Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 21 maja 2025 r. sprawy ze skargi D. C. na bezczynność Wójta Gminy Krasocin w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Wójta Gminy Krasocin do rozpatrzenia wniosku D. C. z dnia 30 stycznia 2025 r., w terminie 14 dni od daty zwrotu organowi akt sprawy wraz z odpisem prawomocnego wyroku; II. stwierdza, że Wójt Gminy Krasocin dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Wójta Gminy Krasocin na rzecz D. C. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W dniu 11 marca 2025 r. do Urzędu Gminy w Krasocinie wpłynęła skierowana do tut. Sądu skarga D. C. na bezczynność Wójta Gminy Krasocin w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, zarzucająca naruszenie:

1) art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej ("u.d.i.p.") w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od złożenia wniosku, przez brak zastosowania polegający na niezrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji;

2) art. 2 ust. 1 i 2 u.d.i.p. w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika uprawnienie każdej osoby do informacji publicznej niezależnie od posiadanego interesu prawnego lub faktycznego, poprzez ich niezastosowanie i uzależnienie udostepnienia informacji objętej wnioskiem od wykazania realnych i konkretnych możliwości wykorzystania informacji dla dobra ogółu;

3) art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez błędne jego zastosowanie i zakwalifikowanie żądanej informacji jako przetworzonej;

4) art. 7 ust. 2 u.d.i.p. poprzez błędne jego zastosowanie i zagrożenie naliczeniem skarżącemu opłaty za udostępnienie informacji objętej wnioskiem.

Wobec powyższego skarżący wniósł o:

1) stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

2) zobowiązanie organu do załatwienia wniosku, w sposób i formie w nim wskazanych, niezwłocznie, nie później jednak niż w 14 dni od uprawomocnienia się wyroku;

3) rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym;

4) zasądzenie od organu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi jej autor podał, że wnioskiem z 30 stycznia 2025 r. zażądał od organu informacji w postaci wysokości nagród przyznanych wskazanym we wniosku osobom w grudniu 2024 r. W piśmie z 13 lutego 2025 r. organ udzielił odpowiedzi, w której po pierwsze stwierdził, jakoby żądanie było tożsame z wnioskiem z 13 marca 2024 r., tymczasem w niniejszej sprawie wniosek dotyczy informacji z grudnia 2024 r. Po drugie organ z jednej strony stwierdził, jakoby skarżący nie wskazał realnych możliwości wykorzystania informacji dla dobra ogółu, nawiązując do procedury udostępnienia informacji przetworzonej, a z drugiej strony, że wniosek ma na celu zaspokojenie wyłącznie ciekawości wnioskodawcy. Jednocześnie jednak organ nie wezwał wnioskodawcy do wykazania istotności żądanej informacji dla interesu publicznego, a jedynie poinformował o konieczności "podjęcia stosownych rozwiązań". Pismo z 13 lutego 2025 r. nie wskazuje więc czynności, jakich organ oczekuje. Poza tym, zdaniem skarżącego informacja objęta wnioskiem nie wymaga przetworzenia.

