Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Zawadzka Sędziowie: Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski Sędzia WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 czerwca 2016 r. znak [...] w przedmiocie uznania zarzutów zgłoszonych w postępowaniu egzekucyjnym za nieuzasadnione skargę oddala.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 30 czerwca 2016 r., znak: [...], po rozpatrzeniu zażalenia skarżącego M. P. na postanowienie Prezydenta Miasta z dnia [...] 2016 r., nr [...], w przedmiocie uznania zarzutów zgłoszonych w postępowaniu egzekucyjnym toczącym się na podstawie tytułu wykonawczego z dnia [...] 2015 r. nr [...] za nieuzasadnione, działając na podstawie:

- art. 18, art. 27 § 1, art. 33 § 1 i art. 34 § 1, § 4 i § 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 599 ze zm.; zwanej dalej: "u.p.e.a.");

- art. 4 ust. 1 pkt 11, art. 16, art. 78 i art. 79 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. z 2011 r. Nr 5, poz. 13 ze zm. i tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 1440 ze zm.; zwanej dalej: "u.p.t.z.");

- § 1 uchwały nr [...] Rady Miasta z dnia 30 marca 2011 r. w sprawie ustalenia stawki opłat za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych lub dworców, których właścicielem albo zarządzającym jest Gmina (Dziennik Urzędowy Województwa z 2011 r. Nr 189, poz. 1504);

- art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.; zwanej dalej: "k.p.a.") utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy.

Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym: pismem z dnia 18 marca 2016 r. skarżący zgłosił zarzuty nieistnienia obowiązku objętego tytułem wykonawczym nr [...], niedopuszczalności egzekucji oraz niespełnienia w ww. tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27 u.p.e.a. W szczególności zobowiązany zaznaczył, że o przewoźniku, do którego odnosi się u.p.t.z. i żądaniu opłaty na podstawie art. 16 ust. 4 i 5 u.p.t.z. będzie można mówić dopiero od dnia 31 grudnia 2016 r. Dodał, iż ww. uchwała nr [...] Rady Miasta z dnia 30 marca 2011 r. nie nakłada na niego żadnych obowiązków, gdyż wykonuje on działalność w oparciu o przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 1414 ze zm.; dalej: "u.t.d."). Zdaniem skarżącego ustalenie stałej opłaty i to w maksymalnej wysokości nie spełnia ustawowej przesłanki jej określenia, a mianowicie "z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad". Skarżący zwrócił uwagę, że ZIKiT nie dysponuje upoważnieniem w zakresie wykonania uchwały nr [...] z dnia 30 marca 2011 r., a Dyrektor ZIKiT nie przedstawił imiennego upoważnienia do gromadzenia, przekazywania, przetwarzania informacji, opracowywania stosownych wyliczeń za korzystanie z przystanków oraz wystawiania not księgowych. W ocenie skarżącego Dyrektor ZIKiT nie ma też pełnomocnictwa do ustalania opłaty za korzystanie z przystanków na terenie K - do sierpnia 2015 r. statut nadany uchwałą nr [...] Rady Miasta z dnia 9 lipca 2008 r. nie upoważniał go do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej. Ponadto Dyrektor ZIKiT nie był uprawniony do wystawienia tytułu wykonawczego, gdyż na upoważnieniu nr [...] widnieje data 28 lipca 2015 r., a na tytule wykonawczym – [...] 2015 r.

Postanowieniem z dnia [...] 2016 r., nr [...], Prezydent Miasta uznał powyższe zarzuty za nieuzasadnione. Organ egzekucyjny stanął na stanowisku, iż obowiązek uiszczania opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych wynika z mocy prawa. Do jego powstania, a także ustalenia wysokości opłaty i terminu jej zapłaty nie jest konieczne wydanie decyzji administracyjnej. Prezydent Miasta wyjaśnił, że oblicza przedmiotową opłatę jednakowo dla wszystkich operatorów i przewoźników na podstawie aktualnych rozkładów jazdy dla funkcjonujących linii komunikacyjnych. Podczas wyliczeń nie bierze pod uwagę sytuacji, w których operator lub przewoźnik nie zatrzymał się na przystanku, np. ze względu na zdarzenie losowe, nie uwzględnia też "przystanków na żądanie", ponieważ nie mają one żadnego umocowania w obowiązujących przepisach prawa. Organ egzekucyjny zaakcentował, iż nie jest możliwe szczegółowe badanie, ile faktycznie razy w danym okresie rozliczeniowym konkretny przedsiębiorca zatrzymał się na przystankach czy dworcach w K. Przyjęty przez Prezydenta Miasta model obliczeń nie dyskryminuje żadnego przewoźnika czy operatora. Zdaniem organu egzekucyjnego każdy podmiot podejmujący się wykonywania usług przewozowych i korzystania z przystanków (objętych opłatą) jest zobligowany do ponoszenia opłaty określonej w ww. uchwale pomnożonej przez liczbę zatrzymań. W opinii Prezydenta Miasta w sprawie nie wystąpiły okoliczności wykluczające możliwość prowadzenia postępowania egzekucyjnego, a wystawiony tytuł wykonawczy zawiera wszystkie wymagane prawem elementy. Dodatkowo Prezydent Miasta podkreślił, że tytuł wykonawczy został podpisany przez upoważnioną do tego osobę.

