Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik, Sędziowie Sędzia WSA Beata Machcińska (spr.), Asesor WSA Adam Pawlyta, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 lipca 2025 r. sprawy ze skargi A. C. na bezczynność Burmistrza Miasta U. w przedmiocie wniosku o udostępnienie informacji publicznej 1) stwierdza bezczynność organu bez rażącego naruszenia prawa, 2) zobowiązuje organ do załatwienia wniosku w terminie 14 dni od daty zwrotu akt wraz z prawomocnym wyrokiem, 3) zasądza od Burmistrza Miasta U. na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Przedmiotem skargi A. C. (dalej "wnioskodawczyni" lub "skarżąca") jest bezczynność Burmistrza Miasta U. (dalej "Burmistrz" lub "organ") w przedmiocie wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

Stan sprawy przedstawia się następująco:

1. Skarżąca pismem z dnia 20 marca 2025 r. (wpływ do organu 20 marca 2025 r.) na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej zwróciła się do organu z prośbą o udostępnienie informacji w następującym zakresie:

"Raport z analizy prawnej typu due diligence funkcjonowania urzędu miasta U. i gminnych jednostek organizacyjnych miasta U.."

2. W odpowiedzi na wniosek organ pismem z dnia 31 marca 2025 r. poinformował skarżącą, że żądana informacja nie będzie udostępniona, ponieważ nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - dalej u.d.i.p. (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902). Raport z analizy prawnej typu due diligence funkcjonowania Urzędu Miasta U. i jednostek organizacyjnych nie stanowi informacji publicznej, ponieważ ma charakter opinii prawnej, której celem jest gromadzenie i wymiana informacji oraz uzgadnianie poglądów, w sposób niewiążący w żaden sposób dla organu, a służący jedynie w przyszłości do przeprowadzenia przez ten organ stosownego procesu decyzyjnego. W ramach dokumentu opracowano projekty rozwiązań prawnych do zaimplementowania w Urzędzie, jednak nie są one dla Burmistrza wiążące. Tym samym analiza stanowi dokument wewnętrzny i nie stanowi "dokumentu urzędowego" - zatem nie podlega udostępnieniu w trybie przewidzianym dla informacji publicznej. Analiza prawna objęta żądaniem powstała właśnie jako dokument wewnętrzny - stanowiący materiał opiniodawczy, doradczy, poglądowy. Tak powstały dokument nie stanowi informacji publicznej.

Na poparcie stanowiska organ powołał się na orzeczenia sądów administracyjnych.

W konsekwencji organ stwierdził, że sprawa nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej. Zgodnie bowiem z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. tylko odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. następują w drodze decyzji. Zatem, a contrario, art. 16 ust. 1 u.d.i.p. nie obejmuje sytuacji, w której żądana informacja nie jest informacją publiczną. W takim wypadku odmowa jej udzielenia winna nastąpić zwykłym pismem.

3. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżąca wniosła o zobowiązanie Burmistrza do załatwienia sprawy zgodnie z wnioskiem z dnia 20 marca 2025 r. przez udzielenie żądanej informacji publicznej, zasądzenia od organu na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych i stwierdzenie, że bezczynność Burmistrza miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Skarżąca zarzuciła naruszenie:

1) art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek;

2) art. 10 ust. 1 u.d.i.p.w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek, poprzez jego niezastosowanie i w efekcie brak udostępnienia żądanej informacji;

3) art. 1 ust. 2 u.d.i.p. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na błędnym i bezpodstawnym przyjęciu, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej.

W ocenie skarżącej wnioskowana informacja stanowi informację publiczną - jest w posiadaniu Burmistrza i dotyczy kwestii związanych z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotu. Sam Burmistrz wskazał, że na podstawie tego dokumentu m.in. wprowadzono zmiany w funkcjonowaniu monitoringu miejskiego. O kwestii funkcjonowania mówi nawet sama nazwa dokumentu. Nie zgodziła się z zapatrywaniem, że opinia prawna (choć analiza, o której mówimy w swojej istocie zapewne jest audytem, bo tak też jest nazywana przez sam organ) nie stanowi informacji publicznej. Potwierdzają to tezy z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego.

4. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Argumentował, że analiza ta była prawnym badaniem skupiającym się na takich aspektach analizy jak szacowanie ryzyka, wycena, przygotowywanie ustaleń dotyczących spraw pracowniczych, a także na procesach sądowych lub odszkodowawczych. W ramach tego badania, dokonano analizy dokumentów o charakterze prawnym, w tym aktów własności, roszczeń osób trzecich czy aktualnego stanu spraw sądowych. Następnie, na bazie tego badania, dokonano analizy procesów finansowych, organizacji i zasobów ludzkich, po czym dokonano identyfikacji potencjalnych problemów i szans rozwojowych dla funkcjonowania Urzędu Miasta U. i gminnych jednostek organizacyjnych Miasta U..

Po uzyskaniu powyższych informacji, skupiono się na głównym celu przygotowanej analizy prawnej, jakim było opracowanie projektów rozwiązań prawnych do zaimplementowania w Urzędzie i samorządowych jednostkach organizacyjnych, bez mocy wiążącej dla organu, aby ułatwić organowi w przyszłości ewentualnego przeprowadzenia stosownego procesu decyzyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skargę należało uwzględnić.

Skarga dotyczy bezczynności Burmistrza w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w zakresie wniosku skarżącej z dnia 20 marca 2025 r. o udostępnienia Raportu z analizy prawnej typu due diligence funkcjonowania urzędu miasta U. i gminnych jednostek organizacyjnych miasta U. (dalej "Raport").

Zgodnie z art. 149 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 - dalej "p.p.s.a.") sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1), zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2) lub stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (art. 149 § 1b p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.).

Wobec tego, że rozpoznawana sprawa dotyczy udostępnienia informacji publicznej, należy przypomnieć, że zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Przy czym prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3).

Konkretyzacja tak kształtującego się konstytucyjnego prawa do informacji publicznej znajduje wyraz w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902, dalej "u.d.i.p."), regulującej zasady i tryb dostępu do informacji mających walor informacji publicznych, wskazując, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione.

W świetle art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie.

W myśl art. 2 ust. 1 i 2 u.d.i.p. każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, zwane dalej "prawem do informacji publicznej" (ust.1).

Od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego (ust. 2).

Stosownie do art. 3 ust. 1 i 2 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do:

1) uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego;

2) wglądu do dokumentów urzędowych;

3) dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów (ust. 1).

Prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do niezwłocznego uzyskania informacji publicznej zawierającej aktualną wiedzę o sprawach publicznych (ust. 2).

Z kolei w myśl art. 4 ust. 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności:

1) organy władzy publicznej;

2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych;

3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa;

4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego;

5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Zgodnie jednak z przepisem art. 5 ust. 1 u.d.i.p., tak określone powszechne prawo do informacji publicznej, podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.).

Powyższe ograniczenia wynikają wprost z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którym ograniczenie prawa do informacji publicznej może nastąpić wyłącznie ze względu na określoną w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Art. 47 Konstytucji RP przewiduje zaś dla każdego prawo do ochrony prawnej życia prywatnego, rodzinnego, czci i dobrego imienia oraz do decydowania o swoim życiu osobistym.

Art. 6 u.d.i.p. określa przedmiot informacji publicznej, który ma charakter otwarty.

Udostępnianie informacji publicznych, jak stanowi art. 7 u.d.i.p., następuje w drodze: 1) ogłaszania informacji publicznych, w tym dokumentów urzędowych, w Biuletynie Informacji Publicznej, o którym mowa w art. 8; 2) udostępniania, o którym mowa w art. 10 i 11; 3) wstępu na posiedzenia organów, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 3, i udostępniania materiałów, w tym audiowizualnych i teleinformatycznych, dokumentujących te posiedzenia; 4) udostępniania w portalu danych, o którym mowa w ustawie z dnia 11 sierpnia 2021 r. o otwartych danych i ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego (Dz. U. poz. 1641), zwanym dalej "portalem danych".

