Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: sędzia NSA Piotr Korzeniowski sędzia del. WSA Arkadiusz Windak (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrza Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 29 lipca 2025 r., sygn. akt III SAB/Gl 190/25 w sprawie ze skargi A.C. na bezczynność Burmistrza Miasta [...] w przedmiocie wniosku o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.C. na bezczynność Burmistrza Miasta [...] w przedmiocie wniosku o udostępnienie informacji publicznej, wyrokiem z dnia 20 lipca 2025 r. sygn. akt III SAB/Gl 190/25, w pkt 1) stwierdził bezczynność organu bez rażącego naruszenia prawa, w pkt 2) zobowiązał organ do załatwienia wniosku w terminie 14 dni od daty zwrotu akt wraz z prawomocnym wyrokiem, w pkt 3) orzekł o kosztach postępowania sądowego.

Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy.

A.C. pismem z [...] marca 2025 r., powołując się na art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zwróciła się do Burmistrza Miasta [...] z prośbą o udostępnienie informacji w zakresie kopii "Raportu z analizy prawnej typu due diligence funkcjonowania urzędu miasta [...] i gminnych jednostek organizacyjnych miasta [...]".

W odpowiedzi na wniosek organ pismem z [...] marca 2025 r. poinformował skarżącą, że żądana informacja nie będzie udostępniona, ponieważ nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Raport z analizy prawnej typu due diligence funkcjonowania Urzędu Miasta [...] i jednostek organizacyjnych ma charakter opinii prawnej, której celem jest gromadzenie i wymiana informacji oraz uzgadnianie poglądów, w sposób niewiążący w żaden sposób dla organu, a służący jedynie w przyszłości do przeprowadzenia przez ten organ stosownego procesu decyzyjnego. W ramach dokumentu opracowano projekty rozwiązań prawnych do zaimplementowania w Urzędzie, jednak nie są one dla Burmistrza wiążące. Analiza stanowi dokument wewnętrzny i nie stanowi "dokumentu urzędowego" - zatem nie podlega udostępnieniu w trybie przewidzianym dla informacji publicznej.

A.C. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność organu, wnosząc o zobowiązanie Burmistrza do załatwienia sprawy zgodnie z wnioskiem z dnia [...] marca 2025 r. przez udzielenie żądanej informacji publicznej, zasądzenia od organu na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych i stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uwzględniając skargę przypomniał, że w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda informacja wytworzona przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone. Pojęcie informacji publicznej odnosi się zatem do wszelkich faktów dotyczących spraw publicznych rozumianych jako działalność zarówno organów władzy publicznej, jak i samorządów gospodarczych i zawodowych oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym, czyli mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Charakter publiczny należy przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności. Informacją publiczną są zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i te, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od niego. O zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu na podstawie ustawy decyduje zatem treść i charakter żądanej informacji.

Ponadto, odwołując się do stanowiska zaprezentowanego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 maja 2024 r. sygn. akt III OSK 892/23, pojęcia "dokumentu wewnętrznego", które nie jest ustawowo zdefiniowane, nie wolno rozszerzać poza ściśle określone kryteria. W przypadku stosowania przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej nie należy zatem nadużywać zaczerpniętej z doktryny i orzecznictwa koncepcji "dokumentu wewnętrznego", która istotnie ogranicza sferę dostępu do informacji publicznej. Odwolywanie się przez podmiot zobowiązany ustawowo do udostępnienia informacji publicznej do tego pojęcia jako uzasadnienia niespełnienia przez dany dokument cechy z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej wymaga szczegółowego wskazania zarówno rodzaju dokumentu, jak i jego treści z punktu widzenia kryteriów określonych w doktrynie, tj. wewnętrznego, roboczego charakteru informacji. Nie wystarcza samo odwołanie się do tego pojęcia i wyjaśnienia stronie, że żądany dokument ma cechy dokumentu wewnętrznego. Innymi słowy, to nie podmiot domagający się dostępu do określonego dokumentu znajdującego się w posiadaniu organu ma wykazać cechy żądanej informacji jako informacji publicznej, lecz organ, który uznaje, że posiadany i wytworzony przez niego dokument takiej cechy nie spełnia.

Sąd Wojewódzki przywołał również wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 9 kwietnia 2015 r. sygn. akt K 14/13, w którym Trybunał doszedł do przekonania, że niektóre dokumenty wytwarzane przez audytora, inne niż tylko plan audytu oraz sprawozdanie z wykonania planu audytu, mogą stanowić informację publiczną i być objęte zakresem prawa do informacji publicznej jako dokumenty, o których mowa w art. 61 ust. 2 Konstytucji RP. Dokumenty te zawierają rezultaty przeprowadzonego audytu, wyrażają końcowe stanowisko audytora w drodze ocen i zaleceń skierowanych do określonych komórek jednostki, w których przeprowadzane były zadania audytowe.

Sąd Wojewódzki podzielił pogląd, że dokumenty wewnętrzne to przeważnie dokumenty o charakterze wyłącznie techniczno-organizacyjnym albo roboczym, służące wymianie stanowisk w ramach danego organu czy też gromadzeniu niezbędnych materiałów (por. wyrok TK z 13 listopada 2013 r., sygn. akt P 25/12, OTK-A 2013/8/122). W ocenie Sądu I instancji, Burmistrz nie wykazał, że wnioskowany przez skarżącą Raport stanowi dokument wewnętrzny, pozostający poza pojęciem informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. W świetle ustawy o dostępie do informacji publicznej zasadą jest obowiązek podmiotu publicznego do udostępnienia tejże informacji, zaś możliwość odmowy jej udostępnienia stanowi wyjątek, którego nie można wykładać rozszerzająco.

Sąd Wojewódzki zauważył, że w piśmie z 31 marca 2025 r. będącym odpowiedzą na wniosek skarżącej Burmistrz lakonicznie odniósł się do żądania skarżącej, w szczególności nie opisał Raportu z punktu widzenia wskazanych kryteriów dokumentu wewnętrznego, tj. wewnętrznego, roboczego lub techniczno-organizacyjnego charakteru informacji. Burmistrz nawet nie podał, kto na jego zlecenie Raport przygotował oraz, czy Raport został lub zostanie skierowany na zewnątrz. Natomiast wskazał, iż wnioskowany dokument ma posłużyć w przyszłości do przeprowadzenia przez organ stosownego procesu decyzyjnego - w ramach dokumentu opracowano projekty rozwiązań prawnych do zaimplementowania w Urzędzie, jednak nie są one dla Burmistrza wiążące. Zatem uprawnione jest stwierdzenie, że Raport ma wpływ na wykonywanie zadań publicznych przez Burmistrza – ma służyć do zrealizowania powierzonych mu zadań. Takie wykorzystanie Raportu w kontekście planowania działań publicznych oraz strategii rozwoju powiatu wskazuje na to, że dokument ma znaczenie poza obrębem samego organu. Informację publiczną stanowi bowiem treść wszelkiego rodzaju dokumentów, nie tylko bezpośrednio zredagowanych i wytworzonych przez organ, lecz przymiot taki posiada także treść dokumentów, których podmiot używa do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań. Charakter publiczny należy zatem przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności.

Sąd I instancji dostrzegł, że Raport został sfinansowany ze środków publicznych, a nazwa dokumentu wskazuje, iż jest to dokument ważny z uwagi na jego treść - powinien się bowiem odnosić do istotnych dla działania organu kwestii prawnych, co również przemawia za uznaniem, że dokument ten ma charakter publiczny.

Przepis art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w powiązaniu z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP przesądza o przyjęciu szerokiej wykładni pojęcia "informacji publicznej". Mając powyższe na względnie organ winien ocenić możliwość udostępnienia wnioskowanego Raportu skarżącej, biorąc pod uwagę, czy w tej sprawie prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie określonym w art. 5 u.d.i.p.

W tym stanie rzeczy Sąd zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku skarżącej w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt z prawomocnym wyrokiem (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.) i stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Rozważył również z urzędu zastosowanie środka prawnego w postaci grzywny lub przyznania skarżącej sumy pieniężnej dochodząc do wniosku, że nie ma ku temu podstaw. Jednocześnie skierował do organu wytyczne, wedle których, rozpatrując sprawę ponownie, organ rozpatrzy wniosek skarżącej w trybie u.d.i.p. Przyznając, że nie jest mu znana treść Raportu Sąd nie przesądził, czy żądana informacja publiczna ma być skarżącej udostępniona w całości, czy też w części.

Burmistrz Miasta [...], działając poprzez pełnomocnika będącego radcą prawnym, na podstawie art. 173 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), wniósł skargę kasacyjną od opisanego wyżej wyroku zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ww. ustawy, zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj.:

a) art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie prowadzące do uwzględniania skargi na bezczynność organu w wyniku uznania, że organ nie wykazał, aby Raport z analizy prawnej typu due diligence funkcjonowania Urzędu Miasta [...] i gminnych jednostek organizacyjnych stanowił dokument wewnętrzny pozostający poza pojęciem informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., podczas gdy w niniejszej sprawie organ wykazał, że Raport stanowi dokument wewnętrzny pozostający poza pojęciem informacji publicznej;

b) art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 6 ust. 1 i 2 u.d.i.p. - poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie przez Sąd, że Raport może stanowić informację publiczną, podczas gdy Raport stanowi dokument wewnętrzny, który ma posłużyć w przyszłości do przeprowadzenia przez organ stosownego procesu decyzyjnego i tym samym nie stanowi informacji publicznej, o jakiej mowa w wyżej wymienionym przepisie;

c) "art. 5 ust. 1 i d u.d.i.p." - poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że w niniejszej sprawie doszło do przedwczesnego uznania, że Raport nie stanowi informacji publicznej, przez co konieczne jest ponowne zbadanie czy w niniejszej sprawie prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie określonym w art. 5 u.d.i.p., podczas gdy w niniejszej sprawie organ uznał, że Raport nie stanowi informacji publicznej po szczegółowej analizie Raportu i w żadnym razie uznanie, że Raport nie stanowi informacji publicznej nie było przedwczesne;

d) art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 2 w zw. z art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. - poprzez ich nieprawidłową wykładnię i częściowo nieprawidłowe zastosowanie przejawiające się w przyjęciu, że organ pozostawał w bezczynności w związku z brakiem udostępnienia informacji publicznej w sytuacji, gdy żądana informacja nie miała charakteru informacji publicznej, a w konsekwencji nie podlegała udostępnieniu w trybie przepisów u.d.i.p.;

2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. - poprzez uwzględnienie skargi, podczas gdy brak było podstaw do jej uwzględnienia, bowiem Burmistrz Miasta [...] nie dopuścił się bezczynności;

b) art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. - poprzez zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt z prawomocnym wyrokiem, podczas gdy w niniejszej sprawie brak jest podstaw do ponownego rozpatrzenia wniosku, gdyż organ prawidłowo uznał, że Raport nie stanowi informacji publicznej;

c) art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. - poprzez orzekanie o tym czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy w niniejszej sprawie nie zostały spełnione przesłanki do przeprowadzenia takiego badania, bowiem organ nie dopuścił się bezczynności;

d) art. 149 § 2 p.p.s.a. - poprzez rozważenie z urzędu zastosowania środka prawnego w postaci grzywny lub przyznania wnioskodawczyni sumy pieniężnej, podczas gdy w niniejszej sprawie brak było podstaw do przeprowadzania takich rozważań, bowiem organ nie dopuścił się bezczynności;

e) art. 134 § 1 p.p.s.a. - poprzez przeprowadzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wybiórczej kontroli w wyniku której uznano, że w niniejszej sprawie zachodzi konieczność ponownego ocenienia przez organ możliwości udostępnienia wnioskowanego Raportu, biorąc pod uwagę czy w sprawie prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie określonym w art. 5 u.d.i.p., podczas gdy w niniejszej sprawie organ dokonał prawidłowej oceny Raportu w zakresie w jakim uznał, iż jego treść nie stanowi informacji publicznej, a zatem brak jest podstaw do przeprowadzenia ponownej oceny w w/w zakresie;

f) art. 134 § 1 p.p.s.a. - poprzez uznanie, że w piśmie będącym odpowiedzią na wniosek o udostępnienie informacji publicznej (tj. w piśmie z 31 marca 2025 r.) Burmistrz lakonicznie odniósł się do żądania wnioskodawczyni, w tym nie opisał Raportu z punktu widzenia wskazanych kryteriów dokumentu wewnętrznego oraz nie podał kto na jego zlecenie Raport przygotował, podczas gdy odpowiedź udzielona przez Burmistrza była wyczerpująca i rzeczowa, a sam Burmistrz nie był zobowiązany do imiennego wskazania autora Raportu;

g) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. - poprzez sporządzenie wewnętrznie sprzecznego uzasadnienia wyroku, w którym z jednej strony Sąd wskazuje, że organ nie opisał Raportu z punktu widzenia wskazanych kryteriów dokumentu wewnętrznego, podczas gdy z treści odpowiedzi Burmistrza na wniosek o udostępnienie informacji publicznej powołanej przez Sąd w opisie stanu faktycznego uzasadnienia wyroku wynika, że organ wskazał wszelkie kryteria dokumentu wewnętrznego, którymi cechuje się Raport i które świadczą o tym, że Raport nie jest informacją publiczną;

h) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. - poprzez sporządzenie wewnętrznie sprzecznego uzasadnienia wyroku, w którym z jednej strony Sąd wskazuje, że uprawnione jest twierdzenie, że Raport ma wpływ na wykonywanie zadań publicznych przez Burmistrza, sugerując, że w sprawie zachodzą podstawy do uznania, że Raport stanowi informację publiczną, podczas gdy z drugiej strony Sąd wskazuje, że nie jest mu znana treść Raportu, a zatem logicznie ujmując twierdzenia jakoby Raport stanowił informację publiczną czynione przez Sąd są nieuprawnione skoro Sąd nie zna treści Raportu;

i) art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 1 p.p.s.a. - zasądzając na rzecz wnioskodawczyni kwotę 100 zł, podczas gdy w niniejszej sprawie nie zostały spełnione przesłanki do zasądzenia na rzecz wnioskodawczyni kosztów postępowania.

Wobec powyższego, na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a. organ wniósł o:

1. uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd

Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a.;

względnie

2. uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi, który wydał zaskarżone orzeczenie;

3. zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Jednocześnie organ zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.

Odpowiadając na skargę kasacyjną A.C. wniosła o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane we wniesionej skardze.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. W sprawie objętej skargą kasacyjną nie zaistniały okoliczności skutkujące nieważnością postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem zostały spełnione warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej.

Przed ustosunkowaniem się do zarzutów skargi kasacyjnej koniecznym jest zwrócenie uwagi, że skarga kasacyjna jest środkiem odwoławczym wysoce sformalizowanym. Zgodnie bowiem z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Granice skargi są wyznaczone przez podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem to autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi więc być precyzyjne, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone (por. wyroki NSA z 19 lutego 2026 r. sygn. akt II FSK 809/23, z 9 grudnia 2025 r. sygn. akt III OSK 34/23).

Wobec tego, że skarżący kasacyjnie zarzucił kwestionowanemu orzeczeniu zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego jak i procesowego, co do zasady, jako pierwsze podlegają rozpatrzeniu zarzuty naruszenia przepisów postępowania, gdyż weryfikacja prawidłowości wykładni lub zastosowania przepisów prawa materialnego dokonana przez Sąd I instancji, jest możliwa jedynie w przypadku stwierdzenia braku uchybień natury procesowej, mogących mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Chybiony okazał się zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. wraz mającą stanowić jego uzasadnienie argumentacją. Art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem określającym elementy uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. O naruszeniu tego przepisu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych, wymienionych w jego treści warunków. Wyrok sądu I instancji nie będzie poddawał się zatem kontroli sądowoadministracyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. wyroki NSA z 15 czerwca 2010 r. sygn. akt II OSK 986/09; z 12 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 2338/13).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane przepisem art. 141 § 4 p.p.s.a. elementy, tj. przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Z wywodów Sądu wynika dlaczego w jego ocenie doszło do naruszenia prawa i jaki stan faktyczny Sąd przyjął za podstawę orzekania. Sąd I instancji przedstawił motywy podjętego rozstrzygnięcia uznając, że wniosek skarżącej dotyczy dokumentu o charakterze uzasadniającym żądanie jego udostępnienia w trybie dostępu do informacji publicznej.

Skarżący kasacyjnie organ nie wykazał, którego z elementów wymienionych w art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku nie zawiera albo sprzeczności lub oczywistej niespójności wywodów Sądu, który mimo niekompletności przekazanych mu przez organ materiałów, ostatecznie uznał będący przedmiotem sprawy Raport jako dokument o charakterze publicznym.

W tym miejscu wymaga podkreślenia, że nie można w ramach zarzutu naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. podważać trafności przyjętego przez Sąd Wojewódzki stanowiska, w szczególności odnoszącego się do oceny charakteru spornego dokumentu. Wielokrotnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazywano, że zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować oceny prawnej wojewódzkiego sądu administracyjnego (por. wyroki: z 24 lutego 2026 r. sygn. akt 931/23, z 11 czerwca 2025 r. sygn. akt I GSK 551/22, z 17 grudnia 2024 r. sygn. akt III FSK 334/24).

Próba sformułowania zarzutu dokonania przez Sąd ustaleń w oparciu o niekompletne akta sprawy (bez Raportu), mogła zostać dokonana w ramach zarzutu naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. W podstawach skargi kasacyjnej oraz w ich uzasadnieniu zarzutu uchybienia tej normie autor skargi kasacyjnej nie przedstawił.

Na marginesie celowym jest zwrócenie uwagi, że to obowiązkiem organu było przekazanie Sądowi skargi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, o czym jednoznacznie stanowi art. 54 § 2 p.p.s.a. Będący przedmiotem postępowania Raport, nawet w przypadku sporu co do możliwości jego udostępnienia, powinien być przedłożony Sądowi z zastrzeżeniem, że czyni się to wyłącznie do wiadomości Sądu. W przeciwnym przypadku Sąd winien zażądać od organu przedłożenia mu spornego dokumentu, celem zapoznania się z jego treścią, z ograniczeniem jego udostępnienia innym stronom postępowania.

Sformułowane w pkt 2 lit. e) i f) zarzuty dotyczące naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. również nie mogły zostać uwzględnione, bowiem ich argumentacja nie koresponduje z treścią normatywną tego przepisu. Art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Dla skuteczności zarzutu skargi kasacyjnej opartego na art. 134 § 1 p.p.s.a. należy wykazać, że Sąd I instancji, rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy, a także w przypadku gdy powinien był wyjść poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, a tego nie uczynił, natomiast zaniechanie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 17 marca 2026 r. sygn. akt III OSK 1674/25).

W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować dokonanej przez sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ. W rozpoznawanej sprawie za pomocą powyższego zarzutu skarżący kasacyjnie organ kwestionuje trafność ustaleń i oceń dokonanych przez Sądu I instancji (oceny treści pisma z [...] marca 2025 r. stanowiącego odpowiedź organu na wniosek) co przesądza o jego niezasadności.

Ustosunkowując się do zarzutów sformułowanych w pkt 2 lit. a) - c) skargi kasacyjnej należy stwierdzić, że zostały one nieprawidłowo skonstruowane. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wskazywano, że przepisy art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 p.p.s.a., mają charakter ogólny (blankietowy) i nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. W związku z tym w orzecznictwie podkreśla się, że zarzut skargi kasacyjnej nie może ograniczać się do wskazania naruszenia tego rodzaju przepisu bez powiązania go z zarzutem naruszenia innych przepisów, w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania - zob. w tej materii m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 4 lutego 2026 r. sygn. akt III OSK 2725/24, z 7 lutego 2025 r. sygn. akt II FSK 1568/24, z 20 listopada 2019 r. sygn. akt I OSK 4346/18. Takiego powiązania w skardze kasacyjnej nie dokonano.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 149 § 2 p.p.s.a. należy wskazać, że przepis ten ma charakter kompetencyjny i zasadniczo nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej poza np. przypadkiem, gdy strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje prawidłowość wykładni tego przepisu przez sąd I instancji. W tej sprawie taka sytuacja nie występuje. Co jednak najistotniejsze, ww. przepis nie stanowił podstawy rozstrzygnięcia Sądu, bowiem w wyroku Sąd I instancji nie znalazło się rozstrzygnięcie w przedmiocie grzywny lub sumy pieniężnej, czyniąc tym samym sformułowany zarzut nieuzasadnionym. Kwestia przedstawionych w uzasadnieniu wyroku rozważań Sądu Wojewódzkiego na temat celowości orzeczenia o grzywnie lub sumie pieniężnej nie została przez skarżącego kasacyjnie umotywowana jakimkolwiek wpływem na treść zapadłego rozstrzygnięcia, które, jak już wskazano, nie nakładało względem skarżącego kasacyjnie organu obowiązku uiszczenia grzywny lub sumy pieniężnej.

Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego, w szczególności przepisów art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902 ze zm.), dalej określanej jako "u.d.i.p.", ich istota sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Sądu Wojewódzkiego, wedle którego, Raport z analizy prawnej typu due diligence funkcjonowania Urzędu Miasta [...] i gminnych jednostek organizacyjnych miasta [...], stanowi dokument o charakterze publicznym, nie zaś dokument wewnętrzny. Jak wynika z wyjaśnień organu przedstawionych w piśmie procesowym z dnia [...] maja 2025 r. analiza była prawnym badaniem skupiającym się na takich aspektach jak szacowanie ryzyka, wycena, przygotowywanie ustaleń dotyczących spraw pracowniczych, a także na procesach sądowych lub odszkodowawczych. W ramach tego badania dokonano analizy dokumentów o charakterze prawnym, w tym aktów własności, roszczeń osób trzecich czy aktualnego stanu spraw sądowych. następnie, na bazie tego badania dokonano analizy procesów finansowych, organizacji i zasobów ludzkich, po czy dokonano identyfikacji potencjalnych problemów i szans rozwojowych dla funkcjonowania Urzędu Miasta [...] i gminnych jednostek organizacyjnych Miasta [...].

Wprawdzie Sąd Wojewódzki orzekał bez zaznajomienia się z tym Raportem, jednak w realiach sprawy uprawnionym było dokonanie przez Sąd jego klasyfikacji jako dokumentu zawierającego informacje o charakterze publicznym. W przedstawionym wyżej fragmencie pisma procesowego z [...] maja 2025 r. organ w sposób dość szczegółowy opisał specyfikę i charakter będącego przedmiotem zainteresowania dokumentu.

Charakter publiczny należy przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności, tj. tego, że dotyczą realizacji zadań publicznych i interesu publicznego. Wnioskowany Raport z analizy prawnej jest niewątpliwie dokumentem posiadającym cechy obiektywizmu, niezależności oraz bezstronności i dotyczącym sposobu funkcjonowania podmiotów wykonujących zadania publiczne. Jest to dokument o charakterze zbliżonym do wyniku kontroli, sfinansowany ze środków publicznych i odnoszący się m.in. do majątku publicznego (do oceny prawnych procesów finansowych, roszczeń osób trzecich, czy też stanu spraw sądowych - związanych z funkcjonowaniem Urzędu Miasta i gminnych jednostek organizacyjnych). W tym kontekście prawidłowo przyjął Sąd Wojewódzki, że sporny Raport jest dokumentem, który niewątpliwie zawiera informację publiczną, a więc taką która mieści się w sytuowanej w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. definicji informacji publicznej. W sytuacji gdy art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret drugie zawiera sformułowanie, że informacją publiczną jest dokumentacja przebiegu i efektów kontroli, to tym samym prawidłowe jest stanowisko, że opisany przez organ Raport z analizy prawnej zawiera informacje o charakterze publicznym.

Tym samym nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego wskazane w skardze kasacyjne, bowiem istniały podstawy do uznania, że żądanie udostępnienia przedmiotowego Raportu z analizy prawnej powinno zostać rozpoznane zgodnie z unormowaniami u.d.i.p.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.