Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń (spr.) Sędziowie: NSA Anna Szkodzińska WSA Jacek Bursa Protokolant: Maksymilian Krzanowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2017 r. sprawy ze skargi K. W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza Miasta [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania decyzji lub podjęcia czynności w sprawie z wniosku K. W. z dnia 19 kwietnia 2013 roku; II. stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłości, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. wymierza Burmistrzowi Miasta [...] grzywnę w kwocie 1000 złotych (słownie: jeden tysiąc złotych); IV. zasądza od Burmistrza Miasta [...] na rzecz skarżącego K. W. kwotę 100 złotych (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

K.W. pismem z dnia 9 grudnia 2014 r. wniósł skargę na przewlekłość Burmistrza R. w prowadzeniu postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej żądanej wnioskiem z dnia 19 kwietnia 2013 r. - czyli ugody zawartej w dniu 5 lutego 2013 r. pomiędzy Gminą R. a kancelarią radcy prawnego P.K. Przedstawiając stan faktyczny sprawy skarżący zaznaczył, że w dniu 31 maja 2013 r. Burmistrz Miasta R. wydał decyzję znak: [...] odmawiającą udostępnienia informacji publicznej w oparciu o art. 16 i art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, powołując się na potrzebę ochronę tajemnicy przedsiębiorcy - radcy prawnego P.K. świadczącego w oparciu o umowę cywilnoprawną kompleksową obsługę prawną dla organu jednostki samorządu terytorialnego. W wyniku wniesienia odwołania od tej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. decyzją z dnia 17 lipca 2013 roku znak [...] uchyliło decyzję organu I instancji, wskazując, że ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych przesądza o jawności gospodarki finansowej w sferze publicznej, ograniczając ochronę tajemnicy przedsiębiorcy zawierającego umowy cywilnoprawne związane z gospodarowaniem finansami publicznymi. W dniu 25 lipca 2013 r. Burmistrz Miasta R. otrzymał tą decyzję wraz z aktami sprawy. W dniu 13 września 2013 r. K.W. wniósł skargę na bezczynność Burmistrza Miasta R. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej z wniosku z dnia 19 kwietnia 2013 r. - ugody zawartej w dniu 5 lutego 2013 r. WSA w Krakowie wyrokiem z dnia 31 grudnia 2013 r., sygn. akt II SAB/Kr 241/13 zobowiązał Burmistrza Miasta R. do wydania w terminie 14 dni decyzji administracyjnej lub podjęcia czynności w sprawie z wniosku z dnia 19 kwietnia 2013 r. oraz stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Po wydaniu wyroku Burmistrz Miasta R. po raz kolejny postanowieniem z dnia 27 marca 2014 r. zawiesił postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej. W dniu 9 maja 2014 r. K.W. wystąpił z kolejną skargą na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. WSA w Krakowie postanowieniem z dnia 15 lipca 2014 r. odrzucił skargę w oparciu o art. 58 § 1 pkt 4 P.p.s.a. Burmistrz przekonany o wyłączeniu spod kontroli sądowoadministracyjnej w okresie od daty zapadnięcia wyroku rozstrzygającego merytorycznie pierwszą skargę na bezczynność aż do momentu otrzymania przez organ zwrotu akt w trybie art. 286 § 1 P.p.s.a. zaniechał podejmowania jakichkolwiek czynności zmierzających do załatwienia sprawy udostępnienia informacji publicznej. W ocenie skarżącego nie istniały żadne przeszkody prawne, aby Burmistrz Miasta R. załatwił wniosek z dnia 19 kwietnia 2013 r. przed uprawomocnieniem się wyroku WSA w Krakowie z dnia 31 grudnia 2013 r., sygn. akt II SAB/Kr 241/13. Okoliczność, że organ przez rok biernie oczekuje na uprawomocnienie się wyroku nakazującego załatwienie sprawy świadczy o celowym przewlekłym procedowaniu organu z rażącym naruszeniem prawa.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta R. wniósł o odrzucenie skargi ewentualnie o jej oddalenie. W piśmie procesowym organ przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania. Podał, że wobec otrzymania w dniu 23 grudnia 2014 r. informacji, że wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 517/14 stał się prawomocny, organ po zwrocie akt podejmie stosowane działania w sprawie. W dniu złożenia skargi do WSA w Krakowie organ nie prowadził przewlekle postępowania, bowiem do dnia 7 stycznia 2014 r. miał czas na podjęcie odpowiednich czynności. Wbrew twierdzeniom skarżącego, nie chodzi o to, że organ czeka na rozstrzygnięcie sprawy o sygn. akt II SAB/Kr 241/13, lecz o to czy prawidłowo zastosowano przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Dotychczasowe orzecznictwo sądów administracyjnych nie zawierało wskazań, co do kwestii dotyczących stron postępowania w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznych objętych tajemnicą przedsiębiorstwa. Organ uznał, ze przesłanką wniesienia skargi do sądu na przewlekłe postępowanie w przedmiocie informacji publicznej jest wniesienie zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie. Za odrzuceniem skargi przemawia również fakt, że obecnie toczy się postępowanie w sprawie o sygn. II SAB/Kr 241/13.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 27 maja 2015 r., sygn. II SAB/Kr 62/15 oddalił skargę.

