Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), Sędziowie Asesor WSA Tomasz Dziuk, Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant specjalista Ewa Pasiek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi K.T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie skierowania na badania lekarskie oddala skargę.

Wnioskiem z dnia [...] r. Komendant Miejski Policji w P. zwrócił się do Prezydenta Miasta P. o skierowanie K. T. (dalej: "skarżący"), posiadającego uprawnienia do kierowania pojazdami w zakresie prawa jazdy kat. B, nr [...], na badania lekarskie w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwskazań zdrowotnych do kierowania przez niego pojazdami.

Zawiadomieniem z dnia [...] r. Prezydent Miasta P. poinformował o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie skierowania skarżącego na badania lekarskie.

Prezydent Miasta P. decyzją z dnia [...] r., [...], działając na podstawie art. art. 75 ust. 1 pkt 5, art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b), art. 101 ust. 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm., obecnie: Dz. U. z 2019 r. poz. 341, zwanej dalej w skrócie: "ustawa"), art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm., obecnie: Dz. U. z 2020 r. poz. 256, dalej: "k.p.a.") oraz § 10 ust. 1 i § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 17 lipca 2014 r. w sprawie badań lekarskich osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami i kierowców (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 250 z późn. zm., dalej: "rozporządzenie"), skierował skarżącego na badanie lekarskie przeprowadzone w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami.

