Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant st. sekretarz sądowy Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lipca 2010 r. sprawy ze skargi Fundacji "A" z siedzibą w B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ochrony przyrody oddala skargę.

W wyniku zgłoszenia, przez organizację społeczną Stowarzyszenie na rzecz przestrzegania praw zwierząt – "A", potrzeby podjęcia niezwłocznych działań w celu uwolnienia ptaka z opaski – obroży zagrażającej jego życiu, Powiatowy Lekarz Weterynarii przeprowadził postępowanie wyjaśniające, dokonał wizji lokalnej oraz zgromadził opinie w sprawie, a następnie decyzją Nr [...] z dnia [...] r., przywołując w podstawie prawnej art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego a także §1, §2 ust. 1 pkt 3 i ust. 2, §3 ust. 3, §5 i §7 Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 marca 2006 r. w sprawie obrączkowania ptaków (Dz.U. Nr 48, poz. 350) w związku z art. 55 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.jedn. Dz.U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 ze zm.) oraz art. 1, art. 3, art. 5, art. 6, art. 21 i art. 34a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.jedn. Dz.U. z 2003 r. Nr 106, poz. 1002 ze zm.) i art. 3 ust. 2 pkt 5g w związku z art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej (t.jedn. Dz.U z 2007 r., Nr 121, poz. 842 ze zm.) umorzył postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia zgodności z przepisami prawa o ochronie zwierząt sposobu i skutków oznakowania (obrączkowania) łabędzia niemego (Cygnus olor ) posiadającego gniazdo w okolicy stawu "[...]" w dzielnicy B.-M., na którego szyi zamocowano obrączkę szyjną. W uzasadnieniu wskazał, iż w wyniku zgłoszenia podjęto akcję odłowienia łabędzia, który jednak zniknął z pola widzenia i nie było szans na jego odnalezienie. Po uzyskaniu opinii sprawie znakowania łabędzi, nie znalazł podstaw do ingerencji w sprawie.

W odwołaniu od powyższej decyzji Fundacja "A" wniosła o jej uchylenie i przekazanie sprawy w całości do organu pierwszej instancji w celu merytorycznego uzupełnienia postępowania i ponownego rozstrzygnięcia. Fundacja zarzuciła organowi pierwszej instancji niewyjaśnienie podnoszonych wątpliwości i nie przeprowadzenie wskazanych dowodów, domagając się między innymi sprawdzenia czy wydawanie przez Generalnego Inspektora Ochrony Środowiska licencji upoważniającej do znakowania łabędzi nie stoi w sprzeczności z obowiązującym prawem krajowym i unijnym oraz o zwrócenie się (za pośrednictwem właściwego organu) o uchylenie przepisów Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 marca 2006 r. w sprawie obrączkowania ptaków, dopuszczających zakładanie szerokich taśm na szyjach łabędzi, względnie wniosła o zawieszenie niniejszego postępowania celem zwrócenia się do Głównego Lekarza Weterynarii o rozstrzygnięcie podnoszonych zagadnień. Uzasadniając swoje stanowisko Fundacja wskazała na duże skomplikowanie sprawy, co w jej ocenie uzasadniałoby konieczność zwrócenia się do Głównego Lekarza Weterynarii by skorzystać z potencjału, jakim on dysponuje w postaci wyspecjalizowanych pionów.