Podkreślić przy tym należy, że przepisy u.d.i.p. nakładają na podmioty dysponujące informacjami publicznymi obowiązek ich udostępnienia bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). W przypadku, gdy informacja publiczna nie może zostać udostępniona w czternastodniowym terminie, należy powiadomić wnioskodawcę o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni się informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1).

U.d.i.p. wymienia trzy formy załatwienia sprawy w przedmiocie udzielenia informacji na wniosek zainteresowanego podmiotu. Mianowicie organ do którego wniesiono wniosek, winien udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej (art. 10 u.d.i.p.) bądź też odmówić jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) albo umorzyć postępowanie (art. 14 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p.).

Natomiast w sytuacji, gdy organ nie jest w posiadaniu informacji publicznej żądanej we wniosku o udzielenie informacji publicznej, powinien udzielić pisemnej odpowiedzi wyjaśniającej, że nie jest w posiadaniu informacji.

Bezczynność organu w sytuacji określonej przepisami u.d.i.p. polega więc na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i jednocześnie nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia, albo też udziela informacji niepełnej, czy też niezgodnej z wnioskiem, nie informuje w formie zwykłego pisma, że nie posiada żądanej informacji publicznej bądź, że żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej, ewentualnie, że istnieje inny tryb dostępu do wnioskowanej informacji (zob. wyrok WSA w Łodzi z dnia 29 lutego 2024 r., sygn. akt II SAB/Łd 2/24).

W sprawie nie budzi wątpliwości, że Burmistrz jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.).

Natomiast w sprawie sporne jest, czy żądana informacja jest informacją publiczną.

Skarżąca zwróciła się w trybie u.d.i.p. o udostępnienie Raportu z analizy prawnej typu due diligence funkcjonowania urzędu miasta U. i gminnych jednostek organizacyjnych miasta U.

Organ stwierdził, że Raport ten nie stanowi informacji publicznej, ponieważ ma charakter opinii prawnej, której celem jest gromadzenie i wymiana informacji oraz uzgadnianie poglądów, w sposób niewiążący w żaden sposób dla organu, a służący jedynie w przyszłości do przeprowadzenia przez ten organ stosownego procesu decyzyjnego. W ramach dokumentu opracowano projekty rozwiązań prawnych do zaimplementowania w Urzędzie, jednak nie są one dla Burmistrza wiążące. Tym samym analiza stanowi dokument wewnętrzny i nie stanowi "dokumentu urzędowego" - zatem nie podlega udostępnieniu w trybie przewidzianym dla informacji publicznej.

W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda informacja wytworzona przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone (por. wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02, wyrok NSA z dnia 21 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 678/11, wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2025 r., sygn. akt III OSK 3001/23; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Pojęcie informacji publicznej odnosi się zatem do wszelkich faktów dotyczących spraw publicznych rozumianych jako działalność zarówno organów władzy publicznej, jak i samorządów gospodarczych i zawodowych oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym, czyli mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Charakter publiczny należy przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności. Informacją publiczną są zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i te, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od niego. O zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu na podstawie ustawy decyduje zatem treść i charakter żądanej informacji.