W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał, że skarga na bezczynność i przewlekłość postępowania mają odmienne funkcje, co powoduje, że nie należy utożsamiać przedmiotów postępowania skargi na bezczynność i skargi na przewlekłość postępowania. Stosownie do poglądu wyrażonego w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08 (ONSAiWSA 2009, nr 4, poz. 63): "umarza się postępowanie w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności". Jednakże tego stanowiska nie można automatycznie przenosić do sytuacji, w której strona wnosi skargę na bezczynność oraz skargę na przewlekłość albo samą skargę na przewlekłość. Obie skargi mają, bowiem odmienne funkcje. Interpretacja art. 149 P.p.s.a. nie może prowadzić do wniosku, że postępowanie ze skargi na przewlekłość postępowania administracyjnego powinno zostać umorzone z uwagi na jego bezprzedmiotowość, w sytuacji, gdy postępowanie administracyjne będące przedmiotem skargi na bezczynność zostało już zakończone. W powołanej uchwale (wydanej jeszcze przed nowelizacją wprowadzającą konieczność stwierdzenia czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że stosownie do art. 149 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a. zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z przepisu tego wynika a contrario, że wydanie przez organ decyzji lub innego aktu wyłącza możliwość uwzględnienia skargi nawet wówczas, gdy ta decyzja lub akt podjęte zostały z naruszeniem terminu przewidzianego do ich wydania. Jest zatem rzeczą oczywistą, że jeżeli do daty orzekania przed sąd, organ administracji publicznej, którego dotyczyła skarga na bezczynność, wyda akt lub podejmie czynność, których domagała się strona, to - mimo pozostawiania w zwłoce - przestaje on tkwić w bezczynności. Postępowanie administracyjne w sprawie jego bezczynności staje się więc bezprzedmiotowe również i z tego powodu i dlatego podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a.