Na postanowienie Prezydenta Miasta zażalenie złożył skarżący, zarzucając zaskarżonemu rozstrzygnięciu:

- naruszenie art: 6, 7, 8, 9, 11, 75 § 1, 77 § 1 i 78 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia pełnego postępowania dowodowego i brak pełnego odniesienia się do zarzutów zobowiązanego;

- naruszenie art. 124 § 2 i art. 107 § 3 k.p.a. przez brak uzasadnienia faktycznego i prawnego rzeczonego postanowienia, w szczególności niewskazanie faktów oraz dowodów, na których wierzyciel się oparł, wydając zaskarżone postanowienie;

- brak logicznego i merytorycznego ustosunkowania się do podniesionych zarzutów:

nieistnienia obowiązku objętego tytułem wykonawczym - obowiązek zapłaty za bezumowne korzystanie z przystanków nie wynika z mocy samego prawa ani również z decyzji czy postanowienia;

niedopuszczalności egzekucji - zobowiązany nie zawarł odrębnej umowy na świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego;

niespełnienia w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27 u.p.e.a., tj. braku określenia egzekwowanego obowiązku ad meritum oraz braku określenia rodzaju należności pieniężnej i stwierdzenia, iż obowiązek ten jest wymagalny;

naruszenie art. 16 ust. 1 w związku z art. 4 ust. l pkt 11 i art. 5 ust. 1 u.p.t.z. poprzez uznanie zobowiązanego za przewoźnika w rozumieniu przepisów u.p.t.z. i nałożenie na niego obowiązku finansowego w drodze zastosowania niedopuszczalnej wykładni rozszerzającej, choć skarżący nie świadczy usług przewozowych w oparciu o – przewidziane w u.p.t.z. - potwierdzenia zgłoszenia przewozu, a wykonuje wymienione usługi na podstawie stosownych zezwoleń - w myśl nadal obowiązujących przepisów u.t.d., co implikuje brak materialnoprawnej kwalifikacji skarżącego jako adresata normy administracyjnoprawnej i przez to expressis verbis żądania zapłaty przedmiotowej kwoty pieniężnej sformułowanej przez ZIKiT;

przedwczesne i sprzeczne z prawem nałożenie na skarżącego obowiązku finansowego; co prawda art. 73 pkt 5 u.p.t.z. uchyla art. 22 ust. 1 a u.t.d. stanowiący, że korzystanie z przystanków w ramach regularnych przewozów osób jest nieodpłatne, ale zgodnie z wolą ustawodawcy uchylenie to nastąpi dopiero z początkiem dnia 1 stycznia 2017 r. (por. art. 90 u.p.t.z.);

naruszenie art. 2 i art. 7 Konstytucji RP poprzez wydanie zakwestionowanego postanowienia, które nie dość, iż podważa racjonalność ustawodawcy, to dodatkowo stoi w sprzeczności z zasadą legalizmu oraz sprawiedliwości społecznej.

Skarżący powtórzył argumentację zawartą w piśmie z dnia 18 marca 2016 r. Ponownie zaznaczył m.in., że Dyrektor ZIKiT nie dysponuje upoważnieniem do gromadzenia, przekazywania, przetwarzania informacji, opracowywania stosownych wyliczeń za korzystanie z przystanków, wystawiania not księgowych, ustalania opłaty za korzystanie z przystanków na terenie K oraz wystawienia tytułów wykonawczych i postanowień egzekucyjnych. Dodał, iż pobieranie opłaty za korzystanie z przystanków (w tym przystanków "na żądanie") w maksymalnej wysokości kłóci się z założeniami u.p.t.z.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i umorzenie postępowania egzekucyjnego oraz uchylenie dokonanych czynności.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznając zażalenie powołało przepis art. 33 § 1 u.p.e.a. oraz art. 27 § 1 u.p.e.a. (w brzmieniu obowiązującym w kontrolowanej sprawie). Organ wskazał, że procedurę rozpatrywania zarzutów reguluje art. 34 u.p.e.a. W omawianym przypadku występuje tożsamość personalna wierzyciela i organu egzekucyjnego. Skarżący skorzystał z przysługującego mu na mocy art. 33 u.p.e.a. prawa i zgłosił opisane na wstępie zarzuty. Prezydent Miasta odniósł się do nich w postanowieniu z dnia [...] 2016 r., nr [...].