Sąd podziela w pełni stanowisko zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 maja 2024 r., III OSK 892/23, "że koncepcja tzw. "dokumentu wewnętrznego" nie jest założeniem normatywnym. Żaden akt prawny nie zawiera definicji "dokumentu wewnętrznego" i jest to termin wypracowany wyłącznie przez doktrynę i judykaturę przy czym, jego stosowanie odbywa się wyłącznie w niektórych wyjątkowych, ściśle określonych sytuacjach. Oznacza to, że pojęcia tego nie wolno rozszerzać poza ściśle określone kryteria, gdyż jego wdrażanie na przypadki im nie podpadające narażałoby na zarzut naruszenia konstytucyjnej gwarancji dostępu do szeroko rozumianych informacji o sprawach publicznych. W przypadku stosowania przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej nie należy zatem nadużywać zaczerpniętej z doktryny i orzecznictwa koncepcji "dokumentu wewnętrznego", która istotnie ogranicza sferę dostępu do informacji publicznej. Na problematykę niekonstytucyjności poruszanego zagadnienia zwraca także uwagę część przedstawicieli doktryny prawa administracyjnego. Wspomniany brak odwołania do ustawowo wyodrębnionej formuły "dokumentu wewnętrznego", oznacza, że pomimo przekonania o racjonalności wyłączenia pewnej sfery informacyjnej dotyczącej działalności organów publicznych i innych podmiotów zobowiązanych, wątpliwości dotyczące legalności wyłączania zakresu realizacji prawa dostępu do informacji publicznej są uzasadnione. Przedstawiciele nauki podkreślają, że praktyka taka wydaje się nie tylko sprzeczna z treścią art. 61 Konstytucji RP, ale jest również nielogiczna ze względu na ukształtowaną zasadę ustawowego definiowania wyjątków od reguły, według której domniemywa się, że każda informacja dotycząca działalności zobowiązanego i znajdująca się w jego posiadaniu jest informacją publiczną. Dostęp do takiej informacji może zostać ograniczony, ale nie powinien być wyłączony (por. M. Jabłoński, "Dokument wewnętrzny" i jego udostępnienie na podstawie Konstytucji RP oraz ustawy o dostępie do informacji publicznej, /w:/ Aktualne wyzwania ochrony wolności i praw jednostki. Prace uczniów i współpracowników dedykowane Profesorowi Bogusławowi Banaszakowi, Wrocław 2014, s. 100). Również prof. M. Jaśkowska wyraziła stanowisko, że na tle ustawy o dostępie do informacji publicznej nie ma prawnych podstaw do wyodrębnienia tzw. dokumentów wewnętrznych, zwalniających generalnie z obowiązku udzielenia informacji, podkreślając jednocześnie, że nie ma znaczenia charakter dokumentu znajdującego się w aktach postępowania, albowiem podlega on co do zasady udostępnieniu, niezależnie od tego, czy będzie urzędowy, czy prywatny, "wewnętrzny", czy też "roboczy" (por. M. Jaśkowska /w:/ Dostęp do informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych (wybrane problemy), Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego z 2014 r., zeszyt nr 1, s. 11). Kompleksową krytykę koncepcji tzw. "dokumentów wewnętrznych" przedstawił w doktrynie również prof. M. Bernaczyk, który w swojej monografii z 2017 r. zauważył, że dokument wewnętrzny wzbudza kontrowersje nie tylko ze względów konstytucyjnych, lecz również jako efekt tzw. prawa sędziowskiego, w ramach którego sędzia, bez podstawy prawnej w prawie pozytywnym, a więc wykraczając poza literalne związanie prawem pozytywnym, wypowiada się w celu doprecyzowania treści prawa stanowionego lub wypełnienia luki, opierając się jedynie na lakonicznej treści art. 1 ust. 1 u.d.i.p. (por. M. Bernaczyk, "Dokument wewnętrzny" jako ograniczenie konstytucyjnego prawa do informacji. Rozstrzyganie kolizji w teorii i praktyce, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2017, s. 190-191). Autor ten wyraził wręcz pogląd, że sądowy twór w postaci dokumentu wewnętrznego stworzył zagrożenie dla standardów demokratycznych utożsamianych przede wszystkim z przejrzystym i rozliczalnym stanowieniem prawa. Ponadto uznał on, iż błędem jest nadawanie nieprecyzyjnym pojęciom zawartym w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. anachronicznej (z perspektywy światowych standardów) konstrukcji charakteru tzw. "bezwzględnego" ograniczania dostępu do informacji, niezgodnego z art. 2, art. 31 ust. 3 oraz art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, dodając jednocześnie, że kolizja "dokumentu wewnętrznego" z zasadami konstytucyjnymi najsilniej wyraża się w utracie proceduralnej zdolności do należytej weryfikacji okoliczności faktycznych i wyważania kolidujących interesów. Mając na uwadze wyżej przedstawioną krytykę doktrynalną pojęcia "dokumentu wewnętrznego" należy w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjąć, że każdorazowe powołanie się przez podmiot zobowiązany ustawowo do udostępnienia informacji publicznej do tego pojęcia jako uzasadnienia niespełnienia przez dany dokument cechy z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej wymaga szczegółowego wskazania zarówno rodzaju dokumentu, jak i jego treści z punktu widzenia kryteriów określonych w doktrynie tj. wewnętrznego, roboczego charakteru informacji. Nie wystarcza samo odwołanie się do tego pojęcia i wyjaśnienia stronie, że żądany dokument ma cechy dokumentu wewnętrznego. Innymi słowy, to nie podmiot domagający się dostępu do określonego dokumentu znajdującego się w posiadaniu organu ma wykazać cechy żądanej informacji jako informacji publicznej, lecz organ, który uznaje, że posiadany i wytworzony przez niego dokument takiej cechy nie spełnia."

