Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Hanna Kamińska po rozpoznaniu w dniu 27 lipca 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia Gminy M. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 12 kwietnia 2011 r., sygn. akt VIII SA/Wa 237/11 w zakresie odmowy przyznania prawa pomocy w zakresie częściowym obejmującym zwolnienie od kosztów sądowych w sprawie ze skargi Gminy M. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dotacji postanawia: 1. uchylić zaskarżone postanowienie, 2. przyznać Gminie M. prawo pomocy w zakresie częściowym obejmującym zwolnienie od kosztów sądowych.

Postanowieniem z dnia 12 kwietnia 2011 r., sygn. akt VIII SA/Wa 237/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił wniosek Gminy M. o przyznanie prawa pomocy w zakresie częściowym obejmującym zwolnienie od kosztów sądowych w sprawie ze skargi Gminy M. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dotacji.

W uzasadnieniu Sąd I instancji podał, że Gmina M. pismem z dnia [...] stycznia 2011 r. (data nadania) wniosła skargę na decyzję Ministra Finansów w przedmiocie zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty dotacji i jednocześnie wniosła o przyznanie prawa pomocy w zakresie obejmującym zwolnienie od kosztów sądowych.

Referendarz sądowy postanowieniem z dnia 14 marca 2011 r. odmówił przyznania prawa pomocy. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 12 kwietnia 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. również nie przychylił się do wniosku skarżącej uznając, że nie zostały spełnione przesłanki uzasadniające przyznanie prawa pomocy w żądanym zakresie. Sądowi znana jest z urzędu okoliczność, że na skarżącej ciąży obowiązek uiszczenia wpisów sądowych w czterech sprawach zawisłych przed Sądem (VIII SA/Wa 235-238/11) na łączną kwotę 40.000 zł, dlatego też wziął pod uwagę ciążące na niej koszty konieczne do uiszczenia we wszystkich sprawach. Z analizy sytuacji finansowej jednostki wynika, że skarżąca ma na rachunku bankowym zgromadzone środki w wysokości ponad 4,5 mln zł i zaplanowane dochody na 2011 r. w wysokości 18.394.268 zł. Z uchwały budżetowej Gminy M. na 2011 rok i uchwały ją zmieniającej wynika, że deficyt budżetowy ustalono w wysokości 4.216.979 zł (został zwiększony o kwotę 1.450.210 zł). Deficyt sfinansowany zostanie przychodami pochodzącymi z kredytów, pożyczek (1.000.000 zł), nadwyżki budżetowej z lat ubiegłych (2.728.979 zł) oraz wolnych środków (488.000 zł). Wydatki określono na kwotę 22.611.247 zł. Jednocześnie rezerwa ogólna ustalona została w wysokości 182.000 zł, a rezerwa celowa na realizację zadań własnych gminy z zakresu zarządzania kryzysowego w wysokości 38.000 zł.

W ocenie Sądu uchwalając budżet na 2011 r. Rada Gminy M. miała wiedzę o toczącym się postępowaniu przed Ministrem Finansów w sprawie zmniejszenia części oświatowej subwencji ogólnej, w obrocie prawnym pozostawały wydane przez ten organ cztery rozstrzygnięcia (z [...] grudnia 2010 r. – doręczone [...] i [...] grudnia 2010 r.) i powinna była brać pod uwagę ewentualne koszty postępowania sądowoadministracyjnego w tych sprawach. Ponadto rezerwa ogólna charakteryzuje się tym, że może być przeznaczona w toku wykonywania budżetu na jakiekolwiek rodzaje wydatków budżetowych. Tak więc dopuszczalne i możliwe jest wygospodarowanie przez skarżącą środków na koszty sądowe. Należy w tym miejscu zauważyć, iż w uchwale budżetowej na 2011 rok rezerwa celowa na realizację zadań własnych gminy z zakresu zarządzania kryzysowego określona została w wysokości 38.000 zł. Powyższe stanowi zabezpieczenie gminy w razie wystąpienia sytuacji kryzysowej spowodowanej zdarzeniami losowymi. Nie bez znaczenia pozostaje także fakt posiadania środków na rachunku bankowym. Osoba prawna oraz inna organizacja nieposiadająca osobowości prawnej nie może powoływać się tylko na to, że aktualnie nie dysponuje środkami na poniesienie kosztów sądowych, ale musi także wykazać, że nie ma ich, mimo iż podjęła wszelkie niezbędne działania, by zdobyć fundusze na pokrycie wydatków. Ponadto, koszty sądowe, jakie skarżąca obowiązana jest ponieść w zainicjowanym przez siebie postępowaniu, winny być traktowane na równi z innymi jej zobowiązaniami. W związku z tym, w ocenie Sądu I instancji, skarżąca w ramach planowania swoich wydatków, przewidując realizację swoich praw przed sądem, powinna uwzględnić konieczność posiadania środków finansowych na prowadzenie procesów sądowych, a w rozpoznawanej sprawie nie wykazała, że zdobycie czy przeznaczenie przez nią środków na sfinansowanie udziału w postępowaniu sądowym jest rzeczywiście obiektywnie niemożliwe.

