Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Diana Trzcińska Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 15 lipca 2020 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi M. W. na decyzję Wojewody z dnia 22 października 2019 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę.

M. W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody z dnia 22 października 2019 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Starosty z dnia 30 kwietnia 2019 r., nr [..], o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pod nazwą "Budowa węzła integracyjnego wraz z otoczeniem dla [..]".

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Burmistrz Gminy wystąpił do Starosty o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej pod nazwą "Budowa węzła integracyjnego wraz z otoczeniem dla [..]" obejmującego następujące etapy:

ETAP I - "Budowa węzła integracyjnego wraz z otoczeniem dla [..] - budowa ulicy P. i T. w Ż.;

ETAP II - "Budowa węzła integracyjnego wraz z otoczeniem dla [..]" - trasy rowerowe wzdłuż dróg krajowych - inwestycja obejmuje przebudowę i rozbudowę drogi krajowej o ciąg pieszo - rowerowy, ścieżkę rowerową i chodnik;

ETAP III - "Budowa węzła integracyjnego wraz z otoczeniem dla [..] - trasy rowerowe wzdłuż dróg wojewódzkich - inwestycja obejmuje przebudowę i rozbudowę drogi wojewódzkiej o ciąg pieszo - rowerowy i ścieżkę rowerową;

ETAP IV - "Budowa węzła integracyjnego wraz z otoczeniem dla [..]- trasy rowerowe wzdłuż dróg powiatowych - inwestycjo obejmuje przebudowę i rozbudowę drogi powiatowej o ścieżkę rowerową;

ETAP V - "Budowa węzła integracyjnego wraz z otoczeniem dla [..]- trasy rowerowe wzdłuż dróg gminnych - inwestycja obejmuje przebudowę i budowę dróg gminnych, rozbudowę dróg gminnych o ścieżki rowerowe, chodniki z dopuszczeniem ruchu rowerowego i chodniki dla pieszych.

Do wniosku dołączono mapę w skali 1:500 przedstawiającą proponowany przebieg dróg, z zaznaczeniem terenu, niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu, analizę powiązań drogi z innymi drogami publicznymi, mapy zawierające projekty podziału nieruchomości, określenie zmian w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu, oraz 4 egzemplarze projektu budowlanego, a także oświadczenie o niezajęciu w ustawowym terminie stanowiska przez Zarząd Województwa, Urząd Morski oraz opinie Zarządu Powiatu, Burmistrza Gminy, Ministerstwa Zdrowia, Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych, Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. Zakład Linii Kolejowych, postanowienie Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego z dnia 19 września 2017 r., postanowienie Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia 22 grudnia 2017 r. i decyzje: Burmistrza Gminy z dnia 12 lipca 2017 r. stwierdzającą brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedmiotowego przedsięwzięcia, Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia 22 grudnia 2017 r. udzielającą zwolnienia z zakazów określonych w art. 40 ust. 1 pkt 3 i art. 881 ust. 1 ustawy Prawo wodne na prace związane z inwestycją prowadzone na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią. Z uwagi na charakter planowanego zamierzenia do wniosku dołączono porozumienie zawarte pomiędzy Powiatem a Gminą z dnia 24 sierpnia 2017 r., porozumienie zawarte pomiędzy Skarbem Państwa - Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad a Gminą z dnia 12 stycznia 2018 r. oraz oświadczenie Burmistrza Gminy o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane dla działek poza liniami rozgraniczającymi pas drogowy, na których inwestor będzie realizował roboty budowlane.

Pismem z dnia 24 sierpnia 2018 r. Starosta wezwał inwestora do uzupełnienia wniosku m.in. o poprawne wskazanie działek objętych planowanym zamierzeniem, pozwolenie wodnoprawne na budowę i przebudowę przepustów (urządzeń wodnych) oraz porozumienie zawarte pomiędzy Województwem a Gminą dotyczące warunków realizacji planowanego zamierzenia budowlanego w zakresie dróg wojewódzkich. W dniu 29 maja 2018 r. pełnomocnik inwestora częściowo uzupełnił braki wniosku. Do pisma dołączono między innymi skorygowany wniosek, porozumienie zawarte pomiędzy Województwem a Gminą z dnia 19 października 2018 r. oraz nieostateczną decyzję o udzieleniu pozwolenia wodnoprawnego Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 3 sierpnia 2018 r. Natomiast w dniu 26 listopada 2018 r. pełnomocnik inwestora uzupełnił wezwanie w całości dostarczając ostateczną decyzję o udzieleniu pozwolenia wodnoprawnego.

Zawiadomieniem z dnia 8 stycznia 2019 r. Starosta poinformował strony o wszczęciu postępowania. Jednocześnie powiadomiono pozostałe strony postępowania obwieszczeniem ogłoszonym w lokalnej prasie oraz umieszczonym na tablicy ogłoszeń Starostwa Powiatowego i Urzędu Gminy, a także na stronach internetowych Starostwa i Urzędu.

