prezydenta Miasta [...] do zobowiązanych upomnień dotyczących opłat za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych lub dworców, o których mowa w art. 16 ust. 4-7 u.p.t.z., wystawiania za Prezydenta Miasta [...] tytułów wykonawczych obejmujących ww. należności (opłaty) oraz występowania w postępowaniach egzekucyjnych w administracji w zakresie przedmiotowych opłat.

Wyrokiem z dnia 20 grudnia 2016 roku WSA w Krakowie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm.; dalej powoływana jako "p.p.s.a.") oddalił skargę M. P. na powyższe postanowienie.

Sąd stwierdził, że skarżący zarzucił naruszenie szeregu przepisów statuujących zasady ogólne postępowania administracyjnego, w tym egzekucyjnego, a w szczególności podniósł, że organ nie przeprowadził pełnego postępowania dowodowego i nie odniósł się do zarzutów podnoszonych w zażaleniu. Powyższe zarzuty nie są uzasadnione. W ramach postępowania egzekucyjnego organ nie prowadzi postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, w jakim czyni to w postępowaniu jurysdykcyjnym administracyjnym. Organ drugiej instancji szczegółowo przedstawił sposób wyliczenia dochodzonej od skarżącego w postępowaniu egzekucyjnym kwoty. Nadto uzasadnienie zaskarżonego postanowienia odpowiada wymaganiom art. 107 § 3 k.p.a., jest szczegółowe i odnosi się do wszystkich kwestii podnoszonych przez skarżącego w zażaleniu. W szczególności w uzasadnieniu szczegółowo przeanalizowano treść tytułu wykonawczego i sposób obliczenia kwoty, na którą tytuł opiewa.

Sąd podkreślił, że w dniu 1 marca 2011 r. weszła w życie ustawa z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym, której zapisy w art. 16 dają możliwość pobierania przez gminę opłat za korzystanie z przystanków komunikacyjnych i dworców, których gmina jest właścicielem. W uchwale nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] marca 2011 r. ustalono stawki opłat za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych lub dworców, których właścicielem albo zarządzającym jest Gmina. Opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych lub dworców w całości przekazywane są do Gminy. Gmina nie zawiera umów cywilnoprawnych z przewoźnikami - opłata za korzystanie z przystanków jest ustawowo nałożona na przewoźnika, co reguluje ustawa z dnia 16 grudnia 2010r. o publicznym transporcie zbiorowym. Wysokość opłat została zatwierdzona Uchwałą Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] marca 2011 r. w sprawie ustalenia stawki opłat za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych lub dworców, których właścicielem lub zarządzającym jest Gmina Miejska [...]. Opłata za korzystanie z przystanków komunikacyjnych i dworców jest opłatą należną Gminie [...], w której imieniu opłatę pobiera Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu. ZIKiT pobiera opłatę na podstawie ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym oraz Uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] marca 2011 r., nie otrzymując od Gminy [...] wynagrodzenia za pobieranie w/w opłat od przewoźnika. Pobierane opłaty przeznaczone są na utrzymanie porządku i czystości infrastruktury przystankowej w Gminie. Przepisy u.p.t.z. nie przewidują możliwości wydania decyzji administracyjnej określającej wysokość opłaty z tytułu korzystania z przystanków komunikacyjnych i dworców. Przedmiotowa opłata wprowadzana jest uchwałą rady miejskiej, do kompetencji której należy ustalenie jej wysokości w kwocie nieprzekraczającej górnej granicy określonej w ustawie o publicznym transporcie zbiorowym. Ustalenie i nałożenie przedmiotowej opłaty wiąże się z wykonywaniem określonego władztwa przez organy administracji publicznej. Pobór powyższych opłat odbywa się na podstawie wezwania do zapłaty, natomiast wielkość opłaty stanowi iloczyn stawki za jednokrotne zatrzymanie się na przystanku i ilości zatrzymań przewidzianych w rozkładzie jazdy uzgadnianym z przewoźnikiem. Dochodzenie nieuiszczonej opłaty następuje w trybie przepisu art. 2 i nast. ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Konkretyzacja wymaganej kwoty następuje w tytule wykonawczym, którego wystawienie poprzedza upomnienie (art. 15 § 1 w/w ustawy). Egzekucja powyższych opłat odbywa się w trybie egzekucji w administracji.