Bezczynność występuje wówczas, gdy w ustawowo określonym czasie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub niespiesznie prowadzi postępowanie, nie podejmując rozstrzygnięcia. O przewlekłości postępowania można natomiast mówić, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice, przy uwzględnieniu terminowości i prawidłowości czynności podjętych przez organ, a także stopnia zawiłości sprawy i postawy samej strony. Podobnie przewlekłość postępowania zdefiniował Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 21 grudnia 2010 r., sygn. akt II GPP 5/10, gdzie wskazał, "że z przewlekłością postępowania, która narusza prawo strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki mamy do czynienia wówczas, gdy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, które są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy". Przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez niego czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle zasady szybkości postępowania (art. 12 K.p.a), względnie mają charakter czynności pozornych, nie istotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia (por. wyrok NSA z dnia 26 października 2012 r., sygn. II OSK 1956/12, LEX nr 1233717; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 25 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SAB/Po 42/11, [w:] CBOSA). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym trafnie wskazano między innymi, iż długi czas trwania postępowania nie może być utożsamiany z przewlekłością postępowania (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 listopada 2010 r., sygn. II GPP 4/10, publ. Lex nr 742744) oraz że przewlekłość postępowania zachodzi, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do końcowego rozstrzygnięcia, będących w związku przyczynowym z działaniem lub bezczynnością sądu (por. postanowienie Sądu Apelacyjnego w Krakowie z dnia 22 marca 2007 r., sygn. II S1/07, publ. Lex nr 269383). Przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez niego czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracja niezbędną w świetle zasady szybkości postępowania. W ocenie sądu relacja pojęć bezczynności i przewlekłości postępowania zakładająca wypełnienie dyspozycji dwóch różnych norm prawnych wskazuje, iż nie może istnieć stan faktyczny w którym organ lub podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej jest w bezczynności a jednocześnie prowadzi postępowanie w sposób przewlekły. Zdaniem sądu bezczynność jest kwalifikowaną postacią przewlekłości, ponieważ bezczynność definiowana jest na ogół jako brak jakichkolwiek działań organu pomimo istniejącej po jego stronie obowiązku załatwienia sprawy administracyjnej albo prowadzenie postępowania niespiesznie nie podejmując rozstrzygnięcia (vide wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2013 r. II OSK 2390/12). Przewlekłe prowadzenie postępowanie natomiast, to prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (por; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 19 lutego 2013 r. II SAB/Lu 118/12).

W niniejszej sprawie istotną okolicznością jest wydanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyroku z dnia 31 grudnia 2013 r., sygn. akt II SAB/Kr 241/13 który jest prawomocny od dnia 10 kwietnia 2015 r., bowiem tym orzeczeniem zobowiązano Burmistrza Miasta R. do wydania w terminie 14 dni decyzji administracyjnej lub podjęcia czynności w sprawie z wniosku K.W. z dnia 19 kwietnia 2013 r. W wyroku tym stwierdzono ponadto, że bezczynność organu wynikała z odmiennej wykładni obowiązującego prawa. Burmistrz R. pozostaje bezczynny w udostępnieniu informacji publicznej zawartej we wniosku K.W. z dnia 19 kwietnia 2013 r. i stanu tejże bezczynności nie niweczy zawieszenie postanowieniem z dnia 9 września 2013 r. postępowania w sprawie udostępnienia tejże informacji. Jak wynika z akt niniejszej sprawy Burmistrz R. z urzędu dokonał ponownej oceny zasadności zawieszenia tego postępowania i z urzędu postanowieniem z dnia 28 stycznia 2015 r. podjął zawieszone postępowanie. Z powyższego wynika, że Burmistrz R. nadal pozostaje w bezczynności w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 19 kwietnia 2013 r. i stan ten nie został przerwany, gdyż organ nie wydał żadnej decyzji i nie podjął czynności w sprawie. W takim stanie faktycznym i na tym etapie sprawy nie można stwierdzić, aby organ równocześnie przewlekle prowadził postępowanie. Tym samym na tym etapie postępowania skarga na przewlekłość postępowania jest pozbawiona uzasadnionych podstaw.

Konkludując WSA stwierdził, że Burmistrz R. w postępowaniu w sprawie udostępnienia informacji publicznej żądanej we wniosku K.W. z dnia 19 kwietnia 2013 r. pozostawał w bezczynności co zostało stwierdzone wyrokiem tut. Sądu w sprawie II SAB/Kr 241/13 a bezczynność ta nie ustała po wydaniu tego wyroku do dnia jego uprawomocnienia. W sytuacji tej nie można, zatem mówić o przewlekłym prowadzeniu postępowania.

Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej wniesionej od tego wyroku przez K.W. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 listopada 2016 r., sygn. I OSK 3096/15 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpatrzenia.