W toku postępowania sprzeciw wobec przedmiotowej inwestycji wniosły strony postępowania, w tym pismem z dnia 28 lutego 2019 r. sprzeciw wniosła D. W. i M.W. w sprawie zajęcia części ich działek o nr ewidencyjnych: [..]-[..] obręb ewidencyjny Ż. Sprzeciwy stron zostały przekazane inwestorowi, który w dniu 8 marca 2019 r. przekazał orangowi odpowiedzi na sformułowane w nich uwagi. W dniu 8 marca 2019 r. pełnomocnik inwestora poinformował organ o konieczności wprowadzenia zmian we wniosku i w dokumentacji projektowej w zakresie wykreślenia z wniosku działek [..]-[.] obręb ewidencyjny B. oraz skorygowania czasowego ograniczenia na działkach nr [.]-[.] obręb ewidencyjny B. Ponadto, wniesiono o nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.

W związku z zebraniem dodatkowych dowodów mogących mieć wpływ na właściwe rozstrzygnięcie sprawy, Starosta pismem z dnia 11 marca 2019 r. poinformował strony postępowania o możliwości zapoznania się z całością akt sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W konsekwencji strony ponownie wniosły uwagi przekazywane inwestorowi.

Starosta, po uzyskaniu upoważnienia Ministra Infrastruktury, postanowieniem z dnia 23 kwietnia 2019 r., udzielił zgody na odstępstwo od przepisów rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. W dniu 26 kwietnia 2019 r. inwestor odniósł się do wszystkich punktów postanowienia nakładającego obowiązek usunięcia nieprawidłowości i uzupełnił projekt budowlany.

Decyzją z dnia 30 kwietnia 2019 r. Starosta zezwolił na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej zawiadamiając strony przedmiotowego postępowania, natomiast pozostałe strony powiadomił obwieszczeniem zamieszczonym w lokalnej prasie oraz na tablicy ogłoszeń i stronie BIP Starostwa Powiatowego i Urzędu Gminy. W pkt 1 decyzji zatwierdzono projekt budowlany na realizację zgłoszonej inwestycji, w pkt 2 zatwierdzono projekt podziału nieruchomości przeznaczonych do realizacji dróg publicznych na działkach objętych załącznikiem nr 1 do decyzji. Określono również wymagania dotyczące powiazania drogi z innymi drogami publicznymi (I), zmiany w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu (II), linie rozgraniczające teren (III), warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony dóbr kultury oraz potrzeb obronności państwa (IV), wymagania dotyczące uzasadnionych interesów osób trzecich (V), inne ustalenia dotyczące określenia szczegółowych wymagań dotyczących nadzoru w budowie, projekt podziału działek oraz nadano decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył M. W. w zakresie odnoszącym się do przebiegu planowanej inwestycji - drogi na odcinku graniczącym z nieruchomością stanowiącą jego własność, obejmującą działki o numerach ewidencji gruntów: [..]-[..]. Odwołujący się zarzucił naruszenie art. 7, 8, 9, 10 k.p.a. oraz przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, poprzez nieobiektywne, pozbawione bezstronności, w konsekwencji krzywdzące i będące w sprzeczności z poczuciem sprawiedliwości społecznej wytyczenie drogi wyłącznie na części nieruchomości odwołującego się, a z niezrozumiałych powodów na tym samym odcinku nie ingerując w nieruchomości znajdujące się po drugiej stronie, co jest wynikiem nieprzeprowadzenia stosownych konsultacji z mieszkańcami.

Pismem z dnia 10 lipca 2019 r. Wojewoda wezwał organ I instancji do dostarczenia dokumentów potwierdzających umieszczenie obwieszczenia o wszczęciu postępowania oraz o wydaniu zaskarżonej decyzji na tablicy ogłoszeń i stronie internetowej BIP Starostwa Powiatowego i Urzędu Gminy, a także pełnomocnictwa udzielonego P.U. do reprezentowania inwestora oraz pełnomocnictwa udzielonego D. S. do reprezentowania inwestora, w tym do odbioru decyzji. W odpowiedzi Starosta złożył potwierdzenie umieszczenia obwieszczenia o wszczęciu postępowania i wydaniu decyzji na tablicy ogłoszeń i stronie internetowej oraz przedłożył żądane pełnomocnictwa.

Pismem z dnia 10 lipca 2019 r. wezwano inwestora do odniesienia się do zarzutów podniesionych w odwołaniu. W odpowiedzi z dnia 23 lipca 2019 r. inwestor wyjaśnił, że odwołujący się miał możliwość zapoznania się z przebiegiem inwestycji oraz mógł zgłaszać uwagi od 2016 r. ze względu na prowadzoną procedurę w celu wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz spotkania, które odbywały się z jego udziałem w celu omówienia planowanego nabycia nieruchomości. Inwestor wyjaśnił, że w ramach inwestycji zaprojektowano drogę gminną szutrową o minimalnym dopuszczonym przepisami przekroju poprzecznym i parametrach technicznych (łączna szerokość 6,5m). Szerokość nowych linii rozgraniczających pasa drogowego na danym odcinku waha się od 7,93 m do 9,45 m i nie są zgodne z warunkami technicznymi, którym powinny odpowiadać drogi zgodnie z rozporządzeniem. W związku z tym zdecydowano się na poszerzenie pasa drogowego po jednej stronie drogi gminnej, ograniczając tym samym niezbędny zakres wykupu gruntów. Według inwestora, jest to uzasadnione względami ekonomicznymi i społecznymi z uwagi na mniejszą ilość nieruchomości gruntowych przeznaczonych do podziału oraz mniej stron postępowania, co ograniczy koszt całej inwestycji obejmującej swym obszarem znaczną część Gminy.

