Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant specjalista Agnieszka Gontarz po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A.A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 marca 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 1913/16 w sprawie ze skargi A. A. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1) uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców oraz poprzedzającą ją decyzję tego organu z dnia [...] stycznia 2016 r., 2) zasądza od Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców na rzecz A. A. kwotę 1000 (jeden tysiąc) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 marca 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 1913/16 oddalił skargę A.A. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] kwietnia 2016 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

A. A.w dniu [...] sierpnia 2015 r. został zatrzymany w S. przez funkcjonariuszy Placówki Straży Granicznej w J. W wyniku przeprowadzonej kontroli legalności pobytu cudzoziemców ustalono, że cudzoziemiec nie posiada ważnego dokumentu podróży oraz dokumentu, uprawniającego go do wjazdu i pobytu na terytorium RP. Cudzoziemiec okazał do kontroli jedynie[...] dowód osobisty.

Komendant Placówki Straży Granicznej w J. w dniu [...] sierpnia 2015 r. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie zobowiązania cudzoziemca do powrotu. W toku postępowania cudzoziemiec zeznał przed organem I instancji, iż z [...] wyjechał w dniu [...] lipca 2015 r. Podróżował kilka dni przez [...], następnie pieszo przekroczył granicę [...]. Pojechał do [...] w [...], stamtąd przekroczył granicę z [...]. Następnie razem z innymi uchodźcami udał się do [...], później do [...], a następnie na [...], gdzie nieznany mężczyzna zaproponował mu, że przewiezie go do [...]. Od momentu wyjazdu z [...] jechali bez przerw, aż do momentu zatrzymania ich w Polsce. Cudzoziemiec zeznał, że jego docelowym krajem były [...].

W toku postępowania w sprawie zobowiązania cudzoziemca do powrotu organ I instancji stwierdził, iż dane cudzoziemca figurują w systemie EURODAC z wpisu strony [...]. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców wystąpił do strony [...] o przejęcie A. A. na podstawie rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 604/2013 z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie ustanowienia kryteriów i mechanizmów ustalania państwa członkowskiego odpowiedzialnego za rozpatrzenie wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej złożonego w jednym z państw członkowskich przez obywatela państwa trzeciego lub bezpaństwowca (wersja przekształcona) - dalej: rozporządzenie nr 604/2013 lub DUBLIN III. W dniu [...] września 2015 r. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców poinformował stronę [...], iż w związku z brakiem odpowiedzi na wniosek o przyjęcie z powrotem A. A., na podstawie art. 25(2) rozporządzenia nr 604/2013 (DUBLIN III) stała się ona odpowiedzialna za rozpatrzenie wniosku o ochronę międzynarodową.

Decyzją z dnia [...] października 2015 r. Komendant Placówki Straży Granicznej w J. orzekł o zobowiązaniu cudzoziemca do powrotu oraz o zakazie ponownego wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i innych państw obszaru Schengen na okres 3 lat od dnia wydania decyzji. Jako przesłankę zobowiązania do powrotu organ I instancji powołał art. 302 ust. 1 pkt 1 i 10 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2013 r., poz. 1650, z 2014 r., poz. 463, z późn. zm.), zwanej dalej "ustawą o cudzoziemcach". Jednocześnie uwzględniając fakt, iż strona ma zostać przekazana stronie [...] (tj. do bezpiecznego kraju) na podstawie rozporządzenia 604/2013 Komendant Placówki Straży Granicznej w J. uznał, iż nie ma podstaw do rozpatrzenia przesłanek udzielenia cudzoziemcowi zgody na pobyt ze względów humanitarnych lub zgody na pobyt tolerowany. Decyzja ta została doręczona skarżącemu [...] października 2015 r. i z dniem [...] października 2015 r. stała się ona ostateczna wobec niewniesienia od niej odwołania.

Z prowadzonego przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w systemie teleinformatycznym Krajowego zbioru rejestrów, ewidencji i wykazu w sprawach cudzoziemców wynika, że A. A. w dniu [...] grudnia 2015 r. opuścił terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez lotnicze przejście graniczne [...], w ramach porozumienia DUBLIN III, samolotem rejsowym: [...].

W dniu [...] listopada 2015 r. A.A. wystąpił do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z wnioskiem o stwierdzenie nieważności w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decyzji Komendanta Placówki Straży Granicznej w J. z dnia [...] października 2015 r., podnosząc iż decyzja została wydana bez podstawy prawnej.

