Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie: Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 3 sierpnia 2020 r. sygn. akt II SA/Gl 1443/19 w sprawie ze skargi K.T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2019 r., nr [...] w przedmiocie skierowania na badania lekarskie oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 3 sierpnia 2020 r. sygn. akt II SA/Gl 1443/19 oddalił skargę K.T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie skierowania na badania lekarskie.

Do wydania wyroku doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] Prezydent Miasta [...], działając na podstawie art. art. 75 ust. 1 pkt 5, art. 99 ust 1 pkt 2 lit. b), art. 101 ust. 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako "u.k.p.", oraz § 10 ust. 1 i § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 17 Iipca 2014 r. w sprawie badań lekarskich osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami i kierowców (Dz.U. z 2017 r. poz. 250 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako "rozporządzenie", skierował K.T. na badanie lekarskie w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Po rozpatrzeniu odwołania K.T., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] września 2019 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ powołał się na okoliczność, że w dniu [...] maja 2019 r. Komendant Miejski Policji w [...] skierował do Prezydenta Miasta [...] wniosek (nr [...]) o skierowanie K.T. na badania lekarskie w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Wniosek został umotywowany informacją o trwającym od wielu lat schorzeniu K.T. objawiającym się nieprzewidywalnymi zawrotami głowy, w związku z czym prowadzenie przez niego pojazdu zagraża życiu i zdrowiu zarówno jego, jak i innych uczestników ruchu drogowego. Organ podniósł, że przesłanka uzasadnionych zastrzeżeń co do stanu zdrowia, wynikająca z art. 75 ust. 1 pkt 5 u.k.p., musi być interpretowana zgodnie z celem powyższej ustawy, którym jest zapobieganie zagrożeniom w ruchu drogowym spowodowanym przez osoby, których stan zdrowia uniemożliwia sprawne prowadzenie pojazdów. Zdaniem Kolegium, w tej sprawie zaistniały uzasadnione i poważne zastrzeżenia co do stanu zdrowia K.T. wymagające skierowania ww. na badanie lekarskie.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na powyższe rozstrzygnięcie wniósł K.T. domagając się uchylenia obu wydanych w sprawie decyzji i wstrzymania ich wykonania. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie art. 6 – 9, art. 67, art. 72, art. 77, art. 79, art. 80, art. 97, art. 105, art. 107 K.p.a. oraz art. 79 ust. 3 pkt 1 – 3 w związku z art. 75 ust. 1 u.k.p.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę K.T. (art. 151 P.p.s.a.). W motywach rozstrzygnięcia Sąd I instancji podniósł, że celem postępowania dowodowego prowadzonego przez sąd administracyjny nie jest dokonywanie ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy załatwianej decyzją administracyjną. Nie można bowiem w trybie art. 106 § 3 P.p.s.a. kwestionować poszczególnych ustaleń i ocen, które składają się na stan faktyczny i prawny. Sąd wskazał, że właściwy organ administracji, po otrzymaniu informacji poddającej w wątpliwość należytą zdolność psychofizyczną kierowcy, powinien przeprowadzić postępowanie celem oceny, czy w konkretnym przypadku zastrzeżenia te uzasadniają wydanie decyzji o skierowaniu kierowcy na badania lekarskie. Sformułowanie, że mają być one uzasadnione oznacza zatem przede wszystkim, że powinny być one oparte na wiarygodnych podstawach. Zdaniem Sądu I instancji w rozpatrywanej sprawie za takie wiarygodne podstawy można uznać wniosek Komendanta Miejskiego Policji w [...] z dnia [...] maja 2019 r., zaś przedstawione w uzasadnieniu wniosku okoliczności, związane z zaświadczeniem lekarskim z dnia [...] maja 2019 r. nie pozostawiają wątpliwości, że istnieją uzasadnione i poważne zastrzeżenia co do stanu zdrowia skarżącego. Ujawnione bowiem przez skarżącego dolegliwości stwarzają zagrożenie nie tylko dla niego samego, ale także dla innych uczestników ruchu drogowego oraz funkcjonariuszy policji. Sąd podniósł, że organ dokonując oceny zaistniałej w tym przypadku sytuacji, miał na względzie cel przepisów u.k.p., tj. zapobieganie zagrożeniom w ruchu drogowym. Sąd I instancji podkreślił, że zadaniem organu nie jest udowodnienie zaistnienia przeciwskazań zdrowotnych kierowcy do prowadzenia pojazdów, bowiem rozstrzygnięcie tej kwestii pozostawione zostało uprawnionym lekarzom. Do wydania decyzji w przedmiocie skierowania na badania lekarskie organowi wystarczy prawdopodobieństwo zaistnienia takowych przeciwskazań. Nadto Sąd podkreślił, że regulacja dotycząca czynności specjalistycznych (badania lekarskie, sposób ich przeprowadzania i rozpoznawania odwołań), którą przewidują przepisy rozporządzenia, stanowi procedurę odrębną od procedury administracyjnej. Ostateczne orzeczenia lekarskie nie podlegają zatem weryfikacji tak pod względem ich treści, jak i procedowania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł K.T. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił:

1. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a w związku z art. 99 ust. 1 pkt. 2 lit. b) u.k.p. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 84 § 1 K.p.a. przez uznanie, iż organ w toku postępowania podjął wszelkie działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, zebrał w sposób wyczerpujący i rozpatrzył materiał dowody w sposób swobodny, podczas gdy w rzeczywistości organ nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, a jego rozstrzygnięcie oparte było o przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów, przez co nie zebrał materiału dowodowego w sposób wyczerpujący oraz nie rozważył wszystkich okoliczności, mogących mieć wpływ na rozstrzygnięcie o utrzymaniu w mocy decyzji o skierowaniu skarżącego na badania lekarskie;

2. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 75 ust. 1 pkt 5 u.k.p. przez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że w stosunku do skarżącego istnieją uzasadnione i poważne zastrzeżenia co do stanu jego zdrowia i tym samym zasadnym jest skierowanie skarżącego na badania lekarskie w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i wydanie wyroku uchylającego zaskarżoną decyzję organu oraz umorzenie postępowania w przedmiocie skierowania skarżącego na badania lekarskie; ewentualnie, w razie uznania, że istota sprawy nie została dostatecznie wyjaśniona o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania, a nadto o przyznanie pełnomocnikowi skarżącego kosztów nieopłaconej pomocy prawnej za postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym według norm przepisanych, które nie zostały opłacone w całości ani w części.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna okazała się niezasadna.

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek.

Ponieważ zasadniczym zarzutem kasacyjnym jest kwestia należytego zebrania materiału dowodowego mającego służyć wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy i w tym zakresie autor kasacji formułuje m.in. zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 84 § 1 K.p.a., ocenę skargi kasacyjnej wypada rozpocząć od wskazania, iż zakres kognicji organu administracji publicznej określa norma prawa materialnego, wskazująca na fakty istotne z punktu widzenia jej dyspozycji (vide: B.Adamiak [w:] B.Adamiak, J.Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H.Beck 2017, s. 456-457). W okolicznościach badanej sprawy normę tą zawiera przepis art. 71 ust. 1 pkt 5 u.k.p. stanowiący, iż badaniu lekarskiemu przeprowadzanemu w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami podlega m.in. osoba posiadająca prawo jazdy lub pozwolenie na kierowanie tramwajem, jeżeli istnieją uzasadnione i poważne zastrzeżenia co do stanu jej zdrowia. Odnosząc się do powyższego uregulowania należy podkreślić, iż dla zachowania bezpieczeństwa w ruchu drogowym niezbędne jest nie tylko czuwanie nad tym aby wymaganą sprawność psychofizyczną miały osoby ubiegające się o uprawnienia do kierowania pojazdami, ale także aby owa sprawność została zachowana w czasie korzystania z tych uprawnień. Nie budzi bowiem wątpliwości, iż psychofizyczna kondycja kierowcy jest jednym z kluczowych czynników zachowania bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Trafnie Sąd I instancji wskazuje, iż wykładnia powyższej regulacji winna uwzględniać cel, dla realizacji którego została wprowadzona, a jest nim zapewnienie bezpieczeństwa w ruchu drogowym.

Powyższy przepis odwołuje się do przesłanki "uzasadnionych" i "poważnych" zastrzeżeń co do stanu zdrowia osoby posiadającej prawo jazdy. Przesłanki te były już wielokrotnie wyjaśniane w orzecznictwie sądów administracyjnych. Wskazywano w szczególności, że "uzasadnione" to tyle co oparte na konkretnych, wiarygodnych podstawach, zaś "poważne" to dotyczące takich aspektów zdrowia, które mogą mieć bezpośredni wpływ na zdolność do bezpiecznego prowadzenia pojazdu. Uzasadnione i poważne zastrzeżenia winny zatem mieć swoje źródło w tego rodzaju informacjach o stanie zdrowia, z których z dużym prawdopodobieństwem wynika, że u posiadacza prawa jazdy mogą występować przeciwwskazania zdrowotne co do możliwości jego dalszego bezpiecznego udziału w ruchu drogowym. Takie informacje mogą wynikać z orzeczeń lekarskich, z karty informacyjnej leczenia szpitalnego, czy chociażby z opinii o stanie zdrowia sporządzonej przez lekarzy specjalistów. Podkreśla się przy tym, iż przesłanką zastosowania art. 75 ust. 1 pkt 5 u.k.p. nie jest uzyskana w toku tego postępowania pewność co do istnienia takich przeciwwskazań, ta bowiem kwestia będzie dopiero weryfikowana w toku specjalistycznego badania, na które kierowca ma być skierowany (vide: wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2015 r. sygn. akt I OSK 605/14; wyrok NSA z dnia 2 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 1938/17; wyrok NSA z dnia 12 września 2018 r. sygn. akt I OSK 2501/16; wyrok NSA z dnia 18 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 514/19; wyrok NSA z dnia 26 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 1739/19; www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Podzielając trafność powyższego sposobu rozumienia art. 75 ust. 1 pkt 5 u.k.p., nie można uznać zastrzeżeń autora kasacji co do poprawności wypełnienia w okolicznościach badanej sprawy przesłanki istnienia uzasadnionych i poważnych zastrzeżeń co do stanu zdrowia skarżącego. W toku postępowania administracyjnego przesłanka to została ustalona w oparciu o dowody z różnych źródeł, w tym na podstawie pisma samego skarżącego skierowanego do jego pracodawcy, w którym wskazywał na kilkuletnie, diagnozowanie przez różnego rodzaju specjalistów, ataki zawrotów głowy, czasami z tak dużym nasileniem, że kończyły się wymiotami. Ataki te poprzedzane są złym samopoczuciem i atakiem szumów w lewym uchu. Z dowodem tym koresponduje zaświadczenie lekarskie z dnia [...] maja 2019 r. nie zalecające skarżącemu pracy wymagającej kierowania pojazdem powyżej 30 minut, oraz informacja, że lekarz specjalista neurolog, w związku ze skierowaniem skarżącego na badania lekarskie kierowcy pojazdów uprzywilejowanych, stwierdził, że skarżący może prowadzić samochód, ale w okresach zaostrzenia choroby wykonywanie pracy kierowcy jest przeciwwskazane. Opierając się na tak zgromadzonym materiale dowodowym, za trafną uznać wypada konkluzję o wypełnieniu dyspozycji art. 75 ust. 1 pkt 5 u.k.p., w następstwie istnienia uzasadnionych i poważnych zastrzeżeń co do stanu zdrowia skarżącego. Próby dezawuowania oceny powyższych okoliczności podjęte w skardze kasacyjnej nie mogą podważyć poprawności ustaleń będących podstawą zaskarżonego wyroku. Z powyższych dowodów wynika jednoznacznie, iż skarżący od wielu lat cierpi na określone schorzenie lub schorzenia, co nie zostało dotychczas należycie zdiagnozowane, a co jednocześnie nie pozostaje bez wpływu na możliwość bezpiecznego uczestniczenia skarżącego w ruchu drogowym w pełnym zakresie. Domaganie się dokonania w toku niniejszej sprawy ustaleń jednoznacznie wyjaśniających charakter powyższego schorzenia i jego realnego wpływu na predyspozycje psychofizyczne skarżącego, o których mowa w art. 3 ust. 1 u.k.p., przekracza zakres kontrolowanego postępowania. Powyższe ustalenie winno być skutkiem decyzji wydanej w trybie art. 75 ust. 1 pkt 5 u.k.p., nie zaś jej przyczyną.

Nie można także zgodzić się z tą częścią argumentacji skargi kasacyjnej, która – niepomna na to, że zarzucała przedwczesność podjętego w sprawie rozstrzygnięcia – zarzuca także, że organy, w oparciu o przedłożone w toku sprawy orzeczenie lekarza neurologa, dokonały samodzielnej oceny stanu zdrowia skarżącego. Powyższy zarzut nie jest oparty na prawdzie. Organy dokonując ustaleń faktycznych poruszały się wyłącznie w sferze zastrzeżeń co do stanu jej zdrowia, trafnie przy tym uznając, iż całokształt okoliczności badanej sprawy potwierdza, iż są to zastrzeżenia uzasadnione i poważne.

Powyższe uwagi nie pozwalają potwierdzić zasadności zarzutów naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 84 § 1 K.p.a. Prawidłowa jest także subsumpcja tak ustalonych okoliczności faktycznych do przepisu art. 75 ust. 1 pkt 5 u.k.p. Organ pozostawał zatem uprawniony do wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b) u.k.p.

Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 P.p.s.a.

Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.

Wniosek o przyznanie wynagrodzenia pełnomocnikowi skarżącego z tytułu pomocy prawnej udzielanej z urzędu podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (art. 258 – 261 P.p.s.a.).