Pismem z dnia 27 sierpnia 2019 r. pełnomocnik odwołującego się odniósł się do możliwości czynnego udziału strony w postępowaniu oraz wniósł o dostarczenie przez Starostwo oraz Urząd Gminy oryginałów zawiadomień o wszczęciu postępowania oraz o wydaniu decyzji a także o wyjaśnienie przyczyn braku ich dołączenia do akt sprawy we właściwym terminie. Natomiast pismem z dnia 16 października 2019 r. pełnomocnik odwołującego się podtrzymał swoje stanowisko i wskazał na nieobiektywne i krzywdzące traktowanie odwołującego się przez inwestora przy sporządzaniu planu wytyczenia drogi na odcinku od wsi O. do G.

Decyzją z dnia 22 października 2019 r. Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty. W uzasadnieniu organ wskazał, że w toku przeprowadzonego postępowania odwoławczego rozpatrzył ponownie wniosek inwestora o wydanie przedmiotowej decyzji, przeanalizował materiał dowodowy zgromadzony przez Starostę, w tym zbadał poprawność postępowania organu I instancji oraz poprawność kończącej to postępowanie decyzji Starosty, jak również rozpatrzył zarzuty podniesione w odwołaniu. Organ przypomniał, że wydając decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej organ administracji dokonuje jedynie oceny prawnej zamierzenia inwestycyjnego w kształcie przedstawionym we wniosku nie mogąc dokonać żadnych modyfikacji. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne Wojewoda wskazał, że organ nie może oceniać słuszności lub racjonalności rozwiązań przyjętych w projekcie. Rolą organu jest zatem opisanie dyspozycji i uwarunkowań dla przedmiotowej inwestycji drogowej, ocena kompletności wniosku oraz ustalenie, czy spełnia on inne przesłanki określone przepisami. Organ nie jest upoważniony do wyznaczenia i korygowania trasy, ani do zmiany proponowanych we wniosku rozwiązań. Inwestor dokonuje samodzielnie wyboru najbardziej korzystnych rozwiązań lokalizacyjnych i następnie techniczno – wykonawczych inwestycji.

Organ stwierdził, że złożony przez inwestora projekt budowlany posiada wymagane opinie, uzgodnienia i sprawdzenia. Zgodnie z art. 11i ust. 1 specustawy drogowej w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nieuregulowanych w specustawie drogowej stosuje się odpowiednio przepisy ustawy Prawo budowlane. Jak wynika natomiast z treści art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane w razie spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz art. 32 ust. 4 tej ustawy, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Tym samym, decyzja o pozwoleniu na budowę nie ma charakteru uznaniowego i w razie spełnienia przez inwestora wymagań określonych w przepisach prawa budowlanego organ architektoniczno-budowlany jest zobligowany zezwolić na realizację inwestycji.

Wojewoda wyjaśnił, że V Etap inwestycji obejmuje działki odwołującego się o nr [..]-[..] , a inwestycja na tym etapie obejmuje przebudowę i budowę dróg gminnych, rozbudowę dróg gminnych o ścieżki rowerowe, chodniki z dopuszczeniem ruchu rowerowego i chodniki dla pieszych. Objęty opracowaniem odcinek ulicy na wysokości działek odwołującego zaprojektowano o szerokości 5 m z obustronnym poboczem oraz skarpą. W liniach rozgraniczających teren przedmiotowej inwestycji drogowej znalazły się jedynie te nieruchomości bądź ich części, których przejęcie z mocy prawa na rzecz Gminy jest konieczne - przy poszanowaniu zasad konstytucyjnych oraz zasady uwzględnienia zrównoważenia interesu społecznego, publicznego i słusznego interesu prywatnego. Zwrócono również uwagę na liniowy charakter inwestycji drogowych, który w sposób naturalny dyktuje pewne rozstrzygnięcia, w szczególności co do wyboru nieruchomości objętych decyzją i - w następstwie jej wydania – wywłaszczonych. Przy założonym przebiegu drogi z jednej strony, wybór działek, przez które ma przebiegać, jest bardzo ograniczony albo wręcz niemożliwy, a z drugiej strony – wypadnięcie choćby jednej z grup wywłaszczonych nieruchomości może unicestwić całą inwestycję.

Skargę na powyższą decyzję wniósł M.W. zarzucając naruszenie art. 32 ust. 1 i ust. 2, art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP, art. 6, 7, 8, 9 i 10 k.p.a. oraz art. 11d ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji a także poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Staroście. W uzasadnieniu skarżący wskazał na stanowisko organu odwoławczego, że przepisy specustawy drogowej nie upoważniają organów orzekających do oceny racjonalności czy słuszności rozwiązań projektowych przyjętych we wniosku o udzielenie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej uznając je za irracjonalne i prowadzące do sytuacji, w której nawet oczywiście krzywdzące rozstrzygnięcia co do prawa własności pozostawałyby poza zainteresowaniem organów orzekających.

Skarżący wskazał, że już w toku postępowania odwoławczego zwracał uwagę, że działania inwestora - Gminy w zakresie udziału stron w postępowaniu administracyjnym były dla ochrony praw tych stron fikcyjne, ponieważ nie było żadnych zebrań sołectwa. Ponadto, po otrzymaniu pisemnego zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie, projekt budowy drogi na odcinku interesującym skarżącego, tj. od wsi O. do wsi G., był już gotowy a ani inwestora ani organu I instancji nie interesowały zastrzeżenia skarżącego. Skarżący wskazał, że w związku z realizacją przedmiotowej inwestycji skarżącemu zostanie zabrana nieruchomość rolna o powierzchni około 1500 m2 rodząca tonę zboża, podczas gdy rolnikowi mającemu ziemię po drugiej stronie drogi nie zabrano nic.

