Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 4/20 w sprawie ze skargi M. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2019 r., nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 15 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 4/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. W. na decyzję Wojewody [...] z [...] października 2019 r., nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej pn. "Budowa węzła integracyjnego w Z. wraz z otoczeniem dla [...]", oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył M. W., zaskarżając go w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

– "konstytucyjnych zasad: równego traktowania obywateli przez władze publiczne, art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, ochrony prawa własności, art. 64 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 Konstytucji, błędnie przyjmującemu, na gruncie niniejszej sprawy, usprawiedliwioną ingerencję ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych z dnia 10 kwietnia 2003 r. (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.) i bezpodstawne uznanie dokonania przez Wojewodę [...], zaskarżoną decyzją, refleksyjnego podejścia do pozbawienia skarżącego kasacyjnie części jego nieruchomości rolnej, przy całkowitym pozostawieniu nieruchomości rolnej R. M. w jej równoległym przebiegu do roli skarżącego, co rażąco narusza przywołaną konstytucyjną zasadą równości i ochrony własności i skutkuje w pełni poczuciem niesprawiedliwego traktowania obywatela,

– art. 7 k.p.a. - nakazu uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, nie dostrzegając w sposób należyty kwestii liniowego charakteru inwestycji drogowej na odcinku nieruchomości rolnej, w części której skarżącego kasacyjnie pozbawiono, gdy układ liniowy dotychczasowego przebiegu istniał przed zatwierdzeniem projektem na rzeczonym odcinku oraz faktu, że w każdym z czterech projektów budowalnych, na co powołuje się sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, przebieg projektowanej drogi, na odcinku dotyczącym skarżącego kasacyjnie był przesądzony, zanim po raz pierwszy został on zawiadomiony o planowanej inwestycji drogowej, co w pełni uzasadnia twierdzenie skarżącego, o jego fikcyjnym udziale w postępowaniu".

Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zwolnienie go od ponoszenia kosztów postępowania kasacyjnego, to jest uiszczenia opłaty od skargi kasacyjnej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że skarżący kasacyjnie kwestionował przedmiotową inwestycję tylko w zakresie jej projektowanego przebiegu na jednym odcinku, w wyniku którego doszło do pomniejszenia jego areału o ok. 1500 m2, gdy z nieruchomości rolnej, także gruntu ornego, po drugiej stronie dotychczasowej drogi, stanowiącej własność innego rolnika, R. M., nie odjęto ani centymetra. Zdaniem skarżącego kasacyjnie dotychczasowy przebieg drogi na omawianym odcinku był niemal idealnie równoległy, z tą różnicą, że po prawej stronie drogi, na jego nieruchomości, patrząc z kierunku wsi Otomino w kierunku wsi G., była skarpa, a na gruncie R. M. teren był plaski. "Projekt przebiegu drogi na omawianym odcinku i jego realizacja w istocie doprowadziły do tego, że obecny przebieg drogi jest powykręcany".

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, iż strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie. Na wstępie zauważyć należy, że profesjonalny pełnomocnik w skardze kasacyjnej zaskarżonemu wyrokowi zarzuca naruszenie art. 7 k.p.a. W przepisie tym wyrażono zasadę prawdy obiektywnej – uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli stanowiąc, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Wskazany przepis jest adresowany do organów administracji, a nie do sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny go nie stosował, a zatem nie mógł go naruszyć. Ewentualne niedostrzeżenie wadliwości procesowej w toku postępowania przed organami administracji należy kwestionować poprzez zarzut naruszenia przepisów procedury sądowoadministracyjnej uregulowanej w ustawie – Prawo o ustroju sądów administracyjnych w powiązaniu z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Takiego zarzutu jednak nie postawiono.

Mając jednak na uwadze uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. I OPS 10/09 należy uznać, że brak powiązania w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przez sąd pierwszej instancji przepisów k.p.a. z naruszeniem stosowanych przez ten sąd przepisów p.p.s.a. nie dyskwalifikuje samej skargi kasacyjnej i nie może prowadzić do nierozpoznania merytorycznego jej zarzutów. Jednocześnie jednak taki sposób jego prezentacji ogranicza w istotnym stopniu skuteczność zarzutu kasacyjnego z powodu braku możliwości nałożenia samej kontroli kasacyjnej oraz jej wyniku dokonanej na określoną i wskazaną w skardze kasacyjnej argumentację, polemizującą z "rozumowaniem" przeprowadzonym przez sąd pierwszej instancji w tym zakresie.

Skarżący kasacyjnie naruszenia zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a upatruje w tym, że jego zdaniem przebieg projektowanej drogi, na odcinku dotyczącym skarżącego kasacyjnie był przesądzony, a co za tym idzie jego udział w postępowaniu był fikcyjny. Z takim stanowiskiem nie można się zgodzić gdyż z akt administracyjnych wynika, że M. W. miał możliwość zapoznania się z przebiegiem inwestycji i co za tym idzie mógł zgłaszać do niej uwagi i zastrzeżenia już z od 2016 roku, bowiem prowadzona była procedura w celu wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Odbywały się liczne spotkania (w tym także z jego udziałem) celem omówienia planowanego nabycia nieruchomości. Jeszcze przed wydaniem decyzji przez Starostę K., [...] lutego 2019 r. sprzeciw wobec inwestycji wniósł M. W. i D. W., a dotyczył on zajęcia części ich działek o nr ewidencyjnych: [...] i [...] obręb ewidencyjny Z. Strony postępowania, w tym skarżący kasacyjnie był informowany o możliwości zapoznania się z całością akt sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. M. W. ponownie wniósł uwagi, które zostały przekazywane inwestorowi. Po wydaniu decyzji przez organ I instancji czynnie uczestniczył w postępowaniu także pełnomocnik skarżącego kasacyjnie. Wszystko to świadczy nie o fikcyjnym, ale realnym udziale strony w postępowaniu. Pamiętać też należy, że słuszny interes obywatela nie może być utożsamiany z zadośćuczynieniem żądania strony. Często w inwestycjach drogowych priorytetem jest interes publiczny, bo dotyczy on poprawy infrastruktury w kraju, a z tym związane jest bezpieczeństwo obywateli.