Sąd podzielił pogląd organu odwoławczego, że przepisy u.p.t.z. dotyczące opłat za korzystanie z przystanków komunikacyjnych dotyczą przedsiębiorców, którzy prowadzą działalność gospodarczą polegającą na przewozie osób. Pojęcie "przewoźnik" do końca 2016 r. obejmowało także podmioty prowadzące działalność w zakresie regularnego przewozu osób w krajowym transporcie drogowym, kolejowym, innym szynowym, linowym, linowo-terenowym, morskim i w żegludze śródlądowej w oparciu o posiadane uprawnienia. Zgodnie bowiem z art. 79 ust. 1 u.p.t.z. działalność w zakresie krajowego regularnego przewozu osób mogła być podejmowana i wykonywana na podstawie przepisów dotychczasowych, nie dłużej jednak niż do 31 grudnia 2016 r. w krajowym transporcie drogowym. Niezależnie od tego, czy podmiot wykonywał w tym czasie działalność na podstawie zezwolenia, czy też na podstawie potwierdzenia zgłoszenia przewozu, należy uznać, że był przewoźnikiem. Do obu kategorii należy stosować te same reguły, w tym w zakresie obowiązku ponoszenia opłaty za zatrzymywanie się na przystankach. Sąd wskazał, że w aktach sprawy znajduje się upoważnienie nr [...] Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2014 r. dla J. M. do kierowania w imieniu Prezydenta Miasta [...] do zobowiązanych upomnień dotyczących opłat za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych lub dworców, o których mowa w art. 16 ust. 4-7 u.p.t.z., wystawiania tytułów wykonawczych obejmujących powyższe należności oraz występowania w postępowaniach egzekucyjnych administracyjnych w zakresie tychże należności. Powyższe upoważnienie odpowiada przepisom art. 21 ust. 1a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1440 ze zm.) i art. 268a k.p.a. Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w [...] wykonuje zadania związane z transportem zbiorowym w rozumieniu przepisów u.p.t.z., na co wskazuje treść uchwały Rady Miasta [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2008 r. w sprawie reorganizacji jednostki budżetowej [...] Zarząd Komunalny w [...], zmiany jej nazwy i nadania statusu oraz upoważnienia Dyrektora Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w [...] do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej (Dziennik Urzędowy Województwa Małopolskiego z 2008 r. Nr 511, poz. 3306).

Sąd podsumował, że skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę należało skargę oddalić.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M. P.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie § 1 uchwały Rady Miasta [...]nr [...] z dnia [...] marca 2011. w sprawie ustalenia stawki opłat za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych lub dworców, których właścicielem albo zarządzającym jest Gmina Miejska [...] w zw. z art. 4 ust.1 pkt.8 i 11 w zw. z art. 16 ust. 4 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że przedsiębiorcy wykonujący zbiorowy transport osób na podstawie zezwolenia udzielonego w trybie ustawy o transporcie drogowym są zobowiązani do uiszczania opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych lub dworców, których właścicielem albo zarządzającym jest Gmina Miejska [...].

Wskazując na powyższe, wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz rozpoznanie skargi i uchylenie zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadnej z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie występuje, wobec czego kontrola ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Dokonując oceny zarzutów skargi kasacyjnej podkreślić należy, że podstawy na których można oprzeć powyższe zarzuty, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dotyczy naruszenia przepisów postępowania, ale tylko takiego które mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej i nie może zastępować strony w wyrażaniu, precyzowaniu, czy też uzasadnianiu jej zarzutów. Zarzuty, jak i ich uzasadnienie, powinny być ujęte ściśle i zrozumiale, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 175 p.p.s.a.). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 marca 2017 r., sygn. akt II FSK 3133/16, “w przypadku skargi kasacyjnej – będącej kwalifikowanym środkiem zaskarżenia – czytelność sformułowanego w niej komunikatu jest o tyle istotna, że ustawa wiąże powstanie określonych skutków procesowych nie tylko z samym faktem wniesienia tego pisma (jak w przypadku skargi czy zażalenia), ale także z jego treścią. Określenie podstaw zaskarżenia, wymienionych w art. 174 P.p.s.a., sprecyzowanie zarzutów skargi kasacyjnej oraz ich uzasadnienie w drodze racjonalnej argumentacji prawniczej, determinuje bowiem zakres zaskarżenia w postępowaniu kasacyjnym, co w konsekwencji wpływa na zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego".