Skarżący zarzucił także inwestorowi oraz organom naruszenie art. 11d ust. 5 specustawy drogowej określającego sposób zawiadamiania strony o toczącym się postępowaniu. Skarżący przypomniał, że na etapie postępowania odwoławczego chciał zobaczyć oryginały ogłoszeń o wszczętym postępowaniu w przedmiotowej sprawie, które miały być wywieszone na tablicy ogłoszeń zarówno w Urzędzie Gminy, jak i w Starostwie Powiatowym. Dokumenty nadesłane organowi II instancji, w ocenie skarżącego, wskazują, że zawiadomienia takie wywieszano w obu urzędach w tym samym czasie, co budzi poważne wątpliwości. Dopiero na wezwanie organu II instancji Starosta przedłożył oświadczenia pracowników odpowiedzialnych za wywieszenie zawiadomień. Organ odwoławczy powinien był zatem zażądać oryginalnych zawiadomień, jakie miały się znaleźć na tablicach ogłoszeń oraz wyjaśnień, dlaczego dokumentów dotyczących tej kwestii nie załączono do akt przy przekazaniu sprawy organowi odwoławczemu.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Na rozprawie w dniu 15 lipca 2020 r. pełnomocnik skarżącego wniósł alternatywnie, względem skargi, o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji lub o stwierdzenie jej wydania z naruszeniem prawa oraz przedstawił argumenty ujęte w piśmie procesowym z dnia 14 lipca 2020 r., którego treść szczegółowo zreferował i do którego pełnomocnik inwestora nie wniósł żadnych uwag.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego obowiązującego na dzień wydania zaskarżonego aktu i zasadniczo na podstawie ustalonego przez organy stanu faktycznego. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną podstawą prawną (art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.j.: Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.).

Sądowa kontrola legalności zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji Wojewody utrzymującej w mocy decyzję Starosty zezwalającą na realizację inwestycji drogowej pod nazwą "Budowa węzła integracyjnego wraz z otoczeniem dla [..]", przeprowadzona w wyżej określonych granicach, doprowadziła do wniosku, że nie narusza ona prawa materialnego ani przepisów postępowania w stopniu, który miałby istotny wpływ na wynik sprawy i wymagał jej eliminacji z obrotu prawnego. Zaznaczyć przy tym należy, że kontroli zaskarżonej decyzji dokonano w zakresie wyznaczonym granicami interesu prawnego skarżącego wynikającego z przysługującego mu prawa do nieruchomości stanowiących działki o numerach ewidencyjnych sprzed podziału zatwierdzonego kwestionowaną decyzją: [.].-[.]. Pomimo tego, że zezwolenie na realizację inwestycji drogowej ze względu na swój liniowy charakter obejmuje wiele nieruchomości, a w konsekwencji stronami postępowania w jego przedmiocie jest wiele stron, to interes prawny każdej z nich nie dotyczy całej decyzji. Wręcz przeciwnie, interes prawny poszczególnych stron postępowania o wydanie tego rodzaju zezwolenia dotyczy tej części decyzji, która dotyczy nieruchomości danej osoby. Innymi słowy, każdy z właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości oraz osób mających inne prawa do nieruchomości jest stroną decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, ale tylko w części dotyczącej jego nieruchomości M. Wolanin, Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Komentarz, Legalis/el. 2010).

W takim przypadku sąd uprawniony jest do rozpatrywania skargi w granicach oddziaływania decyzji na interes prawny skarżącego, niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze, chyba że decyzja obarczona jest wadami naruszenia prawa rzutującymi na całą jej treść. Powyższe stanowisko potwierdza treść art. 11g ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1474 ze zm.), zwanej dalej specustawą drogową, który stanowi, że w postępowaniu przed organem odwoławczym oraz przed sądem administracyjnym nie można uchylić decyzji w całości ani stwierdzić jej nieważności, gdy wadą dotknięta jest tylko część decyzji dotycząca odcinka drogi, nieruchomości, działki.

Kwestionowana w skardze inwestycja ma na celu utworzenie otoczenia dla [..] poprzez budowę poszczególnych węzłów integracyjnych. Zatwierdzony projekt budowlany zakłada polepszenie dojazdu do przystanków i stacji [..] poprzez przebudowę i rozbudowę pobliskich dróg oraz budowę infrastruktury rowerowej i pieszej umożliwiającej bezpieczny i szybki dostęp okolicznych mieszkańców do [..]. Zakres prac związanych z realizacją przedsięwzięcia obejmuje budowę tras rowerowych (wzdłuż dróg gminnych drogi szutrowe), przebudowę skrzyżowań kolidujących, przebudowę i budowę chodników, ciągów pieszo-rowerowych, ścieżek rowerowych, przejść dla pieszych i przejazdów rowerowych, przebudowę i budowę rowów krytych i przepustów, zjazdów, kolidującego uzbrojenia terenu podziemnego i naziemnego oraz wycinkę drzew i krzewów kolidujących.