W wyroku z dnia 9 kwietnia 2015 r., sygn. akt K 14/13 Trybunał Konstytucyjny doszedł do przekonania, że niektóre dokumenty wytwarzane przez audytora, inne niż tylko plan audytu oraz sprawozdanie z wykonania planu audytu, mogą stanowić informację publiczną i być objęte zakresem prawa do informacji publicznej jako dokumenty, o których mowa w art. 61 ust. 2 Konstytucji RP. Dokumenty te, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, zawierają rezultaty przeprowadzonego audytu, wyrażają końcowe stanowisko audytora w drodze ocen i zaleceń skierowanych do określonych komórek jednostki, w których przeprowadzane były zadania audytowe. Trybunał zauważył przy tym, że część dokumentów wytwarzanych przez audytora nie zawiera informacji publicznej w rozumieniu art. 61 Konstytucji RP. Są to bowiem różnego rodzaju dokumenty o charakterze roboczym: zapiski czy notatki sporządzane w stadium zbierania informacji i przygotowania końcowego stanowiska, które stanowią jedynie etap na drodze do wytworzenia informacji publicznej, jednak informacji tej jeszcze nie stanowią.

Sąd podziela pogląd, że dokumenty wewnętrzne to przeważnie dokumenty o charakterze wyłącznie techniczno-organizacyjnym albo roboczym, służące wymianie stanowisk w ramach danego organu czy też gromadzeniu niezbędnych materiałów (por. wyrok TK z 13 listopada 2013 r., sygn. akt P 25/12, OTK-A 2013/8/122).

W ocenie Sądu Burmistrz nie wykazał, że wnioskowany przez skarżącą Raport stanowi dokument wewnętrzny, pozostający poza pojęciem informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

W świetle ustawy o dostępie do informacji publicznej zasadą jest obowiązek podmiotu publicznego do udostępnienia tejże informacji, zaś możliwość odmowy jej udostępnienia stanowi wyjątek. Wobec tego, wyjątku nie można wykładać rozszerzająco, szczególnie biorąc pod ocenę prawną Sądu odnoszącą do tzw. dokumentu wewnętrznego.

W piśmie będącym odpowiedzą na wniosek skarżącej (w piśmie z dnia 31 marca 2025 r.) Burmistrz lakonicznie odniósł się do żądania skarżącej, w szczególności nie opisał Raportu z punktu widzenia wskazanych kryteriów dokumentu wewnętrznego, tj. wewnętrznego, roboczego lub techniczno-organizacyjnego charakteru informacji. Burmistrz nawet nie podał, kto na jego zlecenie Raport przygotował oraz, czy Raport został lub zostanie skierowany na zewnątrz. Natomiast Burmistrz wskazał, iż wnioskowany dokument ma posłużyć w przyszłości do przeprowadzenia przez organ stosownego procesu decyzyjnego - w ramach dokumentu opracowano projekty rozwiązań prawnych do zaimplementowania w Urzędzie, jednak nie są one dla Burmistrza wiążące.