Powyższe uwagi Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadne i konieczne, zważywszy że sposób sformułowania skargi kasacyjnej wniesionej w rozpoznawanej sprawie odbiega od uregulowanego w przepisach ustawy oraz ugruntowanego w praktyce sądowoadministracyjnej wzorca.

Należy stwierdzić, że przedmiotem kontroli dokonywanej w sprawie przez WSA w Krakowie było postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w przedmiocie zarzutów na prowadzone postępowanie egzekucyjne. W rozstrzygnięciu organu egzekucyjnego wyraźnie wskazano, że zaskarżone postanowienie wydane zostało na podstawie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz.U. z 2013 poz. 267, dalej: k.p.a.) oraz ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 poz. 1015 ze zm., dalej: u.p.e.a.). Tymczasem autor skargi kasacyjnej nie powołał we wniesionym środku zaskarżenia żadnego przepisu u.p.e.a., ignorując fakt, że sąd administracyjny pierwszej instancji kontrolował zgodność z prawem rozstrzygnięcia organu egzekucyjnego przez pryzmat konkretnych norm prawnych stanowiących w sprawie sądowoadministracyjnego wzorzec kontroli legalności. Kasator zarzucił jedynie wadliwą wykładnię przepisów materialnoprawnych, tj. art. 4 ust. 1 pkt 8 i 11, art. 16 ust. 4 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, sprowadzającą się do błędnego uznania skarżącego za przewoźnika od którego może być pobierana opłata za korzystanie z określonych przystanków lub dworców.

Jak wskazuje się w piśmiennictwie, zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym stanowią swoisty środek zaskarżenia przysługujący zobowiązanemu, różniący się od odwołania w ogólnym postępowaniu administracyjnym oraz w postępowaniu podatkowym. Rola zarzutu w postępowaniu egzekucyjnym sprowadza się przede wszystkim do jednego ze sposobów weryfikacji czynności organów egzekucyjnych mających służyć ochronie adresata czynności, który może być wykorzystany wyłącznie na etapie wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Instytucja zarzutu nie służy zatem weryfikacji czynności egzekucyjnych podjętych po doręczeniu tytułu wykonawczego i upływie terminu do jego wniesienia. [...] Organ egzekucyjny nie rozpoznaje sprawy od strony merytorycznej" (por. Kijowski Dariusz Ryszard (red.), Cisowska-Sakrajda Ewa, Faryna Małgorzata, Grześkiewicz Władysław, Kulesza Cezary, Łuczaj Waldemar, Pietrasz Piotr, Radwanowicz-Wanczewska Joanna, Starzyński Piotr, Suwaj Robert, Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Komentarz, LEX 2015). Konstrukcja zarzutów skargi kasacyjnej, abstrahująca od konkretnego trybu postępowania, w ramach którego zapadło kontrolowane przez WSA w Krakowie rozstrzygnięcie organu administracji (w tym wypadku organu egzekucyjnego) nie pozwala sądowi kasacyjnemu na zrekonstruowanie skonkretyzowanych podstaw zaskarżenia, zamykając drogę do przeprowadzenia kontroli merytorycznej w sprawie. Dla zakwestionowania prawidłowości rozstrzygnięcia sądu pierwszej instancji w rozpoznawanej sprawie konieczne było wykazanie przez autora skargi kasacyjnej, że organ egzekucyjny naruszył konkretne przepisy normujące prowadzenie postępowania egzekucyjnego, a nie powoływanie się wyłącznie na kwestie materialnoprawne, tkwiące u podstaw egzekwowanego obowiązku ( zob. wyrok NSA z 12 czerwca 2018 r., II FSK 3445/17).

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.