Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. WSA Dorota Jadwiszczok po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrza Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 200/16 w sprawie ze skargi M. E. na zarządzenie Burmistrza Ł. z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie odpłatności za udostępnienie informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 200/16, wydanym w sprawie ze skargi M. E., orzekł o niezgodności z prawem zarządzeń Burmistrza Ł. z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] oraz z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie odpłatności za udostępnienie informacji publicznej.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Burmistrz Ł. zarządzeniem z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 33 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm., dalej: u.s.g.) w zw. z art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198, dalej: u.d.i.p.), ustalił zasady pobierania od wnioskodawcy opłat stanowiących zwrot kosztów dodatkowych w związku ze sposobem udostępniania lub przekształcania informacji publicznej (§ 1), w tym stałą wysokość opłaty za kserokopie czarno-białe i kolorowe w formacie A4, A3 oraz kopie dokumentu elektronicznego na nośniku CD/DVD (§ 2). Ustalił ponadto w § 5 zarządzenia, iż udostępnienie informacji następuje po dokonaniu opłaty, zaś w § 6 określił, że opłata za wyszukanie informacji wynosi 5 zł, jeżeli wymaga wyszukania do dziecięciu stron dokumentów oraz ulega zwiększeniu o 0,50 zł za każdą kolejną stronę. Zarządzeniem z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] Burmistrz Ł., w oparciu o powołane wyżej przepisy, zmienił zarządzenie z dnia [...] kwietnia 2014 r. usuwając z niego przepisy § 5 i § 6.

M. E. dnia 28 grudnia 2015 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na wskazane wyżej zarządzenie z dnia [...] kwietnia 2014 r., zmienione zarządzeniem z dnia [..] maja 2014 r. W uzasadnieniu skargi wskazał, iż wnioskiem z dnia 25 października 2015 r. wystąpił do Burmistrza Ł. o udostępnienie informacji publicznej w formie elektronicznej na nośniku CD. Pismem z dnia 9 listopada 2015 r. Naczelnik Referatu Promocji Urzędu Miejskiego w Ł. poinformował go m.in. o konieczności poniesienia opłaty za udostępnienie informacji publicznej, zgodnie z zarządzeniem Burmistrza Ł. z dnia [...] kwietnia 2014 r., zmienionego zarządzeniem z dnia [...] maja 2014 r., w wysokości 2 zł za płytę CD. Pismem z dnia 2 grudnia 2015 r. skarżący wezwał Burmistrza Ł. do usunięcia naruszenia prawa w zakresie dotyczącym konieczności poniesienia zryczałtowanego kosztu za udostępnienie informacji publicznej. W wezwaniu tym zwrócił uwagę Burmistrzowi, m.in. że w orzecznictwie sądów administracyjnych jak i w doktrynie prawa administracyjnego ugruntowany jest pogląd, iż w świetle art. 7 ust. 2 w zw. z art. 15 ust. 1 u.d.i.p., nie jest dopuszczalne ustalenie opłaty za udostępnienie informacji publicznej na podstawie zarządzenia organu samorządu terytorialnego ustanawiającego określone stawki w tym zakresie. W odpowiedzi na powyższe wezwanie, Burmistrz Ł. odmówił usunięcia naruszenia prawa.