Zatem uprawnione jest stwierdzenie, że Raport ma wpływ na wykonywanie zadań publicznych przez Burmistrza – ma służyć do zrealizowania powierzonych mu zadań. Takie wykorzystanie Raportu w kontekście planowania działań publicznych oraz strategii rozwoju powiatu wskazuje na to, że dokument ma znaczenie poza obrębem samego organu. Informację publiczną stanowi bowiem treść wszelkiego rodzaju dokumentów, nie tylko bezpośrednio zredagowanych i wytworzonych przez organ, lecz przymiot taki posiada także treść dokumentów, których podmiot używa do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań. Charakter publiczny należy zatem przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności. Stanowisko to potwierdza analiza dotychczasowego orzecznictwa, w którym prawidłowo wskazuje się, że informacją publiczną jest nie tylko decyzja kończąca postępowanie, ale także dokumentacja wytworzona w trakcie procesu decyzyjnego, stanowiąca podstawę podjęcia decyzji przez organ władzy w sprawie publicznej, będąc wyrazem działalności tego organu w ramach jego kompetencji – tak NSA w wyroku z 9 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 2157/12, LEX nr 1341463).

Nie można również nie dostrzec, że Raport został sfinansowany ze środków publicznych, a nazwa dokumentu wskazuje, iż jest to dokument ważny z uwagi na jego treść - powinien się bowiem odnosić do istotnych dla działania organu kwestii prawnych, co również przemawia za uznaniem, że dokument ten ma charakter publiczny. Sąd nie zna treści Raportu, stąd nie może się do niego odnieść szczegółowo.

Art. 1 ust. 1 u.d.i.p. należy wykładać w powiązaniu z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, przewidującym że w skład prawa dostępu do informacji publicznej wchodzi m.in. uprawnienie do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to niewątpliwie ma na celu zagwarantowanie jawności życia publicznego oraz transparentności działania organów władzy publicznej. Jak słusznie ujął to Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 9 grudnia 2013 r. sygn. akt I OPS 7/13 (pub. orzeczenia.nsa.gov.pl) "Transparentność działań organów władzy publicznej i poddanie tych działań kontroli społecznej może przyczynić się do poprawy standardów dotyczących ochrony praw obywatelskich, przestrzegania przepisów prawa, poprawy relacji w stosunkach obywatel - państwo i wreszcie budować zaufanie do organów władzy publicznej". Tym samym treść art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w powiązaniu z normą konstytucyjną przesądzają o przyjęciu szerokiej wykładni pojęcia "informacji publicznej".

Mając powyższe na względzie, organ winien ocenić możliwość udostępnienia wnioskowanego Raportu skarżącej, biorąc pod uwagę, czy w tej sprawie prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie określonym w art. 5 u.d.i.p.

W tym stanie rzeczy Sąd zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku skarżącego w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt z prawomocnym wyrokiem (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).

W ocenie Sądu bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa (por. wyroki NSA: z 4 czerwca 2019 r., II OSK 3374/18; z 6 sierpnia 2019 r., II OSK 1802/19; z 18 stycznia 2019 r., II OSK 1557/18; z 5 września 2018 r., II OSK 272/18 - opubl. w CBOSA).

Organ zareagował na wniosek skarżącej, zatem postawy organu nie sposób ocenić jako celowo lekceważącej i nacechowanej złą wolą.

Sąd rozważył z urzędu zastosowanie środka prawnego w postaci grzywny lub przyznania skarżącej sumy pieniężnej. Zdaniem Sądu w okolicznościach faktycznych sprawy nie ma żadnych podstaw do zastosowania tego rodzaju środków prawnych. Środki prawne z art. 149 § 2 p.p.s.a. powinny być stosowane w szczególnie nagannych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, gdy oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że noszą one znamiona zamierzonego lub nieuzasadnionego racjonalnie lub prawnie unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. wyrok WSA w Poznaniu z 23 lipca 2021 r., I SAB/Po 29/20; wyrok WSA w Gliwicach z 7 sierpnia 2019 r., SAB/Gl 72/19 - opubl. w CBOSA). Taka sytuacja w sprawie nie wystąpiła.

Rozpatrując sprawę ponownie, organ będzie związany oceną prawną Sądu i rozpatrzy wniosek skarżącej w trybie u.d.i.p. Sąd nie zna treści Raportu, zatem, mając na uwadze przepisy u.d.i.p., Sąd nie przesądza, czy żądana informacja publiczna ma być skarżącej udostępniona w całości, czy też w części.

Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło zgodnie z treścią art. 119 pkt 4 p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na mocy art. 149 § 1 pkt 1, 3, § 1a p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącej wpis (100 zł).