W odwołaniu z dnia 15 lipca 2019 r. skarżący zarzucił rozstrzygnięciu naruszenie przepisów k.p.a., zwłaszcza art. 6-9, art. 67, art. 72, art. 77, art. 79, art. 80, art. 97, art. 105, art. 107, oraz domagał się respektowania obowiązujących przepisów prawa przez swojego pracodawcę - Komendanta Miejskiego Policji w P.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach, decyzją z dnia [...] r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art, 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r. poz. 570), po rozpatrzeniu odwołania, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] r. W jej uzasadnieniu powołał się na okoliczność, że w dniu [...] r. Komendant Miejski Policji w P. skierował do Prezydenta Miasta P. wniosek nr [...] o skierowanie skarżącego na badania lekarskie w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, umotywowany informacją o trwającym od wielu lat jego schorzeniem objawiającym się nieprzewidywalnymi zawrotami głowy, w związku z czym prowadzenie przez niego pojazdu zagraża zarówno jego życiu i zdrowiu, jak i innych uczestników uchu drogowego. W dalszej kolejności Kolegium przytoczyło treść art. 75 ust. 1 pkt 5 ustawy uznając, iż badaniu lekarskiemu przeprowadzanemu w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami podlega, z zastrzeżeniem ust. 4, osoba posiadająca prawo jazdy (...), jeżeli istnieją uzasadnione i poważne zastrzeżenia co do stanu jej zdrowia. W art. 99 ust. I pkt 2 lit. b) ustawy wskazano ponadto, że starosta (prezydent miasta na prawach powiatu) wydaje decyzję administracyjną o skierowaniu kierowcy (...) na badanie lekarskie, jeżeli istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do stanu zdrowia. Powyższe stanowi realizację zasady określonej w art. 3 ust. 1 ustawy, w myśl której kierującym pojazdem może być osoba, która osiągnęła wymagany wieki jest sprawna pod względem fizycznym i psychicznym. Przesłanka uzasadnionych zastrzeżeń co do stanu zdrowia musi być interpretowana zgodnie z celem ustawy, którym jest zapobieganie zagrożeniom w ruchu drogowym spowodowanym przez osoby, których stan zdrowia uniemożliwia sprawne prowadzenie pojazdów. Uzasadnione zastrzeżenia co do stanu zdrowia dotyczyć powinny tego rodzaju aspektów stanu zdrowia osoby, które mogłyby mieć wpływ na zdolność do bezpiecznego prowadzenia pojazdu. Uprawnienie starosty do skierowania na badania lekarskie należy do szeroko pojętej profilaktyki w zakresie bezpieczeństwa na drogach, a celem art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b) ustawy jest spowodowanie, by osoba, w stosunku do której zaistniały określone wątpliwości, została przebadana przez uprawnionego lekarza zanim dojdzie do sytuacji, w której osoba ta narazi siebie, jak też innych uczestników ruchu na utratę zdrowia bądź życia. Zdaniem Kolegium, w tej sprawie zaistniały uzasadnione i poważne zastrzeżenia co do stanu zdrowia skarżącego, wymagające skierowania na badanie lekarskie. Zastrzeżenia te dotyczą tych aspektów zdrowia, które mają wpływ na bezpieczne kierowanie pojazdami mechanicznymi i tym samym bezpieczeństwo ruchu drogowego. Z wniosku organu Policji oraz dołączonych materiałów wynika bowiem, że skarżący złożył w Komendzie Miejskiej Policji w P. pismo, w którym wniósł o usunięcie z zakresu jego obowiązków punktu dotyczącego wykonywania przez niego pracy kierowcy, z uwagi na kilkuletnie diagnozowanie przez różnego rodzaju specjalistów objawów w postaci występowania nieprzewidywalnych zawrotów głowy, poprzedzonych złym samopoczuciem, występowaniem na około 30 minut przed atakiem szumu w lewym uchu, po których następuje atak zawrotów głowy, nieraz także w takim stopniu, iż z wymiotami włącznie. W aktach sprawy znajduje się także zaświadczenie lekarskie z dnia [...] r., w którym nie zaleca się skarżącemu pracy wymagającej kierowania pojazdem powyżej 30 minut. Uwzględnienia wymaga także informacja, że w związku ze skierowaniem na badania lekarskie kierowcy pojazdów uprzywilejowanych, lekarz specjalista neurolog stwierdził, że skarżący może prowadzić samochód, ale w okresach zaostrzenia choroby praca kierowcy jest przeciwwskazana. W ocenie Kolegium, okoliczności te uzasadniają powzięcie zastrzeżeń co do stanu zdrowia skarżącego jako kierowcy. Wniosek Komendanta Miejskiego Policji w P. jest dokumentem urzędowym, zatem w myśl art. 76 § 1 k.p.a. stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo poświadczone. Decyzja o skierowaniu na badania lekarskie jest aktem związanym, tzn. w określonym stanie faktycznym organ ma obowiązek wydania decyzji o określonej treści. Przesądza o tym formuła przepisu: "starosta wydaje decyzję administracyjną". Jednocześnie skierowanie na przedmiotowe badania nie przesądza o istnieniu przeciwwskazań do kierowania pojazdami, dopiero przeprowadzone przez lekarzy specjalistów w wojewódzkim ośrodku medycyny pracy badanie lekarskie wyjaśni te okoliczności. Badanie lekarskie jest przeprowadzane na koszt osoby badanej (art. 76 ust. 2 ustawy). Kolegium wyjaśniło, że osoba skierowana na badanie lekarskie jest obowiązana do: 1) poddania się badaniu w terminie miesiąca od dnia doręczenia decyzji o skierowaniu; 2) przedstawienia staroście orzeczenia lekarskiego w terminie 3 miesięcy od dnia doręczenia decyzji o skierowaniu 3) uiszczenia opłaty ewidencyjnej najpóźniej w dniu dostarczenia starościc odpowiedniego orzeczenia, o którym mowa w pkt 2 ( art. 101 ust. 2 ustawy).