Po trzecie, zdaniem skarżącego organ najwyraźniej starał się zagrozić naliczeniem opłaty za udostepnienie informacji, jednak zgodnie z art. 7 ust. 2 u.d.i.p. udostępnienie informacji jest co do zasady bezpłatne. Wyjątek stanowi art. 15 cyt. ustawy, jednak naliczenie opłaty może dotyczyć tylko dodatkowych kosztów związanych z żądanym sposobem udostępnienia informacji. W niniejszej sprawie trudno dostrzec jakiekolwiek racjonalne i obiektywnie uzasadnione powody przemawiające za obciążeniem kosztami. Nawet gdyby organ chciał skorzystać z art. 15 u.d.i.p., to powinien wskazać dokładną kwotę, wyjaśnić w jaki sposób jest ona naliczana i jaki ma związek z wybraną formą udostępnienia informacji. Zdaniem skarżącego, w niniejszej sprawie poszczególne naruszenia nie są same w sobie rażące, jednak ich wielość w połączeniu z głęboką nieznajomością prawa przez organ uzasadnia stanowcze potępienie udzielonej odpowiedzi.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Krasocin wniósł o jej odrzucenie. W uzasadnieniu wskazał, że wniesienie skargi do Sądu powinno być poprzedzone, zgodnie z art. 37 k.p.a., ponagleniem, które jest warunkiem formalnym skargi, o czym stanowi art. 53 § 2b Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, gdyż zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", sprawa może być rozpoznana w tym trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność organu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty i czynności wskazane w art. 3 § 2 pkt 1–7 i § 3 p.p.s.a., a także, jak wynika z art. 3 § 2 pkt 8 cyt. ustawy, na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1–4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest przy tym wymagane poprzedzenie jej ponagleniem, o którym mowa w art. 37 k.p.a. i art. 53 § 2b p.p.s.a., ponieważ w tych sprawach przepisy k.p.a. stosuje się wyłącznie w zakresie wskazanym w art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902), dalej "u.d.i.p."

Stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. W sprawie bezsporne jest, że Wójt Gminy Krasocin jest organem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Z przepisów u.d.i.p. jasno wynika, że adresatami obowiązku udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, wymienione w art. 4 omawianej ustawy. W szczególności są nimi organy władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1). Udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej. W sytuacji gdy wniosek nie znajduje podstawy w przepisach prawa, ponieważ żądanie nie dotyczy informacji publicznej, organ nie jest w posiadaniu danej informacji lub obowiązuje inny tryb udostępniania informacji, organ zobowiązany jest zawiadomić o tym wnioskodawcę (w formie pisma). Obowiązek wydania decyzji administracyjnej ustawodawca przewidział natomiast w takich przypadkach, gdy żądana informacja jest informacją publiczną, ale organ odmawia jej udostępnienia, albo zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), tj., gdy istnieją ustawowe podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej (art. 5), bądź przeszkody do jej udostępnienia w określony sposób lub w określonej formie (art. 14 ust. 2). Również w wypadku ustalenia, że żądana informacja jest informacją publiczną o charakterze przetworzonym, a wnioskodawca - pomimo wezwania - stosownie do art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. nie wykazał, że jej uzyskanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, wówczas prawidłową formą załatwienia wniosku jest wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Stanowisko to jest ugruntowane w orzecznictwie (por. wyroki NSA: z 14 czerwca 2019 r., sygn. I OSK 137/18, z 27 listopada 2024 r., sygn. III OSK 670/24).

Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2).

W rozpoznawanej sprawie wniosek o udzielenie informacji publicznej wpłynął do Urzędu Gminy w Krasocinie pocztą elektroniczną 30 stycznia 2025 r. Wniosek zawierał żądanie udostępnienia informacji o: 1) wysokości nagród oraz premii w kwocie brutto wypłaconych w grudniu 2024 r. osobom niepełniącym funkcji publicznej w Urzędzie Gminy, poprzez udostępnienie nazwy stanowiska, wysokości nagrody i premii wraz z uzasadnieniem ich przyznania; 2) wysokości nagród oraz premii w kwocie brutto wypłaconych w grudniu 2024 r. urzędnikom/pracownikom samorządowym w Urzędzie Gminy, poprzez udostępnienie nazwy stanowiska oraz komórki organizacyjnej, w której dany pracownik jest zatrudniony, wysokości nagrody i premii wraz z uzasadnieniem ich przyznania; 3) wysokości nagrody oraz premii w kwocie brutto wypłaconych w grudniu 2024 r. Wójtowi, Zastępcy Wójta, Sekretarzowi oraz Skarbnikowi, poprzez udostępnienie wysokości nagrody i premii wraz z uzasadnieniem ich przyznania.