W zasadzie wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej jak i jej uzasadnienie sprowadzają się do tego, że w związku z realizacją przedmiotowej inwestycji skarżącemu zostanie zabrana część nieruchomości rolnej o powierzchni około 1500 m2, a sąsiadowi, mającemu ziemię po drugiej stronie drogi nie zostanie zabrane nic. Rzeczywiście V Etap inwestycji obejmuje działki M. W. o nr [...] i [...], a inwestycja na tym etapie obejmuje przebudowę i budowę dróg gminnych, rozbudowę dróg gminnych o ścieżki rowerowe, chodniki z dopuszczeniem ruchu rowerowego i chodniki dla pieszych. Objęty opracowaniem odcinek ulicy na wysokości wymienionych działek zaprojektowano o szerokości 5 m z obustronnym poboczem oraz skarpą.

W tym miejscu należy podkreślić, na co słusznie zwrócił uwagę sąd I instancji, że organy administracji architektoniczno-budowlanej nie decydują o przebiegu inwestycji drogowej i nie mogą narzucić inwestorowi zmiany lokalizacji czy parametrów planowanej inwestycji drogowej. Ocenie organu w takim postępowaniu podlega jedynie zgodność z prawem projektowanego przedsięwzięcia. W świetle specustawy drogowej, organ wydający decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie jest uprawniony do oceny zasadności i celowości zamierzonej inwestycji czy jej przebiegu. O tym decyduje inwestor, wybierając najbardziej optymalną według niego lokalizację i rozwiązania techniczno-wykonawcze. To inwestor wyznacza miejsce oraz sposób realizacji drogi. Przepisy specustawy drogowej nie zobowiązują również inwestora do przedstawienia różnych wariantów przebiegu planowanej inwestycji i nie ma on obowiązku uwzględniać oczekiwań stron postępowania czy innych podmiotów. Związanie organu właściwego do wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej wnioskiem inwestora oznacza, że do kompetencji organu należy sprawdzenie zgodności wniosku z wymaganiami ustawy i rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej określającego warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. W rozpoznawanej sprawie organy dokonały oceny zgodności tego projektu z przepisami prawa w sposób prawidłowy. Na marginesie należy zauważyć, że słusznie zdecydowano się na poszerzenie pasa drogowego po jednej stronie drogi gminnej bo ograniczyło to niezbędny zakres wykupu gruntów. Ma zatem rację inwestor, że jest to uzasadnione względami ekonomicznymi i społecznymi z uwagi na mniejszą ilość nieruchomości gruntowych przeznaczonych do podziału oraz mniej stron postępowania, co ograniczy koszt całej inwestycji obejmującej swym obszarem znaczną część Gminy Żukowo. Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej statuujący zasadę równości wobec prawa. Z ustanowionej na gruncie tego przepisu zasady wynika nakaz jednakowego traktowania podmiotów znajdujących się w zbliżonej sytuacji oraz zakaz różnicowania w tym traktowaniu bez przyczyny znajdującej należyte uzasadnienie w przepisie rangi co najmniej ustawowej. Zasady sprawiedliwości wymagają przy tym, aby zróżnicowanie prawne podmiotów pozostawało w adekwatnej relacji do różnic w ich sytuacji faktycznej, jako adresatów danych norm prawnych. Z powyższego wynika, że zasada równości nie ma oznaczać identyczności. Dyskryminacja rozumiana jest zaś jako zróżnicowane traktowanie podmiotów znajdujących się obiektywnie w takiej samej sytuacji, które to odmienne traktowanie nie ma swojej racjonalnej (obiektywnie usprawiedliwionej) podstawy (por. wyrok NSA z 16 listopada 2011 r., sygn. akt. I OSK 607/11) Taka sytuacja w sprawie nie występuje. To, że nastąpiła ingerencja w prawo własności M. W., a nie innego rolnika wynika po prostu z różnego usytuowania ich działek. Chybiony jest także zarzut naruszenia art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji, który chroni własność obywatela. Prawo własności nie jest prawem absolutnym i w przypadkach przewidzianych przez ustawę może być ograniczone, co wynika właśnie z ust. 3 art. 64 ustawy zasadniczej. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 22 września 2020 r., w sprawie o sygn. akt II OSK 711/20 – "wywłaszczenie jest dopuszczalne wyłącznie na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem (art. 21 ust. 2 Konstytucji). Skoro decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zgodnie z art. 11f ust. 1 pkt 6 specustawy przewiduje wywłaszczenie (zawiera oznaczenie nieruchomości lub ich części, według katastru nieruchomości, które stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego), a budowa drogi publicznej jest inwestycją celu publicznego, to nie można czynić zarzutu, że ingerencja w prawo własności do działek skarżącej narusza jej uzasadniony interes oparty na prawie własności." Za utratę prawa własności części nieruchomości skarżącemu kasacyjnie przysługuje odszkodowanie. Mając powyższe na uwadze i na podstawie o art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.).