Skarżący wywodził, że przekazanie stronie [...] na mocy rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 604/2013, wyłącza wydanie decyzji o zobowiązaniu go do powrotu oraz o zakazie wjazdu na terytorium RP i państw obszaru Schengen, która znajduje swoje źródło w przepisach dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/115/WE z dnia 16 grudnia 2008 r. w sprawie wspólnych norm i procedur stosowanych przez państwa członkowskie w odniesieniu do powrotów nielegalnie przebywających obywateli państw trzecich. Stwierdzenie to skarżący uzasadnił w ten sposób, że przekazanie na podstawie rozporządzenia 604/2013 i zobowiązanie do powrotu to różne instytucje, służące różnym celom i nie można stosować ich zamiennie.

Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców, decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Placówki Straży Granicznej w J. z dnia [...] października 2015 r. W ocenie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców decyzja ta nie zawiera wad kwalifikowanych określonych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W dniu [...] lutego 2016 r., skarżący wystąpił do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] stycznia 2016 r. Organ zauważył, że okoliczności wjazdu i pobytu A. A. na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, zobowiązały Komendanta Placówki Straży Granicznej w J. do wszczęcia postępowania w sprawie zobowiązania cudzoziemca do powrotu. Jednocześnie przepisy ustawy o cudzoziemcach, obowiązujące w dniu wydania przez Komendanta Placówki Straży Granicznej w J. decyzji, tj. w dniu [...] października 2015 r. nie przewidywały możliwości odstąpienia od wydania decyzji o zobowiązaniu cudzoziemca do powrotu w sytuacji, w której cudzoziemiec mógł zostać przekazany do innego państwa członkowskiego Unii Europejskiej na podstawie rozporządzenia 604/2013. Możliwość taka została wprowadzona do ustawy o cudzoziemcach dopiero z dniem 13 listopada 2015 r., na mocy art. 11 pkt 12 lit. a tiret drugie ustawy z dnia 10 września 2015 r. o zmianie ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw. Zgodnie z nowelizacją do art. 303 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach został dodany pkt 13 zgodnie z którym, decyzji o zobowiązaniu do powrotu nie wydaje się w sytuacji, gdy cudzoziemiec może zostać przekazany do innego państwa członkowskiego Unii Europejskiej na podstawie przepisów rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 604/2013 z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie ustanowienia kryteriów i mechanizmów ustalania państwa członkowskiego odpowiedzialnego za rozpatrzenie wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej złożonego w jednym z państw członkowskich przez obywatela państwa trzeciego lub bezpaństwowca". Organ podkreślił, że nowa regulacja zawarta w art. 303 ust. 1 pkt 13 ustawy o cudzoziemcach obowiązuje dopiero od dnia 13 listopada 2015 r., a zatem po wydaniu przez Komendanta Placówki Straży Granicznej w J. decyzji z dnia [...] października 2015 r. Szef Urzędu podkreślił, że w stanie prawnym obowiązującym przed dniem 13 listopada 2015 r. żaden z przepisów ustawy o cudzoziemcach nie przewidywał możliwości odstąpienia od obowiązku wydania przez organ decyzji o zobowiązaniu cudzoziemca do powrotu, w sytuacji istnienia podstaw do przekazania go do innego państwa członkowskiego na podstawie rozporządzenia nr 604/2013. Przeciwnie - obowiązujące w tym czasie przepisy ustawy o cudzoziemcach przewidywały konieczność zobowiązania do powrotu cudzoziemca w przypadku stwierdzenia, iż zachodzi wobec niego przesłanka z art. 302 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach i nie zachodzą określone w ustawie przesłanki do odstąpienia od wydania decyzji o zobowiązaniu do powrotu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę cudzoziemca na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z [...] marca 2017 r. stwierdził, że organy zasadnie uznały, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji. Sąd I instancji podkreślił, że Komendant Placówki Straży Granicznej w J. powołał w decyzji z dnia [...] października 2015 r. przepis obowiązujący w dniu jej wydania. Nie obowiązywał wówczas jeszcze przepis prawa materialnego, który w sytuacji istnienia podstaw do przekazania cudzoziemca do innego państwa członkowskiego na podstawie przepisów rozporządzenia 604/2013, ustanawiał przesłankę negatywną zobowiązania do powrotu, tj. art. 303 ust. 1 pkt 13 ustawy o cudzoziemcach. Przepis ten zaczął obowiązywać dopiero od dnia 13 listopada 2015 r.