Wskazać należy, że działek skarżącego dotyczy Etap V inwestycji, który przewiduje rozbudowę istniejących dróg gminnych o chodniki, ciągi pieszo-jezdne, ścieżki rowerowe o nawierzchni bitumicznej, szutrowej lub o nawierzchni z kostki betonowej oraz usunięcie istniejących drzew i krzewów, które mogłyby mieć destrukcyjny wpływ na nawierzchnię i zagrożenie dla uczestników ruchu. Z zatwierdzonego projektu podziału, stanowiącego integralną część decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji wynika, że z działki skarżącego uległy następującym podziałom: działka nr [..] na działki o nr [..]-[.], gdzie działka nr [..] o powierzchni 0,0079 ha włączona została w pas drogi publicznej, działka nr [..] na działkę nr [..] o powierzchni 0,0872 ha włączoną w pas drogi publicznej oraz działkę nr [..], działka [..] na działkę nr [..] o powierzchni 0,0345 ha włączoną w pas drogi publicznej i działkę nr [..] objętą ograniczeniami w korzystaniu związaną z planowaną przebudową sieci teletechnicznej.

Materialnoprawną podstawę decyzji organów obu instancji w niniejszej sprawie stanowiły przepisy specustawy drogowej, której art. 1 ust. 1 stanowi, że ustawa określa zasady i warunki przygotowania inwestycji "w zakresie dróg publicznych" w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2222 oraz z 2018 r. poz. 12, 138, 159 i 317), zwanych dalej "drogami", a także organy właściwe w tych sprawach. Celem specustawy drogowej jest uproszczenie procedur związanych z wydawaniem aktów administracyjnych warunkujących rozpoczęcie budowy i przebudowy drogi publicznej, co w zamyśle ustawodawcy ma poprawić efektywność realizacji zadań publicznych dotyczących rozbudowy dróg a tym samym usprawnienia komunikacji i poprawy jej bezpieczeństwa. Ustawa przewiduje zintegrowanie w jednej decyzji administracyjnej rozstrzygnięć o ustaleniu lokalizacji drogi, zatwierdzeniu podziału nieruchomości, przejmowaniu nieruchomości na własność publiczną i zatwierdzeniu projektu budowlanego. W art. 1 ust. 1 specustawy drogowej ustawodawca posługuje się szerokim pojęciem "inwestycji w zakresie dróg publicznych", a więc zamierzenia budowlanego obejmującego oprócz przygotowania budowy samej drogi również realizację towarzyszącej infrastruktury drogowej, tak związanej, jak i niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (art. 35 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 7 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego w związku z § 3 pkt 3 in fine i § 101- § 140 rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie).

Wbrew twierdzeniom skarżącego, zaprojektowanie w granicach pasa drogi publicznej – drogi rowerowej w ramach rozbudowy czy przebudowy drogi publicznej w sposób oczywisty mieści się w pojęciu inwestycji drogowej w rozumieniu art. 1 ust. 1 specustawy drogowej. Zlokalizowanie ścieżki rowerowej w liniach rozgraniczających drogi publicznej przewiduje wprost § 46 – 48 powołanego rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim mają odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.

Droga rowerowa może być elementem drogi publicznej przeznaczonym dla ruchu rowerów, ale może też być odrębną, samodzielną, nie stanowiącą części innej drogi - drogą przeznaczoną do ruchu rowerów, czy też drogą rowerową stanowiącą drogę wewnętrzną (por. wyroki NSA: z dnia 17 czerwca 2016 r., II OSK 1470/16; z dnia 21 stycznia 2016 r., II OSK 1351/14, z dnia 13 marca 2018 r., II OSK 3337/17, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W niniejszej sprawie droga rowerowa jest realizowana jako rozbudowa drogi publicznej, a w konsekwencji zastrzeżenia skarżącego notyfikowane organowi w toku postępowania administracyjnego co do prawidłowości zastosowania art. 1 ust. 1 specustawy drogowej nie mogły odnieść zamierzonego skutku.

Zasadniczy zarzut skargi dotyczy jednak pozbawienia skarżącego zaskarżoną decyzją praw do części nieruchomości stanowiących jego własność z naruszeniem konstytucyjnie gwarantowanych zasad równości i ochrony własności. W ocenie skarżącego bowiem, doszło do pozbawienia go części jego nieruchomości, podczas gdy areał gruntów jego sąsiada – R.M. usytuowany po przeciwnej stronie drogi, w żadnym stopniu nie został uszczuplony. Zaznaczyć należy, że powyższa argumentacja zawarta w skardze jest kontynuacją stanowiska prezentowanego przez skarżącego już w toku postępowania administracyjnego, które było przedmiotem refleksji organu odwoławczego.

W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest stanowisko, że organ administracji publicznej właściwy do rozstrzygnięcia sprawy zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, w której postępowanie jest prowadzone na wniosek zarządcy drogi, którym to wnioskiem organ jest związany. Organ I instancji, a następnie organ odwoławczy nie mógł dokonywać jakichkolwiek w nim zmian, np. w zakresie lokalizacji, przebiegu oraz parametrów technicznych. Organ nie ma też podstaw prawnych do oceny racjonalności, czy też słuszności przyjętych we wniosku rozwiązań projektowych. Tym samym nie może dokonywać w tym zakresie ustaleń w oparciu o opinię biegłego, czy w wyniku przeprowadzenia oględzin. Inwestor dokonuje wyboru najkorzystniejszych, w jego ocenie, rozwiązań odnoszących się do planowanego przez niego przedsięwzięcia drogowego. Organ orzekający w sprawie ma ograniczoną właściwość do oceny kompletności wniosku w świetle wymogów ustawowych oraz oceny tego, czy koncepcja składającego wniosek mieści się w granicach wyznaczonych przez przepisy prawa (por. wyrok NSA z dnia 17 lutego 2016 r., II OSK 3092/15, LEX nr 2037498).