W dniu 13 lutego 2025 r. organ, również z pośrednictwem poczty elektronicznej, wystosował do wnioskodawcy pismo, w którym wskazał, że wniosek w swej treści odpowiada wnioskowi z 13 marca 2024 r. Dalej wyjaśnił, że wnioskowana informacja ma charakter informacji publicznej przekształconej, "ponadto nie działa w interesie o szczególnym znaczeniu dla funkcjonowania odpowiedniego szczebla organów samorządu terytorialnego a jedynie dla zaspokojenia własnej ciekawości". Organ wskazał, że wnioskowane dane częściowo można uzyskać z systemu informatycznego, ale prezentowane są one w bardzo ograniczonej ilości. Należy więc informację "przekształcić", aby odpowiadała formie wskazanej we wniosku. Organ przywołał treść art. 15 u.d.i.p., po czym oznajmił, że jeśli wnioskodawca jest nadal zainteresowany uzyskaniem informacji publicznej, to winien udzielić w terminie 14 dni "informacji wskazującej podjęcie stosownych rozwiązań mających na celu udzielenie odpowiedzi na złożony wniosek". Termin z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. został więc formalnie zachowany.

W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że informacje dotyczące wysokości nagród i premii wypłaconych pracownikom Urzędu Gminy w Krasocinie – co do zasady – stanowią informację publiczną, stosownie do cyt. art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Zgodnie z art. 6 u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o: podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o majątku, którym dysponują (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f). Informacją publiczną jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Każda informacja o środkach wydatkowanych przez organy władzy publicznej oraz podmioty wykonujące zadania publiczne stanowi więc informację publiczną podlegającą udostępnieniu w trybie omawianej ustawy. Skoro zatem wniosek skarżącego dotyczył informacji publicznej i został skierowany do właściwego podmiotu, to odpowiedź powinna być udzielona na zasadach i w trybie określonych w ustawie. Bezczynność podmiotu obowiązanego do udostępnienia informacji publicznej zachodzi wówczas, gdy podmiot ten nie reaguje na wniosek o udostępnienie informacji w terminie przewidzianym w ustawie, tj. nie podejmuje czynności przewidzianych w jej przepisach i nie udostępnia informacji publicznej ani nie wydaje decyzji odmownej w tym zakresie.

W rozpoznawanej sprawie organ wystosował do wnioskodawcy pismo o treści nieprzewidzianej jako sposób realizacji wniosku o udzielenie informacji publicznej. W szczególności, wobec uznania, że żądana informacja stanowi informację przetworzoną (nazywaną w ww. piśmie "przekształconą"), nie wezwał skarżącego, na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., do wykazania, że uzyskanie tej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Nie wydał też decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Stwierdził natomiast, że wnioskodawca nie działa w interesie o szczególnym znaczeniu dla funkcjonowania odpowiedniego szczebla organów samorządu terytorialnego. Dodatkowo powołał się na art. 15 u.d.i.p. o treści: "Jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek, o którym mowa w art. 10 ust. 1, podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom" (ust. 1). "Podmiot, o którym mowa w ust. 1, w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, powiadomi wnioskodawcę o wysokości opłaty. Udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem następuje po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek" (ust. 2). Jednocześnie nie powiadomił wnioskodawcy o wysokości opłaty.

Wobec powyższego należy stwierdzić, że pismo organu jest wewnętrznie niespójne. Z jednej bowiem strony organ uznaje, że wniosek dotyczy informacji przetworzonej, a uzyskanie tej informacji nie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, a z drugiej informuje o treści przepisu regulującego dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku. Skoro wnioskodawca, zdaniem organu, nie wykazał szczególnego interesu publicznego, to kwestia ewentualnych kosztów z art. 15 u.d.i.p. jest bezprzedmiotowa i organ powinien wydać, jak wskazano wyżej, decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej, czego nie uczynił.