Zdaniem Sądu, jednym przepisem, który wprost (tj. w sposób wyraźny) wyłącza stosowanie dyrektywy 2008/115/WE jest art. 24 ust. 4 akapit 2 rozporządzenia 604/2013.

Sąd I instancji podkreślił, że tylko w sytuacji opisanej w art. 24 ust. 4 akapit 1 i 2 (w całości) państwo członkowskie nie może zastosować już środków, o których mowa w dyrektywie 2008/115/WE. Można zatem przyjąć, że przepisy rozporządzenia 604/2013 nie wyłączają w sposób generalny, jednoznaczny i wyraźny stosowania środków implementujących dyrektywę 2008/115/WE w przypadku innym niż taki, w którym wniosek cudzoziemca został już odrzucony przez inne państwo członkowskie decyzją ostateczną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, że argumentacja skarżącego oparta jest na innej przesłance, niż brak podstawy prawnej, tj. na zarzucie niewłaściwej oceny stanu sprawy i niewłaściwym zastosowaniu przepisu. Skarżący wywodził bowiem, że przepis art. 26 ust. 1 rozporządzenia 604/2013 stanowi, że w przypadku wydania zgody na wtórne przejęcie (a taka zgoda została w sprawie skarżącego wydana), wnioskujące państwo członkowskie (w niniejszej sprawie Rzeczpospolita Polska) powiadamia zainteresowaną osobę o decyzji o przekazaniu jej do odpowiedzialnego państwa członkowskiego i taka decyzja powinna zostać wydana, a nie zaś decyzja o zobowiązaniu do powrotu, oparta o przepisy dyrektywy 2008/115/WE i art. 302 ust. 1 pkt 1 i 10 ustawy o cudzoziemcach. Zdaniem Sądu, skarżący zarzuca zatem błąd w subsumpcji, a nie wydanie decyzji bez podstawy prawnej, wobec czego skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Nie ma bowiem możliwości w takiej sytuacji zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a zatem nie sposób wywieść, że doszło do ziszczenia się przesłanki nieważnościowej.

W skardze kasacyjnej od wyroku z 17 marca 2017 r. A. A. zarzucił:

1) naruszenie następujących przepisów prawa materialnego:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a, art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. oraz art. 1, art. 18 ust. 1 lit. b, art. 24 ust. 1 i art. 26 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 604/2013 z dnia 26 czerwca 2013 r. oraz art. 3 pkt 3 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/115/WE z dnia 16 grudnia 2008 r. oraz art. 302 ust. 1 pkt 1 i pkt 10 ustawy z 12 grudnia 2013 r. - poprzez oddalenie skargi na decyzję Szefa UdSC w następstwie błędnej wykładni powołanych przepisówa polegającej na:

- bezzasadnym uznaniu, że przepisy rozporządzenia 604/2013 nie wyłączają stosowania środków implementujących dyrektywę 2008/115/WE, pomimo iż same definicje pojęć "przekazanie" i "powrót" zawarte w tych przepisach powodują, że są to instytucje rozłączne co spowodowało, że w sytuacji, gdy wobec skarżącego zaszły przesłanki do przekazania go do odpowiedzialnego państwa członkowskiego na podstawie rozporządzenia 604/2013, to WSA w Warszawie powinien uznać, że nie można było wobec cudzoziemca wydać decyzji o zobowiązaniu do powrotu,

- nie wzięciu pod uwagę, że w dniu wydania decyzji o zobowiązaniu do powrotu nie istniał przepis kompetencyjny, dający Komendantowi Placówki Straży Granicznej (ani żadnemu innemu organowi) uprawnienie do wydania decyzji o przekazaniu cudzoziemca do innego państwa członkowskiego na podstawie rozporządzenia 604/2013.