Uzasadniając to rozstrzygnięcie NSA wskazał, że:

"(...) zaskarżony wyrok został oparty na błędnym poglądzie prawnym. (...) Jednakowoż w przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego w tym składzie przewlekłość i bezczynność nie wykluczają się wzajemnie. Przy czym obie dotyczą sytuacji, w której upłynęły terminy załatwienia konkretnej sprawy (p. P. Daniel w: Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego, Ius Novum, 3/2012, str. 121). Jeżeli bezczynność traktować jako niezałatwienie sprawy w terminie, to może ona mieć rożne przyczyny, a w tym i przewlekłość, która jednak nie musi być wyłączną jej przyczyną. Zatem obie instytucje mogą współistnieć, a ma to miejsce wówczas, gdy podejmowane działania są pozorne i sprawa nie jest załatwiona. Ewentualne "skonsumowanie" w takiej sytuacji przewlekłości przez bezczynność ma wówczas znaczenie tylko dla wyboru odpowiedniego rozstrzygnięcia, natomiast nie wyklucza dopuszczalności skarg i badania zasadności obu form przedłużania postępowania, bo to może mieć znaczenie choćby dla oceny jego charakteru i rodzaju zastosowanego środka przeciwdziałającego. Może też wystąpić bezczynność bez przewlekłości, gdy czynności były poprawne, zmierzały do wyjaśnienia sprawy, ale z różnych przyczyn nie udało się załatwić jej w terminie. Natomiast przewlekłość nie może nie skutkować bezczynnością, gdyż organ tak działający (przewlekłość, jak wspomniano już, uznaje się dopiero po upływie terminów zastrzeżonych dla załatwienia sprawy) zawsze jest bezczynny. Działania pozorne, o ile nie skutkują uchybieniem terminu do załatwienia sprawy, nie podpadają pod definicję przewlekłości. Co więcej, bezczynność ustaje z chwilą załatwienia sprawy, natomiast ta okoliczność nie ma wpływu na ocenę postępowania jako przewlekłego, a ustanie przewlekłości nie musi oznaczać braku bezczynności. Oczywistym przy tym jest, że ocenę charakteru obu instytucji i wynikające z nich skutki można przeprowadzić po także załatwieniu sprawy, z wyłączeniem jednak zobowiązania do jej zakończenia przez wydanie aktu czy dokonania czynności czy zakończenia sprawy w inny sposób. W tym ujęciu niepodobna bronić poglądu, że przewlekłość może istnieć tylko wówczas, gdy organ nie pozostaje w bezczynności, chyba że chodzi o potoczne rozumienie bezczynności jako niepodejmowanie żadnych działań, albo że mowa tu o sytuacji, w której nie upłynęły terminy załatwienia sprawy, co byłoby w ocenie obecnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, nieprawidłowe. Zatem konstatacja Sądu I instancji, że pozostawanie w bezczynności wyklucza przewlekłość, jest błędem, gdyż bezczynność może być wynikiem przewlekłości, stąd organ może być i przewlekły i bezczynny. Pogląd ten można byłoby uznać za poprawny w stanie faktycznym tej sprawy, lecz tylko o tyle, o ile wykluczał możliwość zobowiązania organu do załatwienia sprawy, bowiem tego rodzaju wyrzeczenie znalazło się już w prawomocnym wyroku dotyczącym tego samego wniosku wszczynającego postępowanie administracyjne (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 31 grudnia 2013 r., sygn. akt II SAB/Kr 241/13). Nie ma potrzeby i możliwości zobowiązywania do tego po raz kolejny, bo w tym zakresie strona może domagać się wykonania wyroku (por. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 15 lipca 2014 r., II SAB/Kr 151/14). Sąd I instancji jednak nie dał temu wyrazu w formie procesowej. (...) Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dostrzegł także tej istotnej okoliczności, iż wyrok ten stworzył sytuację quasi powagi rzeczy osądzonej w tej materii (zobowiązania do załatwienia sprawy), ale już nie co do okresu po prawomocności wyroku (tu pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie przedstawiony w przytoczonym wyżej postanowieniu z 15 lipca 2014 r. jawi się jako błędny, bo może się zmienić charakter bezczynności i konieczność zastosowania innych środków, por. też trafny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 8 lipca 2016 r. cytowany wyżej). Przede wszystkim jednak, jako że przewlekłość jest inną sprawą, wyrok ten nie usunął obowiązku dokonania oceny czy nastąpiła przewlekłość i jaki ma charakter, zatem nie wyłączała uzależnionych od konkluzji w tym zakresie dalszych rozstrzygnięć przewidzianych w art. 149 P.p.s.a. Tymczasem od tej oceny Sąd I instancji się uchylił.(...)