W osobistej skardze z dnia 26 września 2019 r. skarżący domagał się uchylenia obu wydanych w jego sprawie decyzji, wstrzymania ich wykonania i przyznania prawa pomocy. Zarzucił rozstrzygnięciu naruszenie przepisów postępowania, w tym art. 6-9, art. 67, art. 72, art. 77, art. 79, art. 80, art. 97, art. 105, art. 107 k.p.a. oraz art. 79 ust. 3 pkt 1-3 w związku z art. 75 ust. 1 ustawy. Powołując się na liczne niedociągnięcia w jego sprawie zaprezentował stanowisko, iż prowadzenie postępowania było niedopuszczalne.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wyznaczony z urzędu pełnomocnik skarżącego w piśmie procesowym z dnia 31 lipca 2020 r. podtrzymał zarzuty osobistej skargi, akcentując sprzeczność wewnętrzną opinii lekarza neurologa, wydanej na potrzeby niniejszej sprawy oraz wniósł o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu wraz ze stosownym oświadczeniem (k. 139 akt sądowoadministracyjnych).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) oraz art. 3 § 1 w związku z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: "p.p.s.a.") wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku stwierdzenia określonych naruszeń prawa sąd administracyjny uwzględniając skargę uchyla zaskarżony akt albo stwierdza jego nieważność lub wydanie z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 p.p.s.a.), bądź oddala skargę w razie jej nieuwzględnienia (art. 151 p.p.s.a.). Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga sprawy administracyjnej co do jej istoty a jedynie ocenia, czy postępowanie przed organami przeprowadzono prawidłowo oraz czy wydany akt pozostaje w zgodzie z prawem. Co istotne, sąd administracyjny nie ocenia zaskarżonego rozstrzygnięcia pod kątem jego słuszności bądź też celowości oraz nie rozpatruje sprawy, kierując się zasadami współżycia społecznego. W świetle art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzyganie sprawy przez sąd następuje bez związania go zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r., która utrzymała w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] r., Sąd, w świetle powołanych wyżej kryteriów, w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., uznał, że odpowiada ona prawu.

Na wstępie należy zaznaczyć, że domaganie się powołania biegłego do oceny stanu zdrowia skarżącego w zakresie uprawnień do kierowania pojazdami bądź też weryfikacja treści samego orzeczenia nie mogło być przedmiotem rozważań Sądu. Celem postępowania dowodowego prowadzonego przez sąd administracyjny nie jest dokonywanie ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy załatwianej decyzją administracyjną. Nie można bowiem w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. kwestionować poszczególnych ustaleń i ocen, które składają się na stan faktyczny i prawny (por. wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 262/17, dostępny w internetowej bazie orzeczeń NSA, CBOS).

W tym miejscu trzeba dostrzec, że sąd administracyjny powołany jest do kontroli ostatecznych decyzji podejmowanych przez organy administracji publicznej, z tego powodu dokonuje oceny wydanych przez organy administracji rozstrzygnięć stosując obowiązujące w dacie ich wydania przepisy prawa.

Zgodnie z art. 75 ust. 1 pkt 5 ustawy badaniu lekarskiemu przeprowadzanemu w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami podlega m.in. osoba posiadająca prawo jazdy (...), jeżeli istnieją uzasadnione i poważne zastrzeżenia co do stanu jej zdrowia. Szczegółowe warunki i tryb przeprowadzenia badania lekarskiego i jego zakres określa na mocy delegacji ustawowej zawartej w art. 81 ust. 1 ustawy o kierujących pojazdami, określa rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 29 sierpnia 2019 r. w sprawie badań lekarskich osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami i kierowców (Dz. U. 2019 r. poz. 1659).

Jak zauważył organ II instancji, wskazane regulacje prawne nie określają precyzyjnie, jakie zastrzeżenia należy uznać za wystarczające do skierowania danego kierowcy na badania lekarskie. Oznacza to, że właściwy organ administracji, po otrzymaniu informacji poddającej w wątpliwość należytą zdolność psychofizyczną kierowcy, powinien przeprowadzić postępowanie celem oceny, czy w konkretnym, badanym przypadku zastrzeżenia te są rzeczywiście tego rodzaju, że uzasadniają wydanie decyzji w oparciu o powołane wyżej przepisy. Sformułowanie, że mają być one uzasadnione oznacza zatem przede wszystkim, że powinny być one oparte na wiarygodnych podstawach.

W niniejszej sprawie, za takie wiarygodne podstawy z pewnością można uznać wniosek z dnia [...] r. pochodzący od Komendanta Miejskiego Policji w P. Przedstawione w uzasadnieniu wniosku okoliczności, związane z zaświadczeniem lekarskim z dnia [...] r. nie pozostawiają wątpliwości, że istnieją uzasadnione i poważne zastrzeżenia co do stanu zdrowia skarżącego.