Organ wskazał, że za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych lub dworców, których właścicielem albo zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego, mogą być pobierane opłaty. Stawka opłaty jest ustalana w drodze uchwały podjętej przez właściwy organ danej jednostki samorządu terytorialnego, z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad (art. 16 ust. 4 u.p.t.z.). Natomiast według art. 16 ust. 5 u.p.t.z. stawka opłaty, o której mowa w ust. 4, nie może być wyższa niż:

0,05 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym;

1 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na dworcu.

Uchwałą z dnia 30 marca 2011 r., nr [...] (opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa z 2011 r. Nr 189, poz. 1504) Rada Miasta ustaliła stawkę opłaty za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych lub dworców, których właścicielem albo zarządzającym jest Gmina w wysokości 0,05 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym, a za jedno zatrzymanie środka transportu na dworcu - 1 zł (§ 1 ww. uchwały). Kolegium nie jest uprawnione do kwestionowania zapisów ww. uchwały, która jako akt prawa miejscowego ma moc wiążącą - tak jak każdy inny akt normatywny - musi być respektowana (bez względu na to, czy jej zapisy budzą kontrowersje) dopóki nie zostanie uchylona lub zmieniona. Uchwała Rady Miasta z dnia 30 marca 2011 r. nr [...] bezwzględnie wiąże wszystkich potencjalnych jej adresatów, na obszarze, na którym obowiązuje. W związku z powyższym zasadność rozwiązań uchwały (m.in. ustalenia stawki za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym w maksymalnej dopuszczalnej wysokości, bez względu na wielkość zatrzymującego się pojazdu) nie może być przedmiotem oceny Samorządowego Kolegium Odwoławczego.

Obowiązek uiszczenia opłaty za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych (gdy jednostka samorządu terytorialnego podejmie uchwałę o ustaleniu jej wysokości) powstaje z mocy prawa i ma charakter publicznoprawny.

Zdaniem Kolegium samo pobieranie ww. opłaty należy do kategorii tzw. czynności materialno-technicznych i nie wiąże się z wydaniem decyzji administracyjnej. Żaden bowiem przepis u.p.t.z. nie przewiduje kompetencji dla organu pobierającego opłatę za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych do orzekania decyzją o określeniu/ustaleniu wysokości tej opłaty za konkretny okres (np. miesiąc, rok).

W ocenie organu, nie ulega zatem wątpliwości, że egzekucja w niniejszej sprawie jest dopuszczalna, a podniesiony przez skarżącego w tym zakresie zarzut należy uznać za bezzasadny.

Kolegium nie podziela stanowiska, wedle którego uregulowania u.p.t.z. dotyczące opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych nie obejmują swoim zakresem przedsiębiorców, którzy obecnie prowadzą działalność gospodarczą polegającą na przewozie osób. Przepis art. 4 ust. 1 pkt 11 u.p.t.z. statuuje, iż przewoźnikiem jest przedsiębiorca uprawniony do prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób na podstawie potwierdzenia zgłoszenia przewozu. Publiczny transport zbiorowy może odbywać się na podstawie potwierdzenia zgłoszenia przewozu (art. 5 ust. 2 pkt 2 u.p.t.z.). Warunki i tryb wydawania potwierdzenia zgłoszenia przewozu określają art. 30-37 u.p.t.z. Przy czym do dnia 31 grudnia 2016 r. przepisy art. 30-37 nie mają zastosowania do regularnego przewozu osób w krajowym transporcie drogowym (art. 79 ust. 1 u.p.t.z.). Inny termin wejścia w życie regulacji dotyczących potwierdzenia zgłoszenia przewozu wynika z tego, że obowiązywanie tych przepisów od dnia 1 marca 2011 r. (data wejścia w życie u.p.t.z.) doprowadziłoby do sytuacji, w której na polskim rynku regularnych przewozów osób funkcjonowałyby trzy systemy.

W transporcie drogowym doszłoby do sytuacji, w której jednocześnie przewozy mogłyby być wykonywane przez:

przewoźników działających w oparciu o dotychczasowe zezwolenia;

przewoźników prowadzących działalność na podstawie potwierdzenia zgłoszenia

przewozu;

operatorów wykonujących usługi przewozowe o charakterze użyteczności publicznej zgodnie z umową o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego [por. uzasadnienie rządowego projektu u.p.t.z. z dnia 24 marca 2010 r. (druk nr 2916)].

Organ wskazał, iż wykładnia systemowa u.p.t.z. prowadzi do wniosku, że zakres pojęcia "przewoźnik" nie jest zawężony wyłącznie do ustawowej definicji (z art. 4 ust. 1 pkt 11 u.p.t.z.). Świadczą o tym chociażby zapisy art. 78 i art. 79 u.p.t.z. W myśl art. 78 u.p.t.z. podmioty prowadzące działalność w zakresie regularnego przewozu osób w krajowym transporcie drogowym, kolejowym, innym szynowym, linowym, linowo-terenowym, morskim i w żegludze śródlądowej mogą ją nadal wykonywać w oparciu o posiadane uprawnienia, jednak nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2016 r. Działalność w zakresie krajowego regularnego przewozu osób może być podejmowana i wykonywana na podstawie przepisów dotychczasowych, ale nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2016 r., w krajowym transporcie drogowym (art. 79 ust. 1 u.p.t.z.). Zezwolenia na podejmowanie i wykonywanie działalności w zakresie krajowego regularnego przewozu osób w transporcie drogowym mogą być wydawane na okres nie dłuższy niż do dnia 31 grudnia 2016 r. (art. 79 ust. 2 u.p.t.z.). Z przytoczonych przepisów trzeba wyinterpretować dwie możliwości funkcjonowania podmiotu świadczącego usługi przewozowe: do dnia 31 grudnia 2016 r. na mocy zezwolenia, a od dnia 1 stycznia 2017 r. w oparciu o potwierdzenie zgłoszenia przewozu.

W ocenie Kolegium bez względu na podstawę prowadzenia działalności gospodarczej (zezwolenie czy potwierdzenie zgłoszenia przewozu) w każdym przypadku mamy do czynienia z przewoźnikiem. Innymi słowy, zacytowane zapisy, umieszczone w przepisach przejściowych i końcowych u.p.t.z., zrównują przewoźnika określonego w art. 4 ust. 1 pkt 11 u.p.t.z. z przewoźnikiem wykonującym działalność na gruncie obecnie obowiązujących przepisów (w oparciu o wydane zezwolenie). Zdaniem Kolegium przepisy art. 78 i art. 79 u.p.t.z. stanowią swoiste uzupełnienie definicji przewoźnika wymienionej w art. 4 ust. 1 pkt 11 u.p.t.z. - ograniczone ramami czasowymi, do dnia 31 grudnia 2016 r. Jak już nadmieniono, powyższe uregulowania mają na celu uniknięcie chaosu terminologicznego. Reasumując dotychczasowe rozważania, Kolegium stwierdza, iż przedsiębiorca prowadzący działalność na zasadach określonych w art. 78 i art. 79 u.p.t.z. jest przewoźnikiem, do którego odnoszą się prawa i obowiązki zawarte w cytowanej ustawie. Wobec tego ma on również obowiązek ponoszenia opłat za zatrzymywanie się na przystankach (art. 16 ust. 1 i 4 u.p.t.z.).

Za prawidłowością dokonanej wykładni przemawia fakt, że art. 22 ust. 1 a u.t.d., w świetle którego uzyskane przez przewoźnika potwierdzenie uzgodnienia zasad korzystania z przystanków nie może powodować nakładania na przewoźników żadnych opłat za korzystanie z tych przystanków, został uchylony z dniem 1 września 2011 r., ustawą z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 2011 r. Nr 159, poz. 945). Organ wskazał, iż do wniosku o wydanie zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym przewoźnik ma obowiązek dołączyć m.in. proponowany rozkład jazdy danej linii, określający przystanek początkowy, końcowy i przystanki pośrednie, długość linii komunikacyjnej podanej w kilometrach i odległości między przystankami, dni, godziny, minuty odjazdu i przyjazdu środków transportu, a także dokładne wskazanie miejsca tego odjazdu i przyjazdu i kursy oraz liczbę pojazdów niezbędnych do wykonywania codziennych przewozów zgodnie z rozkładem jazdy (por. art. 22 ust. 1 u.t.d.).