Zawarty w art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej obowiązek uwzględnienia uzasadnionych interesów osób trzecich, należy interpretować w ten sposób, że chodzi o interesy obiektywnie uzasadnione (wyrok NSA z dnia 3 września 2014 r. II OSK 1730/14, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skarżący upatruje naruszenia uzasadnionych interesów w uszczupleniu jego praw własności wskutek realizacji inwestycji kosztem jego nieruchomości bez racjonalnego uzasadnienia i bez rozważenia jego argumentów.

Niewątpliwie realizacja przedmiotowej inwestycji z wykorzystaniem nieruchomości skarżącego, których wydzielona część znajdzie się w liniach rozgraniczających drogę publiczną, stanowi naruszenie jego interesu, jednak nie na tyle uzasadnione aby zmieniać przebieg drogi w sposób oczekiwany przez skarżącego. Z odwołania oraz ze skargi wynika, że dążeniem skarżącego byłaby taka zmiana przebiegu drogi, w wyniku której poszerzenie istniejącej drogi odbyłoby się z wykorzystaniem działek zlokalizowanych po przeciwnej stronie. Według skarżącego, prawidłowo byłoby, gdyby na wysokości działek skarżącego wydzielić również działki po przeciwnej stronie drogi w celu włączenia ich w pas drogi publicznej z jednoczesnym pomniejszeniem obszaru podlegającego przejęciu od skarżącego.

Wizja skarżącego nie wpisuje się w wynikające z przedłożonej dokumentacji projektowej założenia inwestora. Zaproponowany przebieg przebudowywanej drogi publicznej na odcinku wzdłuż działek skarżącego, będący wynikiem poszerzenia nienormatywnie szerokiej drogi gminnej wyłącznie kosztem nieruchomości zlokalizowanych po jednej jej stronie, podyktowany był względami społecznymi i ekonomicznymi. Motywacja inwestora wynikała z konieczności ograniczenie kosztów inwestycji poprzez maksymalne ograniczenie niezbędnego zakresu wykupu gruntów.

Zgromadzona w sprawie dokumentacja i wyjaśnienia inwestora były wystarczające do uznania, że przebudowa istniejącej drogi gminnej poprzez m.in. jej poszerzenie w celu poprawy bezpieczeństwa komunikacji oraz budowę tras rowerowych usprawniających tą komunikację wymagała wykorzystania nieruchomości należącej do skarżącego. Przede wszystkim wskazać należy na liniowych charakter tej inwestycji i w gruncie rzeczy wynikowy przebieg, zdeterminowany dotychczasowym usytuowaniem, przebiegiem i parametrami drogi. Przy tym podkreślić trzeba, że wbrew twierdzeniom skarżącego, argumentacja inwestora o poszerzeniu drogi kosztem nieruchomości usytuowanych po jednej jej stronie nie jest fałszywa, gdyż znajduje odzwierciedlenie w dokumentacji projektowej, z której wynika, że na odcinku sąsiadującym z działkami skarżącego do poszerzenia drogi wykorzystano nie tylko działki skarżącego, ale również działki bezpośrednio z nimi sąsiadujące po tej samej stronie drogi, tj. działkę nr [..] stanowiącą własność Państwa M., która podobnie jak działki skarżącego została podzielona i w części przejęta pod drogę publiczną przez Gminę (działka nr [..]). Z projektu inwestycji wynika również, że zaplanowano poszerzenie wskazanej drogi, na innym jej fragmencie niż przyległy do działek skarżącego, kosztem nieruchomości położonych po obu jej stronach. Dotyczy to m.in. działki nr [..] i końcowego fragmentu działki nr [..]. Wnikliwa analiza projektu potwierdza jednak racjonalność i zasadność przyjętej koncepcji projektowej, albowiem to obustronne poszerzenie miało charakter konieczny, podyktowany fragmentarycznym zwężeniem istniejącej drogi na odnośnych fragmentach wymagających tym samym poszerzeń z obu stron w celu dorównania do szerokości na dalszym jej etapie. Zamysł inwestora wynikał z obrania najkorzystniejszych rozwiązań lokalizacyjnych i następnie techniczno-wykonawczych dla planowanego przedsięwzięcia drogowego, mając na uwadze spowodowanie jak najmniejszych uciążliwości dla właścicieli nieruchomości. Podobne rozwiązanie przyjęto również na innych etapach inwestycji.