Ujawnione przez skarżącego dolegliwości stwarzają zagrożenie nie tylko dla niego samego, ale także dla innych uczestników ruchu drogowego oraz funkcjonariuszy policji.

Opisane we wniosku symptomy w ocenie samego skarżącego powinny skutkować usunięciem z jego zakresu czynności pracy kierowcy. Okoliczność ta została oceniona przez organy orzekające jako okoliczność uzasadniająca poważne zastrzeżenia co do sprawnego prowadzenia pojazdów przez skarżącego.

Zgodzić należy się zatem ze stanowiskiem, że jeżeli z dokumentów wynikały uzasadnione wątpliwości co do stanu zdrowia strony pod kątem możliwości kierowania pojazdami, to nie można skutecznie zarzucać organowi, że wziął te okoliczności pod uwagę. To nie rolą organu w tym postępowaniu jest ocena stanu zdrowia kierującego. Brak z kolei prawnej możliwości weryfikacji przedstawionego przez skarżącego orzeczenia lekarskiego pod względem merytorycznym, uniemożliwiał przyjęcie przez organ, że rzeczywisty stan zdrowia kierowcy przedstawia się odmiennie.

Organ dokonując oceny zaistniałej w tym przypadku sytuacji, miał na względzie cel ustawy o kierujących pojazdami, to jest zapobieganie zagrożeniom w ruchu drogowym. Jak już wielokrotnie wskazywano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym niezbędne jest czuwanie nad tym, aby osoby mające uprawnienia do kierowania pojazdami miały wymaganą w tym zakresie sprawność i to nie tylko w chwili ubiegania się o uprawnienia, ale również w okresie późniejszego z nich korzystania. W interesie społecznym pozostaje, by wszyscy kierowcy posiadali predyspozycje zdrowotne do prowadzenia pojazdów silnikowych, w sposób który nie będzie zagrażał nie tylko ich zdrowiu i życiu, lecz również zdrowiu i życiu wszystkich innych użytkowników dróg.

Należy podkreślić, wydanie decyzji kierującej na badanie lekarskie nie musi łączyć się z pewnością, co do istnienia przeciwskazań zdrowotnych kierowcy do prowadzenia pojazdami. Organ nie musi zatem udowodnić, że takowe istnieją, a wystarczającym jest jedynie prawdopodobieństwo istnienia tych okoliczności. Ostateczne rozstrzygnięcie tej kwestii pozostawione zostało uprawnionym lekarzom. Oznacza to równocześnie, że skierowanie na badanie lekarskie nie jest równoznaczne z pozbawieniem kierowcy uprawnienia do kierowania, lecz jego celem jest wyjaśnienie istniejących w tym przedmiocie wątpliwości. Powyższe może zaś prowadzić bądź do stwierdzenia istnienia przeciwskazań do kierowania pojazdami bądź stwierdzenia, że takie przeciwskazania nie występują. Poddając się takim badaniom kierowca umożliwia zatem wyjaśnienie zaistniałych wątpliwości przez uprawniony personel medyczny.

Zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 29 sierpnia 2019 r. w sprawie badań lekarskich osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami i kierowców jednostkami uprawnionymi do przeprowadzania badań osób, o których mowa w art. 75 ust. 1 pkt 3-5 ustawy, są wojewódzkie ośrodki medycyny pracy - § 10, a uprawniony lekarz po przeprowadzeniu badania lekarskiego, wystawia orzeczenie lekarskie - § 7 rozporządzenia.