Burmistrz Ł. złożył odpowiedź na skargę, wskazując, że w jego ocenie zaskarżony akt nie narusza prawa. Przedmiotowe zarządzenie nie zawiera bowiem regulacji, które uzależniają wszczęcie postępowania o udostępnienie informacji publicznej od uiszczenia opłaty oraz innych regulacji, które można byłoby uznać za nadające całemu zarządzeniu cechy normatywnego aktu administracyjnego o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Określa ono bowiem wyłącznie koszty, które w każdym przypadku są jednakowe i nie sposób ich indywidualizować w inny sposób, jak tylko w odniesieniu do rzeczywistych, stałych, niepodlegających zmianom, dodatkowych kosztów udzielenia informacji publicznej w określony sposób.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uznając skargę za zasadną, oparł się na treści art. 147 § 1 w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm. – dalej jako p.p.s.a.) oraz na treści art. 94 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 1515 ze zm., dalej: u.s.g.). W uzasadnieniu wyjaśnił, że podstawę materialnoprawną zaskarżonych zarządzeń stanowił art. 33 ust. 3 u.s.g. oraz art. 15 ust. 1 u.d.i.p. W przedmiotowych zarządzeniach organ gminny określił tryb ustalania wysokości opłat odpowiadających dodatkowym kosztom ponoszonym przez Urząd Miasta w związku ze wskazanym przez wnioskodawcę sposobem udostępnienia informacji publicznej lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku. Zdaniem Sądu, żaden z ww. przepisów nie kształtuje uprawnienia burmistrza do regulowania w drodze zarządzenia kwestii dotyczących trybu ustalana i pobierania opłat za udostępnienie informacji publicznej. Sąd I instancji zwrócił uwagę na to, że według art. 33 ust. 2 u.s.g., burmistrz nadaje regulamin organizacyjny urzędu gminy w drodze zarządzenia. Wydaje on również zarządzenia w innych sprawach, konkretnie wskazanych w przepisach ustawy o samorządzie gminnym (por. art. 26a ust. 1, art. 31b ust. 1, art. 33 ust. 2, art. 41 ust. 2 i art. 98 ust. 3). Sąd wskazał, że orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, iż prezydent miasta (burmistrz) może wydawać zarządzenia także w innych sprawach pozostających w zakresie jego kompetencji (np. w sprawie powoływania i odwoływania kierowników jednostek kultury). Natomiast na podstawie art. 33 ust. 3 uprawniony jest jedynie do podejmowania zarządzeń pozostających w ramach jego uprawnień jako kierownika urzędu, mających charakter wewnętrzny. W ocenie Sądu I instancji, zaskarżone zarządzenie, zważywszy na skutki jakie ze sobą niesie w postaci ustalania i obciążenia opłatami podmiot uprawniony do wystąpienia z wnioskiem o udostępnienie informacji, pozostaje poza sferą wewnętrzną, jak również wykracza poza zakres spraw związanych z organizacją urzędu. Podstawa prawna do wydania zaskarżonego zarządzenia nie wynika również z przepisów u.d.i.p., a w szczególności z treści art. 15 ust. 1 tej ustawy. Zgodnie z art. 7 ust. 2 u.d.i.p., dostęp do informacji publicznej co do zasady jest bezpłatny, z zastrzeżeniem wynikającym z art. 15 powołanej ustawy. Wykładnia art. 7 ust. 2 w zw. z art. 15 u.d.i.p. prowadzi do wniosku, iż przepisy tej ustawy regulują zasady i tryb udostępniania informacji oraz przypadki ponoszenia kosztów za udostępnienie informacji, ale wyłącznie w sprawach indywidualnych. Ustalenie kosztów udostępnienia informacji publicznej, których poniesienie uzasadnia treść art. 15 ust. 1 tej ustawy, następuje w piśmie skierowanym do wnioskodawcy w trybie ust. 2 powołanego przepisu. Koszty są ustalane w toku realizacji każdorazowego wniosku o udzielenie informacji publicznej, a zatem podstawy ich ustalenia nie może stanowić zarządzenie określające sposób ustalania opłaty, czy też precyzujące koszty związane z daną formą czy sposobem udostępnienia informacji publicznej. Zdaniem Sądu w żadnym razie z przywołanych przepisów nie wynika możliwość zdefiniowania pojęć użytych w ustawie, jak też określania trybu ustalania opłat za udostępnienie informacji publicznej w drodze zarządzenia organu gminy. Podsumowując Sąd I instancji stwierdził, że brzmienie przywołanych norm prawnych w prostym zestawieniu z treścią zaskarżonego zarządzenia, prowadzi do jednoznacznej konkluzji o jego podjęciu bez podstawy prawnej, a więc z istotnym naruszeniem prawa.

Skargę kasacyjną na powyższy wyrok wywiódł Burmistrz Ł., zaskarżając go w całości, wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie, w przypadku uznania, że sprawa została dostatecznie wyjaśniona, o jego uchylenie i oddalenie skargi, a ponadto o zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego polegające na błędnej wykładni art. 33 ust. 3 u.s.g. oraz art. 15 ust. 1 u.d.i.p. poprzez uznanie, że zarządzenia Burmistrza Ł. stanowiły podstawę ustalania kosztów dostępu do informacji publicznej, a ich skutki wykraczały poza sferę wewnętrzną i poza zakres spraw związanych z organizacją urzędu. Ponadto zarzucono również naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 151 p.p.s.a. poprzez uwzględnienie złożonej skargi w sytuacji, w której powinna ona zostać oddalona.

W uzasadnieniu podkreślono, że przedmiotowe zarządzenia nie określały opłat za dostęp do informacji publicznej i nie warunkowały możliwości otrzymania informacji publicznej od uiszczenia takiej opłaty. Nie taki był ich sens i intencja. W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną przepis art. 15 ust. 1 u.d.i.p. jest przepisem szczególnym, który odmiennie od regulacji zawartej w k.p.a. pozwala na obciążanie wnioskodawcy wszystkimi kosztami uzyskania informacji publicznej. Skarżący kasacyjnie zwrócił uwagę na to, że dla udostępnienia informacji publicznej konieczne jest podjęcie standardowych działań (odszukania, przetworzenia i udostępnienia informacji w określonej formie), które powodują powstanie określonych, ale zwykle takich samych lub bardzo zbliżonych kosztów. Z uwagi na powyższe organ wydał zarządzenie, którego celem jest usprawnienie pracy urzędu poprzez uregulowanie takiej kwestii jak wysokość opłat za standardowe i powtarzalne czynności. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, skoro ustawodawca dał możliwość pobierania opłat z tytułu powstawania dodatkowych kosztów nieokreślając przy tym jednak ani rodzaju czynności podlegających opłatom ani wysokości takich opłat, to można wysnuć wniosek, że pozostawił te kwestie do uregulowania podmiotom udzielającym informacji publicznej.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył M. E., podzielając stanowisko Sądu I instancji wyrażone w zaskarżonym wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające z regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować (zob. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2015 r., II OSK 909/14, CBOSA).

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

W pierwszej kolejności warto podkreślić, że przepis art. 7 ust. 2 u.d.i.p. wprowadza zasadę bezpłatnego dostępu do informacji publicznej. Wyjątek od tej zasady został przewidziany w art. 15 ust. 1 wspomnianej ustawy, zgodnie z którym dopuszczalne jest obciążenie podmiotu zwracającego się o udostępnienie informacji publicznej "dodatkowymi kosztami" związanymi ze sposobem jej udostępnienia lub koniecznością jej przekształcenia. Ponoszenie przez uprawnionego do uzyskania dostępu do informacji publicznej kosztów związanych z jej przygotowaniem i udzieleniem do niej dostępu zostało przewidziane jedynie w przypadku informacji udostępnianej na wniosek (art. 10 u.d.i.p.). Podkreślenia wymaga, że dopuszczalne jest tylko pobieranie opłat odpowiadających "dodatkowym kosztom" poniesionym przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej. Nie należy utożsamiać tego pojęcia, jak uczynił to autor skargi kasacyjnej, z kosztami każdej dodatkowej aktywności organu bądź jego pracowników (np. konieczność wykonania dodatkowej pracy, jak chociażby wyszukania określonych we wniosku informacji). Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądy dotyczące kosztów dodatkowych, które nie są wszelkimi kosztami związanymi z udostępnieniem informacji publicznej. Kosztem dodatkowym jest w tej sytuacji wydatek rzeczywiście poniesiony ponad koszt funkcjonowania bazy, związany z realizacją wskazanego we wniosku sposobu udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji. Należy w tym miejscu zaznaczyć, że realizacja uprawnienia do pobrania opłaty wynikającego z art. 15 ust. 1 u.d.i.p. może nastąpić tylko w konkretnych, indywidualnych sprawach. Przepis ten nie może być podstawą do generalnego ustalania wysokości opłat we wszystkich sprawach dotyczących udostępniania informacji publicznych. Podstawa do ustalenia taryfy opłat za udostępnienie informacji publicznej w drodze zarządzenia burmistrza nie wynika również z przepisów u.s.g., w szczególności nie wynika z treści art. 33 ust. 3 tej ustawy, który stanowi jedynie, że wójt (burmistrz, prezydent miasta) jest kierownikiem urzędu gminy (miasta). Wobec tego jest uprawniony do wykonywania wszystkich zadań, które mieszczą się w pojęciu kierowania jednostką organizacyjną, w tym do wydawania poleceń służbowych podległym pracownikom. Wprowadzenie zryczałtowanych stawek opłat za udostępnienie informacji publicznej (z czym mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie) dotyka zaś nie tylko pracowników urzędu gminy, podległych burmistrzowi, ale także wszystkich, którzy będą występować z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. Powołane przepisy nie dają burmistrzowi tak szerokich kompetencji. W konsekwencji, ani z przepisów ustawy o samorządzie gminnym, ani z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej nie wynika podstawa do ustalenia taryfy opłat za udostępnienie informacji publicznej w drodze zarządzenia burmistrza. Tym samym nie jest możliwe ustalanie takich kosztów na podstawie stawek ryczałtowych. Wysokość opłaty musi każdorazowo odpowiadać rzeczywistym poniesionym przez organ kosztom udostępnienia informacji. Dopuszczalne jest wyłącznie indywidualne i konkretne obliczenie kosztów. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 662/16, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 307/13).

Odnosząc się do pierwszego zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 33 ust. 3 u.s.g. oraz art. 15 ust. 1 u.d.i.p. wskazać należy, że ustalenia poczynione w tym zakresie przez Sąd I instancji zasługują na pełną aprobatę. Powyższe przepisy nie mogły stanowić podstawy do wydania przez Burmistrza zarządzenia ustalającego wysokość opłat związanych z udostępnieniem informacji. Nie ulega wątpliwości, że przedmiotowe zarządzenia ustalały wysokość opłat np. za kserokopie, udzielenie informacji na nośnikach elektronicznych, za wyszukiwanie informacji. Nie sposób także uznać za zasadne twierdzenia wnoszącego skargę kasacyjną, że przedmiotowe zarządzenia stanowiły wewnętrzną regulację Urzędu Miejskiego w Ł., zwłaszcza biorąc pod uwagę, że w powiadomieniach o przedłużeniu terminu odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji oraz konieczności uiszczenia opłaty wskazywano wspomniane zarządzenie jako podstawę prawną jej naliczenia w konkretnej wysokości (k. 6 akt administracyjnych). Takie działania organu przeczą twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, że przedmiotowe zarządzenie nie stanowiło podstawy ustalania kosztów dostępu do informacji publicznej. Zaznaczyć też trzeba, że skarżący kasacyjnie nie podjął rzeczowej polemiki ze stanowiskiem merytorycznym wyrażonym w tej kwestii przez orzekający w niniejszej sprawie Sąd I instancji. A swoje stanowisko oparł na oczywiście bezzasadnym twierdzeniu, że zarządzenia nie określały opłat za dostęp do informacji publicznej i nie warunkowały możliwości otrzymania informacji publicznej od uiszczenia takiej opłaty. Bezzasadność tego stanowiska wynika już z samych zapisów § 2, 5 i 6 zarządzenia z 2 kwietnia 2014 r.

Końcowo należy zauważyć, że Sądowi znane jest stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 662/16, a dotyczące uznania zarządzenia organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego w sprawie trybu ustalania opłat odpowiadających dodatkowym kosztom udostępniania informacji publicznej na wniosek za akt z zakresu kierownictwa wewnętrznego. Podstawę prawną dla takiego aktu może rzeczywiście stanowić treść przywołanych wyżej art. 33 ust. 3 u.s.g. oraz art. 15 ust. 1 u.d.i.p. Stanowisko to należy podzielić. Podkreślenia jednak wymaga, że pomimo tego, iż poddane ocenie Sądu zarządzenie dotyczyło podobnej materii, to znacząco różniło się jednak pod względem treści od zarządzenia będącego przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie, gdyż jego celem było jedynie ujednolicenie praktyki każdorazowego ustalania rzeczywistych kosztów udostępnienia informacji publicznej na dany, indywidualny wniosek. Zarządzenie to nie wprowadzało taryfy opłat za udostępnienie informacji publicznej, lecz określało tryb (sposób) ich ustalania w konkretnych sprawach, stanowiło zatem akt pomocniczy, wewnętrzny, usprawniający działanie organu, nieokreślający a priori wysokości opłaty, lecz pomagający jedynie w jej ustaleniu w danej sprawie. W niniejszej sprawie takie okoliczności nie występują.

W konsekwencji niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a., bowiem Sąd I instancji dokonując należytej kontroli legalności zaskarżonych zarządzeń prawidłowo na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. uwzględnił skargę.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny ją oddalił.