Według art. 20 ust. 1 u.t.d. w zezwoleniu określa się w szczególności:

warunki wykonywania przewozów;

przebieg trasy przewozów, w tym miejscowości, w których znajdują się miejsca początkowe i docelowe przewozów;

miejscowości, w których znajdują się przystanki - przy przewozach regularnych

osób.

Załącznikiem do zezwolenia jest obowiązujący rozkład jazdy (art. 20 ust. 1a u.t.d.). Przewoźnik - otrzymując zezwolenie - zobowiązuje się do bezwzględnego przestrzegania zgłoszonego przez siebie i zatwierdzonego przez organ samorządu terytorialnego rozkładu jazdy. Dlatego też Kolegium stoi na stanowisku, że przewoźnik ponosi opłatę za korzystanie z przystanków wymienionych w rozkładzie jazdy niezależnie od tego, czy podczas kursu zatrzymuje się na wszystkich przystankach, czy też rezygnuje z zatrzymania się na którymś z nich. Właściciel lub zarządzający jest bowiem zobowiązany do stałego utrzymywania wszystkich przystanków, z których przewoźnik może skorzystać (zgodnie z rozkładem jazdy).

Organ wskazał, że w analizowanym przypadku Prezydent Miasta w dniu [...] 2015 r. wystawił tytuł wykonawczy nr [...] na kwotę 1130,40 zł. Z ww. tytułu wykonawczego wynika, iż powyższa kwota obejmuje opłaty za korzystanie przez skarżącego z przystanków komunikacyjnych na terenie K w okresie od dnia 1 lipca 2011 r. do dnia 30 września 2011 r. Sposób obliczenia przedmiotowej należności został przedstawiony w rachunku z dnia 21 września 2011 r. nr [...] - 22 608 zatrzymań płatnych po 0,05 zł za każde. W przedmiotowym okresie skarżący wykonywał przewozy regularne osób na trasach K - M i M - K.

Na terenie K pojazdy skarżącego zatrzymywały się na przystankach, których właścicielem albo zarządzającym jest Gmina podczas kursów na liniach:

K. - M - 11 razy przystanek przy ul. K (parking) zlokalizowany na działce dzierżawionej przez Stowarzyszenie Przewoźników Osobowych od Gminy został pominięty w obliczeniach;

M – K - 13 razy przystanek przy ul. K (parking) zlokalizowany na działce dzierżawionej przez Stowarzyszenie Przewoźników Osobowych od Gminy został pominięty w obliczeniach.

Przewozy osób na obu trasach w ww. okresie odbywały się we wszystkie dni. Od poniedziałku do piątku pojazdy skarżącego kursowały 12 razy dziennie, a w soboty, niedziele i święta - 6 razy w ciągu dnia.

W okresie od dnia 1 lipca 2011 r. do dnia 30 września 2011 r. było 65 dni roboczych, 13 sobót oraz 14 niedziel i świąt.

Zatem w przedmiotowym przedziale czasowym liczba zatrzymań na przystankach wyniosła:

- na linii K - M:

w dni robocze - 8 580 [11 (liczba przystanków) x 12 (liczba kursów w ciągu dnia) x 65 (liczba dni roboczych)];

w soboty - 858 [11 (liczba przystanków) x 6 (liczba kursów w ciągu dnia) x 13 (liczba sobót)];

w niedziele i święta - 924 [11 (liczba przystanków) x 6 (liczba kursów w ciągu dnia) x 14 (liczba niedziel i świąt)];

- na linii M - K:

w dni robocze - 10 140 [13 (liczba przystanków) x 12 (liczba kursów w ciągu dnia) x 65 (liczba dni roboczych)];

w soboty - l 014 [13 (liczba przystanków) x 6 (liczba kursów w ciągu dnia) x 13 (liczba sobót)];

w niedziele i święta - l 092 [13 (liczba przystanków) x 6 (liczba kursów w ciągu dnia) x 14 (liczba niedziel i świąt)];

łącznie 22 608 zatrzymań.

Tytuł wykonawczy z dnia [...] 2015 r. nr [...] został sporządzony według wzoru zamieszczonego w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 16 maja 2014 r. w sprawie wzorów tytułów wykonawczych stosowanych w egzekucji administracyjnej (Dz. U. z 2014 r. poz. 650) i zawiera wszystkie wymagane prawem elementy. Kolegium wyjaśniło, że w aktach sprawy znajduje się upoważnienie nr [...] Prezydenta Miasta z dnia 3 lipca 2014 r. dla J. M. (ZIKiT) do kierowania w imieniu Prezydenta Miasta do zobowiązanych upomnień dotyczących opłat za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych lub dworców, o których mowa w art. 16 ust. 4-7 u.p.t.z., wystawiania za Prezydenta Miasta tytułów wykonawczych obejmujących ww. należności (opłaty) oraz występowania w postępowaniach egzekucyjnych w administracji w zakresie przedmiotowych opłat.