W tym miejscu wskazać należy, że regulacja dotycząca czynności specjalistycznych (badania lekarskie, sposób ich przeprowadzania i rozpoznawania odwołań), którą przewiduje przedmiotowe rozporządzenie, stanowi procedurę odrębną od procedury administracyjnej. Ostateczne orzeczenia lekarskie nie podlegają zatem weryfikacji tak pod względem ich treści, jak i procedowania (por. m.in. wyroki NSA: z dnia 17 marca 2005 r. sygn. akt OSK 1273/04; z dnia 11 stycznia 2007 r. sygn. akt I OSK 251/06; z dnia 22 czerwca 2009 r. sygn. akt I OSK 840/08; z dnia 3 lipca 2009 r. sygn. akt I OSK973/08; z dnia 8 lutego 2011 r. sygn. akt I OSK 547/10; z dnia 25 października 2011 r. sygn. akt. I OSK 1859/10, CBOS). W orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie przyjmuje się, iż orzeczenie wojewódzkiego ośrodka medycyny pracy w przedmiocie stwierdzenia istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami silnikowymi nie należy do kategorii aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Nie stanowi ono ani o prawach, ani o obowiązkach osoby badanej wynikających z przepisów prawa. Dopiero bowiem decyzja wydana na podstawie takiego orzeczenia przez organ administracji publicznej ma charakter władczy i rozstrzygający.

Zauważa jednocześnie Sąd, że użytkownicy dróg publicznych powinni pozostawać w uzasadnionym przekonaniu, że organ administracji publicznej, który posiada do tego ustawowe uprawnienia, podejmuje działania mające na celu wyeliminowanie zagrożeń, jakie mogą stwarzać kierowcy posiadający prawo prowadzenia pojazdów, pomimo że stan ich zdrowia nie daje gwarancji bezpiecznego kierowania pojazdem. Nie ulega wątpliwości, że kondycja zdrowotna każdego człowieka, w tym i kierującego, może z czasem ulec pogorszeniu. Ewentualne niedomagania zdrowotne kierowcy są ważnym czynnikiem wpływającym na bezpieczeństwo nie tylko samego zainteresowanego ale także innych uczestników ruchu drogowego. Ochrona bezpieczeństwa ruchu drogowego wymaga zatem, aby organ wydający uprawnienia do prowadzenia pojazdów czuwał nie tylko nad tym, aby uprawnienia te otrzymały osoby mające odpowiedni stan zdrowia, ale także by kontrolował, czy kierujący w późniejszym czasie nie utracił zdolności zdrowotnych do kierowania pojazdami. Temu celowi miała i ma służyć instytucja wprowadzona poprzednio do ustawy - Prawo o ruchu drogowym, a obecnie w art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b/ ustawy (por. wyrok NSA z dnia 30 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1699/16, LEX nr 2317414).

Zwrócić uwagę należy także na to, że organ podejmując decyzję o skierowaniu konkretnej osoby fizycznej na badanie lekarskie celem ustalenia czy istnieją przeciwwskazania do kierowania pojazdem musi każdorazowo wyważyć dwa sprzeczne interesy - interes prywatny osoby kierowanej na badanie i interes publiczny, którym jest bezpieczeństwo osób poruszających się po drogach oraz ocenić, który z nich w danej sprawie wymaga większej ochrony (por. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2017 r., sygn. I OSK 509/15, LEX nr 2231507).

W niniejszej sprawie organy mając na uwadze opisane okoliczności sprawy słusznie przyjęły prymat interesu publicznego (bezpieczeństwa innych użytkowników ruchu) nad interesem prywatnym skarżącego.

Wbrew zarzutom skargi organy za podstawę swojego rozstrzygnięcia przyjęły wszystkie istotne dla sprawy okoliczności faktyczne.

W ocenie Sądu, wbrew stanowisku skarżącego, organy rozstrzygając niniejszą sprawę nie naruszyły wskazanych w skardze przepisów prawa, gdyż zebrany w sprawie materiał dowodowy dawał podstawę do przyjęcia, że w przypadku skarżącego istniały uzasadnione i poważne zastrzeżenia co do stanu jego zdrowia, uzasadniające skierowanie go na badanie lekarskie mające na celu stwierdzenie bądź wykluczenie przeciwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami.

Mając na uwadze powyższe, Sąd uznając kontrolowaną decyzję za zgodną z prawem, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji