Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędzia del. WSA Sławomir Pauter (sprawozdawca) Protokolant: starszy asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 21 maja 2025 r. r., sygn. akt II SAB/Ke 27/25 w sprawie ze skargi D.C. na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach (dalej "WSA w Kielcach", "Sąd I instancji") wyrokiem z dnia 21 maja 2025 r., sygn. akt II SAB/Ke 27/25, po rozpoznaniu sprawy ze skargi D.C. (dalej "skarżący) na bezczynność Wójta Gminy[...] (dalej "Wójt", "organ") w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej: I. zobowiązał Wójta do rozpatrzenia wniosku skarżącego z [...] stycznia 2025 r., w terminie 14 dni od daty zwrotu organowi akt sprawy wraz z odpisem prawomocnego wyroku; II. stwierdził, że Wójt dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; II. zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Powyższy wyrok, od którego została złożona skarga kasacyjna, zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Wnioskiem z [...] stycznia 2025 r. skarżący zażądał od Wójta udzielenia informacji publicznej o: 1) wysokości nagród oraz premii w kwocie brutto wypłaconych w grudniu 2024 r. osobom niepełniącym funkcji publicznej w Urzędzie Gminy [...], poprzez udostępnienie nazwy stanowiska, wysokości nagrody i premii wraz z uzasadnieniem ich przyznania; 2) wysokości nagród oraz premii w kwocie brutto wypłaconych w grudniu 2024 r. urzędnikom/pracownikom samorządowym w Urzędzie Gminy [...], poprzez udostępnienie nazwy stanowiska oraz komórki organizacyjnej, w której dany pracownik jest zatrudniony, wysokości nagrody i premii wraz z uzasadnieniem ich przyznania; 3) wysokości nagrody oraz premii w kwocie brutto wypłaconych w grudniu 2024 r. Wójtowi, Zastępcy Wójta, Sekretarzowi oraz Skarbnikowi, poprzez udostępnienie wysokości nagrody i premii wraz z uzasadnieniem ich przyznania.

W dniu [...] lutego 2025 r. Wójt wystosował do wnioskodawcy pismo, w którym wskazał, że przedmiotowy wniosek w swej treści odpowiada wnioskowi z [...] marca 2024 r. Dalej organ wyjaśnił, że wnioskowana informacja ma charakter informacji publicznej przekształconej, a skarżący "nie działa w interesie o szczególnym znaczeniu dla funkcjonowania odpowiedniego szczebla organów samorządu terytorialnego a jedynie dla zaspokojenia własnej ciekawości". Organ wskazał również, że wnioskowane dane częściowo można uzyskać z systemu informatycznego, ale prezentowane są one w bardzo ograniczonej ilości. Żądaną przez skarżącego informację należy więc "przekształcić" tak aby odpowiadała formie wskazanej we wniosku. Wójt przywołał treść art. 15 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902, dalej "u.d.i.p.") podając, że jeśli wnioskodawca nadal jest zainteresowany uzyskaniem informacji publicznej to powinien udzielić w terminie 14 dni "informacji wskazującej podjęcie stosownych rozwiązań mających na celu udzielenie odpowiedzi na złożony wniosek".

Pismem z 11 marca 2025 r. skarżący wystąpił do WSA w Kielcach ze skargą na bezczynność Wójta w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, zarzucając naruszenie: 1) art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od złożenia wniosku, przez brak zastosowania polegający na niezrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji; 2) art. 2 ust. 1 i 2 u.d.i.p. w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika uprawnienie każdej osoby do informacji publicznej niezależnie od posiadanego interesu prawnego lub faktycznego, poprzez ich niezastosowanie i uzależnienie udostępnienia informacji objętej wnioskiem od wykazania realnych i konkretnych możliwości wykorzystania informacji dla dobra ogółu; 3) art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez błędne jego zastosowanie i zakwalifikowanie żądanej informacji jako przetworzonej; 4) art. 7 ust. 2 u.d.i.p. poprzez błędne jego zastosowanie i zagrożenie naliczeniem skarżącemu opłaty za udostępnienie informacji objętej wnioskiem. Wobec powyższego skarżący wniósł o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku, w sposób i formie w nim wskazanych, niezwłocznie, nie później jednak niż w 14 dni od uprawomocnienia się wyroku. Ponadto skarżący wystąpił o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym i zasądzenie od organu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Wójt wniósł o jej odrzucenie, zaznaczając, że wniesienie skargi do Sądu powinno być poprzedzone, zgodnie z art. 37 k.p.a., ponagleniem, które jest warunkiem formalnym skargi, o czym stanowi art. 53 § 2b ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W dniu 21 maja 2025 r. WSA w Kielcach wydał opisany na wstępie wyrok. W uzasadnieniu stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, a dla jej dopuszczalności nie było wymagane poprzedzenie jej ponagleniem, o którym mowa w art. 37 k.p.a. i art. 53 § 2b p.p.s.a., ponieważ w sprawach udostępnienia informacji publicznej przepisy k.p.a. stosuje się wyłącznie w zakresie wskazanym w art. 16 u.d.i.p. Następnie Sąd I instancji przytoczył treść art. 1 ust. 1 u.d.i.p., podkreślając, że Wójt jest organem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, a jej udostępnienie następuje w formie czynności materialno-technicznej. Z kolei w sytuacji gdy wniosek nie znajduje podstawy w przepisach prawa, gdyż żądanie nie dotyczy informacji publicznej, organ nie jest w posiadaniu danej informacji lub obowiązuje inny tryb udostępniania informacji, organ zobowiązany jest pisemnie zawiadomić o tym wnioskodawcę. Obowiązek wydania decyzji administracyjnej ustawodawca przewidział natomiast w takich przypadkach, gdy żądana informacja jest informacją publiczną, ale organ odmawia jej udostępnienia, albo zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania. W przypadku ustalenia, że żądana informacja jest informacją publiczną o charakterze przetworzonym, a wnioskodawca - pomimo wezwania - stosownie do art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. nie wykazał, że jej uzyskanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, wówczas prawidłową formą załatwienia wniosku jest również wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej.

Zdaniem WSA w Kielcach informacje dotyczące wysokości nagród i premii wypłaconych pracownikom Urzędu Gminy w [...] - co do zasady - stanowią informację publiczną, stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Zgodnie natomiast z art. 6 u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o: podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o majątku, którym dysponują (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f). W ocenie Sądu I instancji skoro zatem wniosek skarżącego dotyczył informacji publicznej i został skierowany do właściwego podmiotu, to odpowiedź powinna być udzielona na zasadach i w trybie określonych w u.i.d.p. Natomiast w niniejszej sprawie Wójt wystosował do wnioskodawcy pismo o treści nieprzewidzianej jako sposób realizacji wniosku o udzielenie informacji publicznej. W szczególności, wobec uznania, że żądana informacja stanowi informację przetworzoną (nazywaną w ww. piśmie "przekształconą"), organ nie wezwał skarżącego, na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., do wykazania, że uzyskanie tej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Nie wydał też decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, a nadto stwierdził, że wnioskodawca nie działa w interesie o szczególnym znaczeniu dla funkcjonowania odpowiedniego szczebla organów samorządu terytorialnego. Dodatkowo WSA w Kielcach wskazało, że Wójt powołał się na art. 15 u.d.i.p. i nie powiadomił wnioskodawcy o wysokości stosownej opłaty. Wobec powyższego Sąd I instancji stwierdził, że pismo organu jest wewnętrznie niespójne, bowiem z jednej strony organ uznaje, że wniosek dotyczy informacji przetworzonej, a uzyskanie tej informacji nie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, a z drugiej informuje o treści przepisu regulującego dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku. Przy czym WSA w Kielcach wskazał, że skoro zdaniem Wójta wnioskodawca nie wykazał szczególnego interesu publicznego, to kwestia ewentualnych kosztów z art. 15 u.d.i.p. jest bezprzedmiotowa i organ powinien wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej, czego nie uczynił. W tym miejscu Sąd I instancji wyjaśnił, że w przypadku uznania przez organ informacji za przetworzoną organ powinien szczegółowo przedstawić okoliczności przemawiające za tym stanowiskiem, takie jak choćby ilość prowadzonych przez organ rejestrów i ewidencji, konkretnej ilości koniecznych do przeanalizowania i zanonimizowania dokumentów, dostępne zasoby kadrowe i techniczne, zakres nakładów, jakie musi ponieść, czy też innego rodzaju okoliczności mogących zakłócić normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudnić wykonywanie przypisanych mu zadań. Natomiast prawidłowa wykładnia art. 15 ust. 1 i 2 u.d.i.p. prowadzi do wniosku, że organ ma nie tylko obowiązek powiadomienia wnioskodawcy o wysokości opłaty i poinformowania o ww. możliwych działaniach, ale także wyjaśnienia przyczyn powstania kosztów udostępnienia informacji publicznej i sposobu ustalenia ich wysokości. Według Sądu I instancji regułą jest przy tym udostępnianie informacji publicznej bez ponoszenia opłat przez osoby wnioskujące, a pobieranie z tego tytułu opłaty należy traktować jako wyjątek, który jako taki winien być interpretowany ściśle. Powstanie obowiązku uiszczenia opłaty w wysokości odpowiadającej kosztom związanym ze wskazanym we wniosku sposobem i formą udostępnienia informacji oraz wezwanie strony do uiszczenia tej opłaty powoduje jedynie przesunięcie terminu udostępnienia tej informacji w zakresie określonym w art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Organ administracji publicznej nie może więc uzależnić udostępnienia informacji publicznej od uiszczenia opłaty. W ocenie WSA w Kielcach w niniejszej sprawie bezspornym jest, że Wójt nie udzielił skarżącemu żądanej informacji publicznej, nie wezwał go do wykazania szczególnego interesu publicznego w uzyskaniu żądanej informacji, ani nie wydał odmownej decyzji administracyjnej, co oznacza, że pozostawał w bezczynności w załatwieniu wniosku z [...] stycznia 2025 r. Z tego powodu Sąd I instancji zobowiązał Wójta do rozpatrzenia ww. wniosku skarżącego w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku. Jednocześnie podkreślił, że Wójt nie pozostawił wniosku skarżącego bez żadnej reakcji, gdyż wystosował pismo z [...] lutego 2025 r. Treść tego pisma wskazuje co prawda na pewną nieporadność organu w załatwianiu wniosków o udzielenie informacji publicznej, lecz nie można się w nim dopatrzyć złej woli. W związku z tym Sąd I instancji stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Pismem z 3 lipca 2025 r. skargę kasacyjną od wyroku WSA w Kielcach wywiódł Wójt (dalej również "skarżący kasacyjnie"), zaskarżając ten wyrok w całości. Skarżący kasacyjnie zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 53 § 2b ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez jego niezastosowanie i nieodrzucenie skargi na bezczynność organu pomimo niespełnienia przez skarżącego wymogu uprzedniego wniesienia ponaglenia.

W oparciu o przedstawione zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie oraz zasądzenie dla adwokata kosztów zastępstwa procesowego przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w Warszawie według norm przepisanych, 2) rozpoznanie skargi na rozprawie, 3) rozważenie zastosowania przez WSA w Kielcach art. 179a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiona została argumentacja na poparcie sformułowanych zarzutów i wniosków.

Pismem z 18 sierpnia 2025 r. skarżący odpowiedział na skargę kasacyjną wnosząc o jej oddalenie, nieuwzględnienie wniosku o przeprowadzenie rozprawy i rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, albowiem żądanie przeprowadzenia rozprawy stanowi nadużycie prawa procesowego oraz o obciążenie organu kosztami postępowania, także w razie ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej. Jednocześnie skarżący oświadczył, że nie wnosi o przeprowadzenie rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t.j. Dz.U. 2026r., poz. 143), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w ujęciu przewidzianym w § 2 art. 183 p.p.s.a.

W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się z urzędu żadnych uchybień wskazujących na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. W związku z tym kontrola zaskarżonego wyroku musiała ograniczyć się wyłącznie do zarzutów sformułowanych przez stronę skarżącą kasacyjnie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna rozpatrywana w tych granicach nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i z tego względu nie zasługuje na uwzględnienie.

Niezasadny jest przede wszystkim zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 52 § 1-4 p.p.s.a. Ustawa -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w art. 52 § 1 stanowi, że skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę składa prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Środki zwalczania bezczynności organów administracji wskazuje art. 37 k.p.a., który przyznaje stronie prawo złożenia do organu administracji publicznej wyższego stopnia zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub ustalonym w myśl art. 36 k.p.a. Tak więc w zasadzie tam, gdzie stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, skarga na bezczynność powinna być poprzedzona zażaleniem przewidzianym w art. 37 § 1 k.p.a. Ustawa o dostępie do informacji publicznej jako ustawa szczególna reguluje w sposób kompleksowy kwestie związane z prawem dostępu do informacji publicznej. Wobec tego to jej uregulowania decydują o trybie postępowania w tych sprawach, a przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego znajdują zastosowanie tylko wtedy, gdy przepisy u.d.i.p. tak stanowią. Ustawa o dostępie do informacji publicznej odsyła do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego jedynie w art. 16 ust. 2, a więc należy wyłączyć stosowanie przepisów tego Kodeksu do faz poprzedzających wydanie decyzji. Tym samym w przypadku bezczynności w sprawach dotyczących udzielania informacji publicznej przepis art. 37 k.p.a. nakazującego poprzedzenie wniesienia skargi na bezczynność organu ponagleniem nie może w ogóle mieć zastosowania. Środków zaskarżenia w razie bezczynności nie przewiduje też omawiana ustawa o dostępie do informacji publicznej. Oznacza to, że w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej przepisy art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a. nie mogą być stosowane. Ta ostatnia uwaga dotyczy również art. 52 § 3 i § 4 p.p.s.a., gdyż tryb przewidziany w tych przepisach odnosi się do aktów i czynności, a nie bezczynności podmiotu zobowiązanego w zakresie podejmowania aktów i czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Orzecznictwo w tym zakresie oraz w tej kategorii spraw od wielu lat jest jednolite i powinno być znane stronie skarżącej kasacyjnie (m.in. wyroki NSA z dnia 15 lipca 2011 r. sygn. akt I OSK 667/11 Lex nr 969478 i dnia 24 maja 2006 r. sygn. akt I OSK 601/05 Lex 236545).

Mając powyższe na uwadze, uznając, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w wyroku.