Przy realizacji tego rodzaju kompleksowych, liniowych inwestycji drogowych nieuniknione jest stwarzanie określonych uciążliwości dla właścicieli nieruchomości znajdujących się w obszarze jej oddziaływania. Ocena decyzji w aspekcie poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich wymaga uwzględnienia, że inwestor realizujący inwestycję drogową działa w interesie publicznym, który ma prymat nad interesem prawnym jednostki, o ile nie narusza tego interesu prawnego w sposób niezgodny z prawem. Podkreślić przy tym należy, że ustawodawca wprowadzając regulacje szczególne w zakresie określonym specustawą drogową zdecydował o ograniczeniu uprawnień jednostek w celu realizacji inwestycji drogowych, przewidując jednocześnie rekompensowanie szkód wynikających z tego tytułu. Ustanowione w specustawie drogowej zasady przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nie wyłączają definitywnie możliwości ważenia interesu publicznego oraz indywidualnego interesu właścicieli nieruchomości, których uprawnienia mają być ograniczone w związku z realizacją konkretnego przedsięwzięcia inwestycyjnego. Organy administracji orzekające w tym przedmiocie nie są zwolnione od przestrzegania przedstawionych zasad postępowania, w tym wynikającego z artykułu 7 k.p.a. nakazu uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Każdorazowo więc organ administracji w razie kolizji interesów powinien dochodzić do takich rozwiązań i decyzji, które pozwolą zachować właściwą proporcję pomiędzy realizacją celu publicznego a zakresem ograniczenia słusznego interesu jednostkowego. W orzecznictwie wskazano na możliwość weryfikacji żądania co do ewentualnego przyjęcia rozwiązania alternatywnego, zapewniającego możliwość realizacji tego samego celu publicznego, przy ograniczeniu stopnia ingerencji w prawo własności osób trzecich (por. wyrok NSA z 3 września 2014 r. OSK 2730/14, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Nie bez wpływu na ocenę prawidłowości dokonanego przez orzekające organy wyważenia interesu publicznego z interesem indywidulanym ma charakter projektowanej kompleksowej inwestycji wynikający z planowania układu komunikacyjnego mającego służyć mieszkańcom całej wspólnoty gminnej. Jej założonym celem bowiem jest stworzenie otoczenia infrastrukturalnego komunikacyjnego dla [..] poprzez poprawę dojazdu do przystanków i stacji [..], przebudowę i rozbudowę dróg oraz budowę infrastruktury rowerowej i pieszej poprawiającej dostępność mieszkańców do [..] i bezpieczeństwo ruchu. Zinwentaryzowany stan istniejących dróg, które znajdowały się w złym stanie technicznym, ze zdegradowanymi poboczami, bez możliwości bezpiecznego poruszania się pieszych i rowerzystów, uzasadniał potrzebę realizacji przedmiotowej inwestycji.

W rozpoznawanej sprawie organy obydwu instancji prawidłowo rozważyły interes indywidulany skarżącego konfrontując go z ogólnym interesem wspólnoty samorządowej, co znalazło wyraz w czynnościach wyjaśniających podejmowanych wskutek uwag zgłaszanych przez skarżącego. W rezultacie w postępowaniu administracyjnym wyjaśnione zostały okoliczności istotne z punktu widzenia ochrony interesu prawnego skarżącego wyznaczonego przepisem art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego w związku z art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy. Brak uwzględnienia uwag skarżącego nie świadczy o naruszeniu powyższych przepisów.

W ocenie Sądu, podlegający zatwierdzeniu projekt budowlany spornej inwestycji drogowej nie przewiduje rozwiązań, które wprowadzają nadmierną ingerencję w prawo własności skarżącego, wbrew stanowisku prezentowanemu w skardze. Natomiast materiał dowodowy sprawy w żadnym razie nie potwierdza, że uzasadnione byłoby wprowadzenie odmiennych od zaproponowanych przez inwestora rozwiązań szczególnych przebiegu drogi na odcinku przy działkach skarżącego oraz, że pozbawienia go własności dokonano ponad miarę uzasadnioną interesem publicznym. Świadczą o tym chociażby parametry techniczne projektowanej finalnie drogi po poszerzeniu, które wskutek uzyskania zgody na odstępstwo od warunków technicznych, zostały zaprojektowane jako minimalne, niezbędne do zachowania funkcjonalności i bezpieczeństwa tej kategorii drogi, a tym samym ingerujące w prawo własności skarżącego wyłącznie w koniecznym zakresie. Tym samym nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP przez brak ochrony interesu skarżącego, wywodząc naruszenie zasady równości wobec prawa i niedyskryminacji. To, że zakres ingerencji w prawo własności jest różny nie przesądza o naruszeniu zasady równości wobec prawa, skoro wynika z różnego usytuowania działek, czego nie kwestionowano.

W sytuacjach kolizji interesu publicznego i indywidualnego, pomimo że prawo własności jest chronione przez Konstytucję RP (art. 21 ust. 1), prymat przyznany zostaje interesowi publicznemu. Ustawodawca znacznie zwiększa uprawnienia inwestora i zdecydowanie ogranicza uprawnienia właścicieli nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji w zakresie określonym przepisami specustawy drogowej, dążąc do zrealizowania istotnych celów publicznych, wśród których znajduje się między innymi potrzeba modernizacji istniejących dróg publicznych. Powyższa regulacja, co należy wyraźnie zaznaczyć, mieści się w granicach ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw określonych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP (por. wyrok NSA z dnia 5 lutego 2020 r., II OSK 3586/19, LEX nr 2825620).