Gmina M. wniosła zażalenie na powyższe postanowienie zarzucając mu naruszenie art. 245 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., poprzez błędne ustalenie, że nie wykazała, iż nie ma dostatecznych środków na poniesienie pełnych kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.

W związku z powyższym wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przyznanie jej prawa pomocy w żądanym zakresie, ewentualnie o uchylenie postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.

W uzasadnieniu podkreśliła, że skarżąca jest jednostką samorządu terytorialnego, jest więc jednostką odmiennego typu niż np. przedsiębiorstwo i realizuje określone ustawowo zadania publiczne, na które środki otrzymuje przede wszystkim z centralnego budżetu rządowego, a środków tych nie może wydawać i pożytkować na dowolnie wybrane cele, ponieważ ich przeznaczenie jest z góry określone w chwili wpływu pieniędzy na konto gminy. Gmina prowadzi gospodarkę finansową na podstawie budżetu uchwalonego na dany rok z góry i wszelkie środki finansowe, również te zgromadzone na rachunku bankowym, są przypisane do konkretnych, z góry zaplanowanych i określonych w uchwale budżetowej wydatków. Dlatego też bez znaczenia dla rozstrzygnięcia jej wniosku o zwolnienie od kosztów sądowych jest wykazany przez skarżącą fakt, że na rachunku bankowym miała zgromadzone środki w wysokości ponad 4,5 mln zł.

Zwróciła też uwagę, że wykazana kwota 38.000 zł z rezerwy na zarządzanie kryzysowe, wbrew poglądowi Sądu I instancji, nie wystarczyłaby na pokrycie kosztów sądowych, skoro jak sam zauważył, wynoszą one łącznie 40.000 zł. Ponadto, konieczność uiszczenia opłat sądowych nie jest sytuacją kryzysową spowodowaną zdarzeniem losowym i skarżąca nie powinna na ten cel przeznaczać wskazanej części budżetu. Takim zdarzeniem może być np. powódź, pożar lub katastrofa ekologiczna. Skarżąca podkreśliła, że już w sprzeciwie od postanowienia referendarza wyjaśniła przyczynę deficytu w tegorocznym budżecie z uwagi na ubiegłoroczną powódź na terenie gminy. Wskazała też, że zagrożenie powodziowe nadal jest aktualne i istnieje duże prawdopodobieństwo powtórzenia się powodzi również w roku bieżącym. Dlatego też bezzasadne jest żądanie od skarżącej, by pozbyła się na początku roku środków przeznaczonych na zabezpieczenie w sytuacji zdarzenia kryzysowego. W tej sytuacji wniosek o przyznanie prawa pomocy w zakresie obejmującym zwolnienie od kosztów sądowych jest jak najbardziej zasadny.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 199 p.p.s.a. strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Instytucja prawa pomocy w postępowaniu sądowoadministracyjnym, która ma gwarantować możliwość realizacji konstytucyjnego prawa do sądu, wyrażonego w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, stanowi odstępstwo od zasady ponoszenia kosztów postępowania przez strony. W związku z tym, że w przypadku przyznania prawa pomocy koszty postępowania sądowego pokrywane są z budżetu państwa, korzystanie z tej instytucji powinno mieć miejsce jedynie w wypadkach uzasadnionych szczególnymi okolicznościami, gdy wnioskodawca rzeczywiście nie posiada żadnych lub wystarczających możliwości sfinansowania kosztów postępowania, a przez to nie może zrealizować przysługującego mu prawa do sądu. Z treści art. 246 § 2 p.p.s.a. wynika natomiast, że ciężar dowodu co do wykazania okoliczności uzasadniających przyznanie prawa pomocy spoczywa na stronie składającej wniosek.

Należy podkreślić, że rozstrzygnięcie sądu w zakresie prawa pomocy ma charakter uznaniowy. To oznacza, że nawet jeżeli zostałaby spełniona przesłanka braku dostatecznych środków na poniesienie pełnych kosztów postępowania, sąd nie musi przychylić się do żądania strony, a jedynie może przyznać prawo pomocy, jeżeli w oparciu o powyższy przepis uzna, że zachodzi taka potrzeba w świetle zapewnienia stronie realizacji zasady prawa do sądu.

Ponadto, zasadność wniosku o przyznanie prawa pomocy powinna być rozpatrywana w dwóch aspektach – z uwzględnieniem, z jednej strony wysokości obciążeń finansowych, jakie strona musi ponieść w konkretnym postępowaniu, z drugiej strony – jej możliwości finansowe. W odniesieniu do drugiego ze wskazanych aspektów rozpatrywania takiego wniosku istotne jest nie tylko to, jakie w danym momencie są realne możliwości finansowe strony, ale również przyczyny takiego stanu rzeczy (por. H. Knysiak-Molczyk w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. T. Wosia, Wydawnictwo LexisNexis, Warszawa 2009, s. 869).

W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji uznał, że skoro skarżąca posiada środki na rachunku bankowym, a w budżecie gminy uwzględniona została rezerwa, to w ramach swoich wydatków winna uwzględnić konieczność posiadania środków finansowych na prowadzenie procesów sądowych. Niemniej, zdaniem Sądu kasacyjnego, Sąd I instancji nie uwzględnił specyfiki funkcjonowania jednostki samorządu terytorialnego, jaką w rozpoznawanej sprawie jest gmina, której mieszkańcy tworzą wspólnotę samorządową (art. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, tekst jedn. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Samorząd gminny jest formą ustrojową zdecentralizowanej administracji publicznej, wykonującą przydzielone mu w drodze ustawy zadania własne na własną odpowiedzialność, a wykonywanie zadań o charakterze publicznym powierzone zostało radom oraz zarządom gmin (tak: J.P. Tarno w: Samorząd terytorialny w Polsce pod red. J.P. Tarno, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2002, s. 20-26.). Natomiast budżet jednostki samorządu terytorialnego jest rocznym planem dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów tej jednostki i jest uchwalany w formie uchwały budżetowej (art. 221 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.). Uchwała ta stanowi podstawę gospodarki finansowej jednostki samorządu terytorialnego w roku budżetowym. Uchwała ta zawiera także plany przychodów i wydatków zakładów budżetowych, gospodarstw pomocniczych jednostek budżetowych i funduszy celowych oraz dochodów własnych jednostek budżetowych. W budżecie jednostki samorządu terytorialnego mogą być tworzone rezerwa ogólna i rezerwy celowe.

Rezerwy finansowe, tworzone w budżetach na nieprzewidziane wydatki, służą elastycznemu procesowi wydatkowania środków publicznych przy ograniczonych zmianach uchwały budżetowej w toku roku budżetowego. Konieczność posługiwania się instytucją rezerw wynika z niedoskonałości instrumentów planowania budżetowego, jego nadmiernej szczegółowości, nieznajomości niektórych wskaźników, od których zależy prawidłowy podział środków lub zaistniałych zdarzeń nadzwyczajnych. Z przyczyn obiektywnych bowiem nie zawsze można dokładnie przewidzieć wszystkie przyszłe wydatki budżetowe, preliminując je w sposób adekwatny. Funkcją rezerw jest przede wszystkim zabezpieczenie właściwego wykonania uchwalonego budżetu. Rezerwa ogólna tworzona jest w budżecie jednostki samorządu terytorialnego obligatoryjnie, a jej wysokość nie może przekraczać 1% zaplanowanych wydatków budżetowych. Na etapie tworzenia budżetu rezerwa ogólna nie jest sprecyzowana, a ustanowiony limit może być przeznaczony na jakiekolwiek cele budżetowe, tj. na wydatki związane z realizacją zadań publicznych należących do kompetencji danej jednostki samorządu terytorialnego. Natomiast rezerwy celowe tworzone w budżecie jednostki samorządu terytorialnego są rezerwami fakultatywnymi, chyba że obowiązek utworzenia rezerwy celowej wynika z przepisów odrębnych. Rezerwa ma charakter celowy, jeżeli łącznie spełnione są dwie przesłanki, tj. następuje określenie celu wydatku, na jaki mogą być przeznaczone środki z rezerwy oraz brak możliwości dokonania szczegółowego podziału na pozycje klasyfikacji budżetowej w okresie opracowywania budżetu. Obowiązek utworzenia rezerwy celowej nakładają np. przepisy ustawy z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym. W budżecie należy utworzyć rezerwę na realizację zadań własnych z zakresu zarządzania kryzysowego, a celowy charakter tej rezerwy powoduje, że w razie niezaistnienia w roku budżetowym sytuacji kryzysowych rezerwa nie może zostać rozwiązana. Rezerwy celowe mogą być przeznaczone wyłącznie na cel, na jaki zostały utworzone, a wykorzystane zgodnie z klasyfikacją budżetową wydatków (tak. L. Lipiec-Warzecha, Komentarz, ABC 2011).

Z powyższego wynika, że gmina jako jednostka samorządu terytorialnego jest specyficzną instytucją działającą na podstawie i w granicach określonych przepisami prawa, a jej swoboda w dysponowaniu środkami pieniężnymi jest znacznie ograniczona i odmienna niż w przypadku przedsiębiorstw prywatnych działających w ramach swobody działalności gospodarczej. Niezrozumiałe jest więc wskazanie przez Sąd I instancji, że gmina posiada rezerwę celową w wysokości 38.000 zł, skoro po pierwsze: jest ona przeznaczona na realizację zadań z zakresu zarządzania kryzysowego, a więc jak już podano wyżej, nie może być przeznaczona na inny cel, a po drugie, jest to kwota niewystarczająca na pokrycie łącznej sumy kosztów postępowań sądowoadministracyjnych, której kwota, jak to ustalił Sąd kasacyjny, w pięciu sprawach wynosi prawie 50.000 zł. Sąd I instancji słusznie zauważył, że ustanowiona w budżecie gminy rezerwa ogólna może być przeznaczona w toku wykonywania budżetu na jakiekolwiek rodzaje wydatków budżetowych. Jednakże nie należy przez to rozumieć zupełną swobodę w rozdysponowaniu takiej kwoty, gdyż wykonywanie budżetu związane jest ściśle z realizowaniem zadań własnych jak i zleconych na podstawie poszczególnych ustaw. Ustalona przez Gminę M. kwota rezerwy ogólnej wynosi 182.000 zł, co w porównaniu z ustaloną kwotą wydatków i deficytu jest sumą niedużą, a uiszczenie z tej sumy kosztów postępowań sądowoadministracyjnych spowoduje zaciągnięcie kolejnych pożyczek powodujących zwiększenie deficytu i trudność w utrzymaniu płynności finansowej gminy. Ponadto Sąd I instancji nie uwzględnił wyjaśnień skarżącej co do jej trudnej sytuacji w związku z ubiegłoroczną powodzią, a to spowodowało znaczne zwiększenie wydatków na usuwanie jej skutków. Zdaniem Sądu kasacyjnego należy uznać za zasadną argumentację skarżącej, że w związku z prawdopodobieństwem powtórzenia takiej sytuacji w roku bieżącym zmniejszenie rezerwy budżetowej przeznaczonej na ten cel byłoby nieracjonalne i niezgodne z podstawowym zadaniem gminy, którym jest dbanie o interesy jej mieszkańców. W przypadku dysponowania sumą pieniężną nieproporcjonalną do zadań, które gmina obowiązana jest realizować, konieczne jest ustalenie stopnia ich ważności, a ustaleń takich gmina dokonuje w uchwale budżetowej już na początku danego roku. Należy też uznać za słuszny argument skarżącej, że bezzasadne jest żądanie zmniejszenia w jej przypadku rezerwy o prawie 1/3 już w pierwszej połowie roku budżetowego poprzez uiszczenie kosztów postępowania, w sytuacji istnienia zagrożenia powodziowego.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 197 p.p.s.a. postanowił jak w sentencji.