Zaskarżoną decyzją Ś. Wojewódzki Lekarz Weterynarii utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu po przedstawieniu postępowania przeprowadzonego przed organem pierwszej instancji organ odwoławczy stwierdził, iż żądania odwołującego są nieuzasadnione. W jego ocenie zebrany przez organ pierwszej instancji w sprawie materiał dowodowy pozwolił na wyczerpujące i wszechstronne zbadanie sprawy pod względem faktycznym oraz prawnym i nie ma potrzeby powoływania dalszych wnioskowanych dowodów, w szczególności w zakresie uzyskania opinii na okoliczność szkodliwego oddziaływania opaski zakładanej na szyję ptaka w celu jego oznakowania. Przedłożone w sprawie opinie zarówno biegłych, jak i Instytutu Zoologii Polskiej Akademii Nauk, a zatem osób i instytucji kompetentnych, zgodnie stwierdzają, że obrączkowanie ptaków w taki sposób nie powoduje negatywnych konsekwencji dla ich życia czy zdrowia. Stąd też, w tym zakresie badanie legalności wydawanych licencji na obrączkowanie ptaków jest zbędne. Ewentualne wnioski dotyczące innego sposobu obrączkowania ptaków powinny być kierowane bezpośrednio do Zakładu Ornitologii Polskiej Akademii Nauk w Gdańsku lub Ministra Środowiska. Dodatkowo organ ten wyjaśnił, iż zarówno powoływane rozporządzenie w sprawie obrączkowania ptaków, jak również ustawa o ochronie przyrody, a głównie jej art. 55, na podstawie którego wydane zostało to rozporządzenie, nie są sprzeczne z przepisami unijnymi, według których obrączkowanie ptaków jest sposobem podejmowanych zadań m.in. w zakresie ochrony dzikiego ptactwa, czy jego siedlisk. Nie widząc podstaw do kwestionowania legalności wskazanego rozporządzenia, a nadto uwzględniając całość przeprowadzonego postępowania, uzyskane w sprawie opinie biegłych a także przeprowadzone obserwacje ptaka, organ odwoławczy uznał rozstrzygnięcie za prawidłowe, potwierdzając, iż organ pierwszej instancji zasadnie przyznał, iż prowadzone postępowanie w sprawie szkodliwego wpływu obroży założonej łabędziowi na jego zdrowie stało się bezprzedmiotowe i w trybie art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego umorzył postępowanie w tej sprawie.

Niezadowolona z powyższej decyzji Fundacja "A" wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Zarzucając decyzji Ś. Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w K. rażące naruszenie przepisów, a w szczególności art. 7, art. 10, art. 77 § 1, art. 79 i art. 89 Kodeksu postępowania administracyjnego z uwagi na zaniechanie ustalenia wszechstronnie stanu faktycznego sprawy, niezbędnego dla podjęcia decyzji, zwłaszcza w zakresie oceny poprawności oznakowania łabędzia oraz umorzenia postępowania w sytuacji domagania się wydania decyzji merytorycznej i wyrażenia błędnego poglądu, że założenie szerokich taśm na szyjach łabędzi jest zgodne z fizjologią i dobrostanem ptaków, wniosła o uchylenie tej decyzji w całości. Uzasadniając swoje stanowisko Fundacja wskazała, że występując w przedmiotowej sprawie zwróciła się do Powiatowego Lekarza Weterynarii o podjęcie niezbędnych działań w celu wszechstronnego i jednoznacznego ustalenia stanu faktycznego, a przede wszystkim przeprowadzenia wnioskowanego postępowania dowodowego w postaci przesłuchania świadków, powołania niezależnego biegłego, oględzin miejsca zdarzenia, czyli zbiornika wodnego "[...]". Pomimo złożonych wniosków, bardzo jednoznacznych i konkretnych, organ nie odniósł się do nich i nie przeprowadził wnioskowanych dowodów i swoją decyzją umorzył postępowanie w sprawie. Także bardzo obszerne odwołanie, zwierające szereg wniosków zmierzających do uzupełnienia, niekompletnego w ocenie Fundacji postępowania wyjaśniającego, nie zostało rozpatrzone wnikliwie a decyzja organu kończąca postępowanie odwoławcze art. 1 ust. 3 – stanowiącego, że organy administracji publicznej podejmują działania w zakresie ochrony zwierząt i współdziałają w odpowiednimi instytucjami i organizacjami, art. 3 – statuującym obowiązki Inspekcji Weterynaryjnej – w zakresie współdziałania z organizacjami społecznymi, których statutowym celem jest ochrona zwierząt, art. 21 nakazującego przestrzeganie prawa wolno żyjących zwierząt do swobodnego bytu i art. 40 – określającego organizacje społeczne, których statutowym nie może pozostać, gdyż naruszono w niej szereg obowiązujących przepisów, w tym także przepisów ustawy o ochronie zwierząt, a mianowicie celem jest ochrona zwierząt, m.in. poprzez współdziałanie z właściwymi instytucjami państwowymi i samorządowymi w zakresie ujawniania oraz ścigania przestępstw i wykroczeń określonych w ustawie.

W odpowiedzi na skargę organ wnosząc o jej oddalenie podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Powtórzył, iż na podstawie uzyskanych opinii potwierdzono taki sposób obrączkowania ptaków oraz wyjaśniono, że nie jest możliwe, aby obrączka ta powodowała dławienie się ptaka i nie ma nic wspólnego z pozbywaniem się przez ptaka pasożytów. Podkreślił, iż z punktu widzenia zadań Inspekcji Weterynaryjnej tj. nadzoru nad przestrzeganiem przepisów o ochronie zwierząt w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika brak zagrożenia dla zdrowia i życia zwierząt. Nie było też podstaw do badania legalności wydawanych licencji na obrączkowanie ptaków przez Zakład Ornitologii Polskiej Akademii Nauk w Gdańsku, które jest centrum obrączkowania ptaków i działa na podstawie zezwolenia Ministra Ochrony Środowiska. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów procedury organ wyjaśnił, iż strona była informowana o przeprowadzonych czynnościach, miała możliwość zapoznania się z gromadzonymi opiniami i przedkładania własnych wniosków, z czego w czasie postępowania korzystała, wypowiadając się na temat zebranego materiału dowodowego. Dlatego też z uwagi na brak przesłanek znęcania na zwierzętami (art. 6 ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt) brak było podstaw do wydania decyzji nakazującej usunięcie zagrożenia.

Na rozprawie w dniu 7 lipca 2010 r. przedstawiciel Fundacji podtrzymał skargę oraz zawarte w niej argumenty.

Pełnomocnik organu podtrzymał stanowisko zaprezentowane w odpowiedzi na skargę i w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując niniejszą sprawę zważył, co następuje:

Skarga w niniejszej sprawie nie mogła odnieść skutku, gdyż ani zaskarżona decyzja, ani decyzja ją poprzedzającą nie naruszają prawa.

Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz.1269 ze zm.) Sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wynika natomiast, że tylko w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 cytowanej ustawy tejże kontroli legalności dokonuje także z urzędu , nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zaskarżoną decyzją utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Lekarza Weterynarii umarzającego postępowanie w sprawie ustalenia zgodności z przepisami prawa o ochronie zwierząt sposobu i skutków oznakowania (obrączkowania) łabędzia niemego posiadającego gniazdo w okolicy stawu "[...]" w B.- M..

Podstawą działania orzekających w sprawie organów były przepisy ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej (t.jedn. Dz.U. z 2007 r. Nr 121, poz. 842 ze zm.) w związku z przepisami ustaw: z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t. jedn. Dz.U z 2003 r., Nr 106, poz. 1002 ze zm.) oraz z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.jedn. Dz.U. z w009 r., Nr 151, poz. 1220 ze zm.) Sąd administracyjny dokonując oceny zaskarżonych rozstrzygnięć ocenia je w aspekcie naruszenia obowiązujących w sprawie przepisów prawa. Dokonując zatem dokładnej ich analizy musiał stwierdził, iż wydane w sprawie rozstrzygnięcia ich nie naruszają, gdyż brak było podstaw prawnych do wydania w analizowanej sprawie wnioskowanego rozstrzygnięcia, a mianowicie wydania decyzji zobowiązującej do usunięcia z szyi ptaka – łabędzia założonej plastikowej opaski.

Powiatowy Lekarz Weterynarii na podstawie art. 3 ust. 2 pkt 5 lit 9 w związku z art. 15 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej realizuje zadania z zakresu ochrony zwierząt – w szczególności dbając o przestrzeganie przepisów o ochronie zwierząt. W swoim piśmie Fundacja "A" domagała się podjęcia niezwłocznych działań w celu uwolnienia ptaka- łabędzia- z opaski (obroży) zagrażającej jego życiu. Na mocy przywołanego przepisu art. 3 ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej inspekcja (w organach – powiatowego lekarza weterynarii i wojewódzkiego lekarza weterynarii) realizuje zadania z zakresu ochrony zwierząt w związku z przestrzeganiem przepisów o ochronie zwierząt. Jak ustalono jednak w trakcie postępowania, wskazywany ptak – łabędź niemy na stawie "[...]" w B. M. posiadał obrączkę założoną przez pracowników z działu przyrody Muzeum G. w B., będąc, wraz z innymi ptakami tego akwenu wodnego, obiektem badań ornitologicznych (notatka służbowa z dnia [...] 2009 r. w aktach sprawy – k.5). Ich działania wynikało z uzyskanej w tym zakresie licencji. Z kolei przedmiotowa opaska założona została na podstawie obowiązujących w tym zakresie przepisów. Przyjdzie wskazać, iż na podstawie art. 55 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody Ministra Środowiska wydał rozporządzenie w sprawie obrączkowania ptaków (tj. rozporządzenie z dnia 14 marca 2006 r.- Dz.U. Nr 48, poz.350), gdzie w § 2 pkt 3 stwierdzono, że oznakowanie ptaków wykonuje się przez założenie obrączki okrągłej na szyję ptaka, by w załączniku nr 2 do tego rozrządzenia wskazać dokładnie, iż w przypadku łabędzia niemego znajduje zastosowanie obrączka szyjna w z tworzywa sztucznego o podanym wymiarze. Organ pierwszej instancji prowadząc postępowanie zebrał w sprawie nadto opinie: Stacji Ornitologicznej Muzeum i Instytutu Polskiej Akademii Nauk w Gdańsku, Ś. Ogrodu Zoologicznego W C., czy Muzeum G., które potwierdzają znakowanie łabędzi obrączkami szyjnymi, które nie powodują zmiany w zachowaniu ptaków, nie utrudniając im funkcjonowania i nie zagrażając ich życiu oraz potwierdzając zastosowaną w tym przypadku procedurę.

Odnosząc się ponownie do postanowień ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej przyjdzie wyraźnie wskazać, iż brak w niej jest przepisu obligującego organ do wydania w tej sprawie decyzji administracyjnej. Tylko bowiem w przypadku konkretnego przepisu istnieje podstawa prawna do podjęcia działania przez organ. Wprawdzie w art. 16 ustawy mowa o wydawaniu przez powiatowego lekarza weterynarii decyzji administracyjnych, ale wśród kompetencji załatwianych w ten właśnie sposób nie ma działania w zakresie, o jaki wnosiła Fundacja.

Zgodnie z art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji (§1), która rozstrzyga sprawę co do jej istoty w całości lub w części (§ 2). Zatem decyzją następuje rozstrzygnięcie o prawach lub obowiązkach kierowanych do konkretnego adresata, obligując go do określonego, konkretnego działania w sprawie, przy czym decyzja taka musi być skierowana do wyraźnie wskazanego podmiotu zewnętrznego. W analizowanej sprawie, nawet jeśli organ – Powiatowy Lekarz Weterynarii - stwierdzi potrzebę określonego działania, to może skierować do podległych mu służb polecenie służbowe, bowiem domaganie się wydania w sprawie decyzji administracyjnej nie znajduje podstawy w przytoczonych powyżej przepisach.

Reasumując wypada stwierdzić, iż ustawodawca przewidział obrączkowanie ptaków w kwestionowany przez Fundację sposób, a z kolei nie przewidział w obowiązujących i powoływanych przez organy i Fundację przepisach podstawy prawnej do działania powiatowego lekarza weterynarii we wnioskowany sposób. Skoro zatem brak jest podstawy prawnej do rozstrzygnięcia w decyzji administracyjnej kwestionowanej "wadliwości" obrączkowania wskazanego łabędzia na stawie "[...]" w B.- M., należy uznać działanie organu pierwszej instancji w niniejszej sprawie za całkowicie zasadne. Wobec bezprzedmiotowości tego postępowania, zgodnie z art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, należało jej umorzyć.

Odnosząc się do zarzutów Fundacji naruszenia przez ten organ i organ odwoławczy przepisów procedury administracyjnej, a to poprzez niewyjaśnienie w sposób wystarczający stanu faktycznego sprawy, m.in. z uwagi na brak przeprowadzenia wnioskowanych dowodów, należy wskazać, iż mając na uwadze brak podstawy prawnej do wydania przez organ wnioskowanego rozstrzygnięcia zbędne było prowadzenie dalszego postępowania dowodowego, tym bardziej, że sprawa wyjaśniona została zarówno w zakresie ustalenia stanu faktycznego, jak i obowiązującego stanu prawnego. Z kolei złożony wniosek o zawieszenie postępowania, celem skierowania sprawy do Głównego Lekarza Weterynarii, jako centralnego organu administracji rządowej, nie mógł być uwzględniony z uwagi na brak takich możliwości po stronie organu. Zgodnie z art. 15 przywoływanej powyżej ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej w sprawach związanych z wykonywaniem zadań Inspekcji organem pierwszej instancji jest powiatowy lekarz weterynarii, a organem wyższego stopnia – wojewódzki lekarz weterynarii. W końcu sugestia, iż sprawa wymaga przeprowadzenia badań porównawczych a także sprawdzenia czy wydawanie przez Generalnego Inspektora Ochrony Środowiska licencji upoważniających do znakowania łabędzi nie stoi w sprzeczności z prawem krajowym i unijnym, ich ewentualne uchylenie czy w końcu zwrócenie się za pośrednictwem właściwego organu o uchylenie przepisów przywołanego powyżej rozporządzenia w sprawie obrączkowania ptaków nie mogły być rozpatrzone i uwzględnione w niniejszym postępowaniu. Powyższe postulaty, posiadające bardziej charakter skargi powszechnej nie mogły być rozstrzygnięte w postępowaniu administracyjnym. Można ewentualnie zastanawiać się nad złożeniem skargi przez Fundację w trybie art. 221 Kodeksu postępowania administracyjnego, przy czym byłoby to odrębne postępowanie, nie mieszczące się w ramach obecnie kontrolowanego.

Twierdzenia skargi w zakresie naruszenia w decyzji organu odwoławczego wskazanych w niej przepisów ustawy o ochronie zwierząt (m.in. art. 1 ust. 3, art. 21 art. 40) także nie mogło być uznane za zasadne. Właściwe organy przeprowadziły postępowanie, wyjaśniły sprawę i wydały swoje rozstrzygnięcia, a zatem uwzględniły przywołane powyżej przepisy – współdziałając ze skarżącą Fundacją, dopiero stwierdzając brak znamion nieuzasadnionego i niehumanitarnego zabijania zwierząt czy zabronionego znęcania się nad nimi (art. 6 ustawy) wydały kwestionowane rozstrzygnięcia.

Mając na względzie powyższe argumenty, nie stwierdzając naruszenia prawa skutkującego uznaniem skargi za zasadną Wojewódzki Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw prawnych do uwzględnienia skargi i dlatego na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – oddalił skargę.

.