2) naruszenie przepisu postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. poprzez bezzasadne stwierdzenie, że skarga na decyzję w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności dotyczy błędu w subsumpcji, a nie wydania decyzji bez podstawy prawnej, pomimo, iż w dniu wydania decyzji o zobowiązaniu do powrotu skarżącego nie istniał przepis dający Komendantowi Placówki Straży Granicznej możliwość wydania decyzji o zobowiązaniu do powrotu w takiej treści, jaka została wydana, jak również nie istniał przepis kompetencyjny dający podstawę do ewentualnego wydania decyzji o przekazaniu cudzoziemca do innego państwa członkowskiego w oparciu o rozporządzenie 604/2013.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadniony jest zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dostrzegł, że organ nadzoru dokonał nieprawidłowej wykładni art. 302 ust. 1 pkt 1 i 10 ustawy o cudzoziemcach w zw. z art. 24, art. 25 i art. 26 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 604/2013. Dokonana przez organ interpretacja, że to wskazane przepisy ustawy o cudzoziemcach, a nie przepisy rozporządzenia znajdują zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, doprowadziła do wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Należy stwierdzić, że decyzja z dnia [...] października 2015 r. została wydana z rażącym naruszenia prawa z tego powodu, że obowiązujące przepisy nie dają organowi orzekającemu o zobowiązaniu do powrotu możliwości odstąpienia od rozważenia przesłanek określonych w art. 348 i 351 ustawy o cudzoziemcach. W rozpoznawanej sprawie organ uznał, że ze względu na sam fakt, iż strona ma być przekazana stronie [...] na podstawie rozporządzenia 604/2012, nie ma podstaw do rozpatrzenia przesłanek udzielenia cudzoziemcowi zgody na pobyt ze względów humanitarnych lub zgody na pobyt tolerowany. Orzekając o zobowiązaniu cudzoziemca do powrotu do jego kraju pochodzenia organ w każdym przypadku ma obowiązek rozważyć, czy zostały spełnione przesłanki określone w art. 348 i art. 351 ustawy o cudzoziemcach.

Stwierdzić należy, że wbrew stanowisku wyrażanemu przez organ nadzoru, do wydania decyzji o zobowiązaniu cudzoziemca do powrotu nie upoważniało organu brzmienie art. 302 ust. 1 pkt 1 i 10 wskazanej ustawy ze względu na to, że przesłanka negatywna zawarta w art. 303 ust. 1 pkt 13 ustawy została wprowadzona do porządku prawnego dopiero w dniu 13 listopada 2015 r. Nie może być wątpliwości co do tego, że rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr 604/2013 wiąże w całości i jest bezpośrednio stosowane w państwach członkowskich. Brak odpowiednich przepisów w porządku krajowym nie zwalniał zatem organu od działania zgodnego z obowiązującym rozporządzeniem nr 604/2013.

Organ administracji wydający kontrolowaną decyzję nie mógł zobowiązać skarżącego do powrotu, skoro Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców w dniu [...] września 2015r. wszczął postępowanie dublińskie i w związku z brakiem odpowiedzi na wniosek o przyjęcie cudzoziemca, państwo to stało się odpowiedzialne za rozpatrzenie jego wniosku o ochronę międzynarodową. Pomimo tego, po tej dacie - w dniu [...] października 2015 r. Komendant Placówki Straży Granicznej w J. orzekł o zobowiązaniu cudzoziemca do powrotu. Zauważyć należy, że zgodnie z motywem 9 Preambuły dyrektywy 2008/115/WE cudzoziemca nie należy uznawać za osobę nielegalnie przebywającą na terytorium państwa członkowskiego, dopóki nie wejdzie w życie decyzja odmowna w sprawie wniosku o azyl lub decyzja o odebraniu mu prawa do pobytu jako osobie ubiegającej się o azyl. Mając na uwadze zasadę efektywności prawa unijnego należy uznać, że w stosunku do cudzoziemca, który złożył wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej i został przekazany w trybie dublińskim do innego państwa członkowskiego, nie może zostać wydana decyzja o zobowiązaniu do powrotu, do czasu wejścia w życie decyzji odmownej w sprawie tego wniosku. W treści wydanej decyzji o zobowiązaniu do powrotu nałożono na cudzoziemca obowiązek wyjechania poza terytorium Unii Europejskiej. Powstała zatem sprzeczność decyzji o przekazaniu do innego państwa z decyzją o zobowiązaniu do powrotu i zakazem wjazdu na teren Schengen.

Z przytoczonych wyżej względów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę, którą uwzględnił z przyczyn przedstawionych w uzasadnieniu w ten sposób, że na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] kwietnia 2016 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] stycznia 2016 r. W toku ponownego rozpoznania sprawy organ uwzględni ocenę prawną i wskazania zawarte w uzasadnieniu wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 188 i art. 193 p.p.s.a.