W tym miejscu należy wyjaśnić, że w przypadku odmowy udostępnienia informacji publicznej, w tym informacji przetworzonej, co z mocy art. 16 ust. 1 u.d.i.p. następuje w drodze decyzji administracyjnej, niezwykle istotne jest sporządzenie przez organ prawidłowego i wyczerpującego uzasadnienia. Oznacza to konieczność szczegółowego przedstawienia okoliczności przemawiających za uznaniem informacji publicznej za informację przetworzoną, takich jak choćby ilość prowadzonych przez organ rejestrów i ewidencji, konkretnej ilości koniecznych do przeanalizowania i zanonimizowania dokumentów, dostępne zasoby kadrowe i techniczne, zakres nakładów, jakie musi ponieść, czy też innego rodzaju okoliczności mogących zakłócić normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudnić wykonywanie przypisanych mu zadań (por. wyroki NSA z 3 listopada 2022 r., sygn. III OSK 3198/21, III OSK 3197/21).

Natomiast prawidłowa wykładnia art. 15 ust. 1 i 2 u.d.i.p. prowadzi do wniosku, że organ ma nie tylko obowiązek powiadomienia wnioskodawcy o wysokości opłaty i poinformowania o ww. możliwych działaniach, ale także wyjaśnienia przyczyn powstania kosztów udostępnienia informacji publicznej i sposobu ustalenia ich wysokości. Regułą jest przy tym udostępnianie informacji publicznej bez ponoszenia opłat przez osoby wnioskujące, a pobieranie z tego tytułu opłaty należy traktować jako wyjątek, który jako taki winien być interpretowany ściśle. Trzeba przy tym pamiętać, że powstanie obowiązku uiszczenia opłaty w wysokości odpowiadającej kosztom związanym ze wskazanym we wniosku sposobem i formą udostępnienia informacji oraz wezwanie strony do uiszczenia tej opłaty powoduje jedynie przesunięcie terminu udostępnienia tej informacji w zakresie określonym w art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Organ administracji publicznej nie może więc uzależnić udostępnienia informacji publicznej od uiszczenia opłaty (por. wyrok NSA z 12 lutego 2025 r., sygn. III OSK 1872/23).

W niniejszej sprawie bezsporne jest, że organ nie udzielił żądanej informacji publicznej, nie wezwał do wykazania szczególnego interesu publicznego w uzyskaniu żądanej informacji, nie wydał odmownej decyzji administracyjnej, co oznacza, że pozostawał w bezczynności w załatwieniu wniosku z 30 stycznia 2025 r. Z tego powodu Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku skarżącego w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku (pkt I wyroku).

Orzekając w zakresie uregulowanym w art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd uwzględnił, że rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ terminów załatwienia sprawy, gdyż wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez wątpliwości i wahań, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można powiedzieć, że prawo naruszono w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z 26 lutego 2016 r., sygn. I OSK 2451/14). Oceny sposobu prowadzenia postępowania pod kątem bezczynności należy dokonywać mając na uwadze zindywidualizowane okoliczności sprawy, co nakazuje uwzględniać m.in. stopień zaniedbań ze strony organu i naruszenia terminów załatwienia sprawy, obiektywną sytuację w jakiej działa oraz sposób zachowania tak organu, jak i strony (por. wyrok NSA z 17 listopada 2015 r., sygn. II OSK 652/15). Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania przez organ jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosku strony i jawnego natężenia braku woli załatwienia sprawy.

Taka szczególna sytuacja w sprawie nie zaistniała. Organ nie pozostawił bowiem wniosku skarżącego bez żadnej reakcji, skoro wystosował do niego pismo z 13 lutego 2025 r. Treść tego pisma wskazuje na pewną nieporadność organu w załatwianiu wniosków o udzielenie informacji publicznej, lecz nie można się w nim dopatrzyć złej woli. Wobec powyższego, mając na uwadze treść art. 149 § 1 pkt 1a p.p.s.a. Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II wyroku).

O kosztach postępowania (pkt III wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez skarżącego koszt wpisu od skargi w wysokości 100 zł.