Do Wojewódzkiego Sądu administracyjnego w Krakowie wpłynęła skarga skarżącego – M. P. który zarzucił rażące naruszenie następujących przepisów:

1. art. 6, 7, 8, 9, 11, 75 § 1, 77 § 1 i 78 § 1 k.p.a. - poprzez zaniechanie przeprowadzenia pełnego postępowania dowodowego i brak odniesienia się do wszystkich zarzutów podnoszonych w zażaleniu, co miało istotny w sprawy,

2. art. 22 ust 1 a ustawy z dnia 06 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2013 r. zm.) oraz art. 73 pkt 5 lit. a ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym 2011 r. Nr 5 poz. 13 z poz. zm.) w związku z art. 90 wzmiankowanej ustawy o publicznym zbiorowym - poprzez brak przeprowadzenia rzetelnej analizy wskazanych przepisów zarówno w pierwszej, jak i drugiej instancji,

3. art. 124 § 2 oraz art. 107 § 3 k.p.a. - poprzez brak uzasadnienia faktycznego i prawnego postanowienia, w szczególności brak wskazania faktów oraz dowodów na których oparł się organ.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia.

W ocenie skarżącego rozstrzygnięcie podjęte przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze jest chybione i zostało podjęte bez wystarczającej analizy prawnej oraz odniesienia się do podnoszonych skarżącego w zakresie tytułu wykonawczego nr [...] z dnia [...] 2015 r.

W ocenie skarżącego analiza treści zaskarżonego postanowienia prowadzi do wniosku, że nie odpowiada ono wymogom, wynikającym z przepisów, gdyż Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie odniosło się sposób wyczerpujący do:

brak upoważnienia dla Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w zakresie wykonania Uchwały Nr [...] z dnia 30 marca 2011 r., w tym brak przedstawienia upoważnienia imiennego dla Dyrektora Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w postaci gromadzenia, przekazywania, przetwarzania informacji, opracowywania stosownych wyliczeń za korzystanie z przystanków oraz wystawiania not księgowych, na podstawie ww. Uchwały,

brak upoważnienia dla Dyrektora Infrastruktury Komunalnej i Transportu w zakresie ustalenia opłaty za korzystanie z przystanków na terenie miasta - do sierpnia 2015 roku Dyrektor Zarządu wywodził swoje domniemane upoważnienie z Statutu nadanego Uchwałą nr [...] Rady Miasta z dnia 9 lipca 2008 roku, który nie upoważniał go do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej, w tym do wydawania decyzji administracyjnych i postanowień w sprawach o których mowa w ustawie z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym.

Skarżący nie zgadza się z rozumowaniem ww. organu wskazującym, że na mocy uchwał Rady Miasta nr [...] z dnia 09 lipca 2008 r. w sprawie reorganizacji jednostki budżetowej Zarząd Komunalny, zmiany jej nazwy i nadania statutu oraz upoważnienia Dyrektora Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu do załatwienia indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej Dyrektor Zarządu Infrastruktury, jak wskazał organ był/jest organizatorem publicznego transportu zbiorowego w rozumieniu ustawy z dnia 16 grudnia 2010 roku o publicznym transporcie zbiorowym.

Skarżący zaznaczył, że uchwała Rady Miasta nr [...] nadająca ww. podstawie którego działał Dyrektor Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu nie upoważniała na przyszłość ww. jednostki do wykonania Uchwały nr [...] z dnia 30 marca 2011 roku w sprawie ustalenia stawki opłat za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych lub dworców, których właścicielem lub zarządzającym jest Gmina. Wykonanie zapisów Uchwały nr [...] z dnia 30 marca 2011 roku zostało powierzone Prezydentowi Miasta, a tym zakresie Dyrektor Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu nie posiadał stosownego upoważnienia. Skoro bowiem legislator nie zapisał w ustawie o publicznym transporcie zbiorowym ani Rada Miasta w Uchwale nr [...] z dnia 30 marca 2011 roku, iż Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu posiada upoważnienie do ustalenia/określenia wysokości opłaty za korzystanie z przystanków na podstawie Uchwały, to ww. organ nie może domniemywać rozstrzygnięcia, iż Statut nadany w 2008 roku upoważniał do wykonywania zapisów Uchwały z 2011 roku.