Ogólny cel spornej inwestycji ma zapewnić poprawę bezpieczeństwa ruchu drogowego, ruchu pieszego i rowerowego. Tym samym nie można skutecznie zarzucić organowi naruszenia art. 64 ust. 1-3 Konstytucji RP w powiazaniu z przepisami specustawy drogowej w zakresie wywłaszczenia ponad miarę uzasadnioną interesem publicznym. Ochronę prawa własności gwarantuje art. 64 ust. 2 Konstytucji RP stanowiąc, iż własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej. Prawo własności jest chronione konstytucyjnie (art. 21 ust. 1 Konstytucji RP), aczkolwiek nie jest prawem bezwzględnym. Doznaje w określonych sytuacjach ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowiąc, że własność może być ograniczona, przy czym tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Na mocy przepisów specustawy drogowej organy administracji zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów w celu przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, za słusznym odszkodowaniem. Oznacza to, że specustawa drogowa dopuszcza ingerencję w prawo własności i czyni to w zgodzie z przepisami Konstytucji. W specustawie drogowej ustawodawca dopuścił ograniczenie prawa własności z uwagi na budowę lub rozbudowę drogi publicznej, co miało miejsce w niniejszej sprawie.

W ocenie Sądu, nie potwierdziły się również pozostałe zarzuty skargi. W pierwszej kolejności Sąd nie dostrzegł jakiegokolwiek potwierdzenia dla postawionej przez skarżącego tezy, że jego udział w postępowaniu był fikcyjny. Chronologia czynności procesowych podejmowanych w toku postępowania potwierdza całkowitą zgodność przeprowadzonej procedury z wymogami specustawy drogowej. Zgodnie z wymogiem art. 11d ust. 1 pkt 5 specustawy drogowej wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera m.in. cztery egzemplarze projektu budowlanego. Obowiązek przedłożenia tego projektu obciąża inwestora, którego koncepcję realizacji inwestycji projekt ten przedstawia. Wobec tego zarzuty skarżącego, że w dacie otrzymania zawiadomienia o wszczęciu postępowania projekt budowlany był już gotowy jest niezasadny. Inwestor przedkładając projekt budowlany wraz z wnioskiem o wydanie decyzji spełnia swój obowiązek wynikający ze specustawy drogowej aspirując do uzyskania zezwolenia. W przeciwnym razie nie byłoby podstaw do procedowania w sprawie i wydania kończącego rozstrzygnięcia. Wbrew oczekiwaniom skarżącego, wniosek inwestora prezentuje jego koncepcję projektową, a nie poszczególnych właścicieli nieruchomości objętych inwestycją. Wpływ na kształtowanie się autorskiej koncepcji projektowej inwestora poszczególni właściciele mają ograniczony i jest to zgodne z założeniami specustawy drogowej. Jej przepisy nie zobowiązują inwestora do prowadzenia konsultacji z właścicielami bądź użytkownikami wieczystymi nieruchomości, które miałyby na celu ustalenie przebiegu projektowanej inwestycji, lub też określenie sposobu przeprowadzonych prac na nieruchomości. Skoro ustawodawca nie ustanowił takiego warunku dla wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, to nie można domniemywać takiego obowiązku po stronie organu wydającego decyzję (por. wyroki NSA: z dnia 4 lipca 2019 r., II OSK 757/19, LEX nr 2724090, z dnia 1 marca 2015 r., II OSK 2334/15, LEX nr 2066406). Wobec tego zarzuty skargi co do braku takich konsultacji z mieszkańcami w zakresie optymalnych rozwiązań planowanej inwestycji są niezasadne.

Sąd nie dostrzegł również zarzucanych w skardze uchybień ogólnym przepisom postępowania administracyjnego, w tym prowadzących do pozbawienia skarżącego udziału w postępowaniu. Zasady udziału stron w postępowaniu toczącym się na podstawie specustawy drogowej uregulowane są w tym akcie w sposób wystarczający i kompletny. Nie można zatem przyjąć, że w kwestiach nieuregulowanych w ustawie dotyczących udziału stron w postępowaniu stosuje się k.p.a. (np. w odniesieniu do art. 10 § 1 k.p.a. (por. T. Woś, Zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w tzw. spec-ustawie drogowej – aspekty proceduralne, Przegląd Prawa Publicznego, listopad 2009, nr 11, s. 8, wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 maja 2008 r., IV SA/Wa 283/08, LEX nr 471200).

Sąd nie podzielił zarzutów skarżącego odnośnie wadliwości dokonanych w niniejszej sprawie obwieszczeń o wszczęciu przedmiotowego postępowania. Analiza obwieszczeń w tym zakresie nie rodzi żadnych wątpliwości, że nie uchybiono wymogom art. 11d ust. 5 specustawy drogowej. Natomiast w przypadku skarżącego nawet ewentualne uchybienia nie miałyby wpływu na jego sytuację procesową jako strony postępowania, albowiem skarżący w toku postępowania nigdy nie kwestionował, że doręczono mu zawiadomienie o wszczęciu postępowania jako właścicielowi nieruchomości objętych wnioskiem, co potwierdza materiał dowodowy sprawy.

W ocenie Sądu organ administracji wydając zaskarżoną decyzję prawidłowo wykazał działanie na podstawie prawa w ciągu całego postępowania oraz przytoczył w decyzji podstawy prawne i uzasadnienie prawne, zgodnie z wymogami art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Zarzuty skargi nie zdołały podważyć prawidłowości zaskarżonej decyzji.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako bezzasadną.