W ocenie skarżącego Dyrektor ZIKiT nie był upoważniony do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej, w tym do wydawania decyzji administracyjnych i postanowień w sprawach:

o których mowa w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - na podstawie upoważnienia Prezydenta Miasta,

o których mowa w ustawie z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym,

o których mowa w ustawie z dnia 6 września 2001 o transporcie drogowym,

o których mowa w ustawie z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym.

Powyższe uprawnienie do załatwienia indywidualnych spraw, o których mowa w ustawie o publicznym transporcie zbiorowym, zostało nadane dopiero Uchwałą [...] Rady Miasta z dnia 8 lipca 2015 r.

W ocenie skarżącego opłata jest pobierana za faktyczne korzystanie z przystanku, a nie za uprawnienie do korzystania.

Skarżący nie rozumie, na jakiej podstawie ma partycypować w kosztach utrzymania przystanków "na żądanie" na których się nie zatrzymuje (nie korzysta z nich), skoro ani ustawa, ani Uchwała Rady Miasta nie wskazują, iż opłatę ponosi się również za przystanki "na żądanie".

Zdaniem skarżącego ustalenie stałej opłaty i to w maksymalnej wysokości, nie stanowi spełnienia ustawowej przesłanki jej określenia z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad. W sytuacji, gdy w istocie wielkość kosztów utrzymania przystanku jest uzależniona od wielkości pojazdów, które się na nim zatrzymują to opłata winna być określona w wysokości proporcjonalnej do wielkości samochodów, jakie zatrzymują się na przystanku. Ustawa o publicznym transporcie zbiorowym nie daje podstaw do automatycznego przyjęcia, że dopuszczalne jest, aby taką samą opłatę uiszczał przewoźnik realizujący przewóz dużymi pojazdami o wysokiej masie i przewożący kilkadziesiąt lub więcej osób oraz przewoźnik wykonujący taki sam przewóz samochodami zabierającymi kilku lub kilkunastu pasażerów.

Skarżący wskazał, iż zgodnie z przepisami określającymi wejście w życie uchylenia art. 22 ust. 1 a Ustawy o transporcie drogowym, należy podnieść, iż z woli Ustawodawcy ww. przepis wskazujący, iż "uzyskane przez przewoźnika potwierdzenie uzgodnienia zasad korzystania z przystanków nie może powodować nakładania na przewoźników żadnych opłat za korzystanie z tych przystanków" nadal obowiązuje, a jego uchylenie zgodnie z art. 73 pkt 5 lit. a) w związku z art. 90 ustawy zacznie obowiązywać z dniem 1 stycznia 2017 roku.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm.; dalej powoływana jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu administracyjnego z przepisami prawa.

Kontrolując zaskarżone postanowienie zgodnie z powyższymi kryteriami należało uznać, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżone postanowienie nie jest dotknięte wadami prawnymi, które skutkowałyby koniecznością jego uchylenia czy też stwierdzenia nieważności.

Skarżący zarzucił naruszenie szeregu przepisów statuujących zasady ogólne postępowania administracyjnego, w tym egzekucyjnego, a w szczególności podniósł, że organ nie przeprowadził pełnego postępowania dowodowego i nie odniósł się do zarzutów podnoszonych w zażaleniu. Powyższe zarzuty nie są uzasadnione. W ramach postępowania egzekucyjnego organ nie prowadzi postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, w jakim czyni to w postępowaniu jurysdykcyjnym administracyjnym. Organ drugiej instancji szczegółowo przedstawił sposób wyliczenia dochodzonej od skarżącego w postępowaniu egzekucyjnym kwoty. Nadto uzasadnienie zaskarżonego postanowienia odpowiada wymaganiom art. 107 § 3 k.p.a., jest szczegółowe i odnosi się do wszystkich kwestii podnoszonych przez skarżącego w zażaleniu. W szczególności w uzasadnieniu szczegółowo przeanalizowano treść tytułu wykonawczego i sposób obliczenia kwoty, na którą tytuł opiewa.

Należy podnieść, że w dniu 1 marca 2011 r. weszła w życie ustawa z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym, której zapisy w art. 16 dają możliwość pobierania przez gminę opłat za korzystanie z przystanków komunikacyjnych i dworców, których gmina jest właścicielem. W uchwale nr [...] Rady Miasta z dnia 30 marca 2011 r. ustalono stawki opłat za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych lub dworców, których właścicielem albo zarządzającym jest Gmina.

Opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych lub dworców w całości przekazywane są do Gminy. Gmina nie zawiera umów cywilnoprawnych z przewoźnikami - opłata za korzystanie z przystanków jest ustawowo nałożona na przewoźnika, co reguluje ustawa z dnia 16 grudnia 2010r. o publicznym transporcie zbiorowym. Wysokość opłat została zatwierdzona Uchwałą Nr [...] Rady Miasta z dnia 30 marca 2011 r. w sprawie ustalenia stawki opłat za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych lub dworców, których właścicielem lub zarządzającym jest Gmina. Opłata za korzystanie z przystanków komunikacyjnych i dworców jest opłatą należną Gminie, w której imieniu opłatę pobiera Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu. ZIKiT pobiera opłatę na podstawie ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym oraz Uchwały Nr [...] Rady Miasta z dnia 30 marca 2011 r., nie otrzymując od Gminy wynagrodzenia za pobieranie w/w opłat od przewoźnika. Pobierane opłaty przeznaczone są na utrzymanie porządku i czystości infrastruktury przystankowej w Gminie.

Przepisy u.p.t.z. nie przewidują możliwości wydania decyzji administracyjnej określającej wysokość opłaty z tytułu korzystania z przystanków komunikacyjnych i dworców. Przedmiotowa opłata wprowadzana jest uchwałą rady miejskiej, do kompetencji której należy ustalenie jej wysokości w kwocie nieprzekraczającej górnej granicy określonej w ustawie o publicznym transporcie zbiorowym. Ustalenie i nałożenie przedmiotowej opłaty wiąże się z wykonywaniem określonego władztwa przez organy administracji publicznej. Pobór powyższych opłat odbywa się na podstawie wezwania do zapłaty, natomiast wielkość opłaty stanowi iloczyn stawki za jednokrotne zatrzymanie się na przystanku i ilości zatrzymań przewidzianych w rozkładzie jazdy uzgadnianym z przewoźnikiem. Dochodzenie nieuiszczonej opłaty następuje w trybie przepisu art. 2 i nast. ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Konkretyzacja wymaganej kwoty następuje w tytule wykonawczym, którego wystawienie poprzedza upomnienie (art. 15 § 1 w/w ustawy). Egzekucja powyższych opłat odbywa się w trybie egzekucji w administracji.

Sąd podziela pogląd organu odwoławczego, iż przepisy u.p.t.z. dotyczące opłat za korzystanie z przystanków komunikacyjnych dotyczą przedsiębiorców, którzy prowadzą działalność gospodarczą polegającą na przewozie osób. Pojęcie "przewoźnik" do końca 2016 r. obejmowało także podmioty prowadzące działalność w zakresie regularnego przewozu osób w krajowym transporcie drogowym, kolejowym, innym szynowym, linowym, linowo-terenowym, morskim i w żegludze śródlądowej w oparciu o posiadane uprawnienia. Zgodnie bowiem z art. 79 ust. 1 u.p.t.z. działalność w zakresie krajowego regularnego przewozu osób mogła być podejmowana i wykonywana na podstawie przepisów dotychczasowych, nie dłużej jednak niż do 31 grudnia 2016 r. w krajowym transporcie drogowym. Niezależnie od tego, czy podmiot wykonywał w tym czasie działalność na podstawie zezwolenia, czy też na podstawie potwierdzenia zgłoszenia przewozu, należy uznać, że był przewoźnikiem. Do obu kategorii należy stosować te same reguły, w tym w zakresie obowiązku ponoszenia opłaty za zatrzymywanie się na przystankach.

W aktach sprawy znajduje się upoważnienie nr [...] Prezydenta Miasta z dnia 3 lipca 2014 r. dla J. M. do kierowania w imieniu Prezydenta Miasta do zobowiązanych upomnień dotyczących opłat za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych lub dworców, o których mowa w art. 16 ust. 4-7 u.p.t.z., wystawiania tytułów wykonawczych obejmujących powyższe należności oraz występowania w postępowaniach egzekucyjnych administracyjnych w zakresie tychże należności. Powyższe upoważnienie odpowiada przepisom art. 21 ust. 1a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1440 ze zm.) i art. 268a k.p.a. Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu wykonuje zadania związane z transportem zbiorowym w rozumieniu przepisów u.p.t.z., na co wskazuje treść uchwały Rady Miasta nr [...] z dnia 9 lipca 2008 r. w sprawie reorganizacji jednostki budżetowej Zarząd Komunalny, zmiany jej nazwy i nadania statusu oraz upoważnienia Dyrektora Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej (Dziennik Urzędowy Województwa z 2008 r. Nr 511, poz. 3306).

Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 151 p.p.s.a.