Sąd ten oceni, czy postępowanie prowadzone przez organ w tej sprawie nosi cechy przewlekłości, uwzględniając trafność motywów ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 17 lipca 2013 r., okoliczność że organ winien sam ocenić zasadność powołania się na klauzulę ochronną przez inny podmiot (p. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 1581/14, publ. CBOSA, i cytowane w nim orzeczenia), nadto stwierdzoną prawomocnie jego bezczynność w załatwieniu przedmiotowego wniosku, a przede wszystkim oceni charakter podejmowanych czynności i sposób procedowania".

Rozpoznając sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Skarga wniesiona w niniejszej sprawie jest zasadna i należało ją uwzględnić.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do zawartego w odpowiedzi na skargę wniosku o odrzucenie skargi. Burmistrz Gminy R. wskazuje na dwie przyczyny odrzucenia: niewyczerpanie środków zaskarżenia oraz zawisłość przed sądem administracyjnym sprawy dotyczącej bezczynności w rozpoznaniu tego samego wniosku II SAB/Kr 241/13 ( która zakończyła się wyrokiem WSA z dnia 31 grudnia 2013 r.).

Żaden z tych argumentów nie zasługuje na uwzględnienie.

Ugruntowany w orzecznictwie jest pogląd, że wniesienie skargi na bezczynność podmiotu zobowiązanego w zakresie udostępnienia informacji publicznej nie musi być poprzedzone jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ani wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a. (np. postanowienie NSA z dnia 22 lipca 2014 r., sygn. I OZ 522/14, LEX nr 1492501, wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2014 r., sygn. I OSK 2603/13, LEX nr 1484848). To samo należy odnieść do skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania.

W kwestii drugiego zarzutu należy wskazać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 31 grudnia 2013 r., sygn. II SAB/Kr 241/13 zobowiązał Burmistrza Miasta R. do wydania w terminie 14 dni decyzji administracyjnej lub podjęcia czynności w sprawie z wniosku K.W. z dnia 19 kwietnia 2013 r. (tego samego wniosku, którego niezałatwienie jest obecnie przedmiotem skargi), stwierdzając jednocześnie, że bezczynność nie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu tego wyroku Sąd zajął stanowisko, że po odmowie udostępnienia informacji publicznej i uchyleniu tej decyzji do ponownego rozpoznania - rozpoznanie wniosku winno toczyć się zgodnie z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej, a nie kodeksu postępowania administracyjnego. Zawieszenie postępowania w tej sytuacji było błędne. Istnieją tylko wyjątki - ściśle wymienione w ustawie o dostępie do informacji publicznej - kiedy postępowanie toczy się w trybie uregulowanym w k.p.a. Decyzja jest wydawana tylko wtedy, gdy informacja nie jest udostępniana. Ustawodawca przesądził, że przepisy k.p.a. stosuje się nie do postępowania w sprawie udzielenia informacji publicznej, lecz jedynie do decyzji o odmowie jej udzielenia lub umorzeniu postępowania. W przypadku uchylenia przez organ odwoławczy decyzji organu i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, ponownie rozpoznając wniosek o udostępnienie informacji publicznej, zobowiązany organ nie stosuje przepisów k.p.a. Stosowanie tych przepisów byłoby możliwe dopiero po ponownym wydaniu decyzji administracyjnej w związku z art. 16 ust 1 u.d.i.p. Za trafny uznano pogląd skarżącego, że decyzja kasacyjna SKO spowodowała konieczność rozpoznania wniosku z dnia 19 kwietnia 2013 r. na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, a nie na podstawie k.p.a.

Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2015 r., sygn. I OSK 1084/14 oddalił skargę kasacyjną wniesioną od tego wyroku przez Burmistrza Miasta R.

W uzasadnieniu tego wyroku wskazano między innymi: "Na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut naruszenia prawa materialnego, a mianowicie art. 16 ust. 2 u.d.i.p., poprzez jego błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie, prowadzące do błędnego przyjęcia przez Sąd I instancji, że po wydaniu przez organ II instancji decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., organ I instancji nie stosuje przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Celem ustawy o dostępie do informacji publicznej jest zagwarantowanie wnioskodawcy dostępu do informacji w określonym przez ustawę terminie. Oznacza to, że zasadą jest udostępnienie informacji, a wyjątkiem jej odmowa. W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych oraz w piśmiennictwie przyjmuje się, że udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialnotechnicznej (por. M. Bernarczyk, M. Jabłoński, K. Wygoda, Biuletyn Informacji Publicznej, Informatyzacja administracji, Wrocław 2005r. s.85, A. Knopkiewicz, Tryby udostępniania informacji publicznej, RPiES 2004r. nr 4 s.97 i d., R. Stefanicki, Ustawa o dostępie do informacji publicznej, wybrane zagadnienia w świetle orzecznictwa sądowego, PiP 2004r. nr 2 s 109, por. też wyrok NSA z 20 czerwca 2002r. sygn. akt II SA/Lu 507/02 czy wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 lutego 2004r sygn. akt II SAB 424/03 oraz wyrok NSA z dnia 18 marca 2005r sygn. akt OSK 1209/04). Ustawa kodeks postępowania administracyjnego nie ma do niej zastosowania, gdyż ustawa o dostępie do informacji publicznej zawiera odesłanie do stosowania tego kodeksu jedynie w odniesieniu do decyzji o odmowie udzielenia informacji, nie zaś do czynności materialnotechnicznej polegającej na jej udzieleniu. Wskazał na to w piśmiennictwie A. Knopkiewicz, Tryby udostępniania informacji publicznej, RPiES 2004, nr 4, s. 103 podkreślając, że użycie w art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej wyrazów "do decyzji" służyć miało wyłączeniu stosowania reguł kodeksu do faz postępowania poprzedzających wydanie decyzji w sprawie odmowy udostępniania informacji lub umorzenia postępowania. Uzasadnienie niestosowania Kodeksu postępowania administracyjnego do postępowania przed wydaniem decyzji o odmowie lub umorzeniu postępowania można upatrywać w tym, że wolą prawodawcy jest odformalizowanie tego postępowania. Podkreślić należy, że gdyby ustawodawca dopuszczał możliwość stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w szerszym zakresie niż to wynika z art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, to uczyniłby to w sposób wyraźny m.in. w art. 13 przez wskazanie środka zaskarżenia w przypadku nieudzielanie informacji w terminie. Przepis ten bowiem określa termin i sposób poinformowania wnioskodawcy o powodach opóźnienia. Nie bez znaczenia jest również fakt, iż ustawa o dostępie do informacji publicznej w swoich założeniach zmierza do szybkiego załatwienia sprawy, upraszczając postępowanie oraz skracając w stosunku do K.p.a. istniejące terminy, w tym terminy rozpatrywania środków zaskarżenia. Rzutuje to w konsekwencji na sposób dokonywania wykładni przedmiotowej ustawy i oznacza, iż nawet w razie wątpliwości nie należy ich rozwiązywać na drodze przedłużania postępowania poprzez jego uzależnianie od nieprzewidzianych w tejże ustawie wymogów formalnych".

W tym miejscu należało wyjaśnić, jaki wpływ na niniejsze postępowanie - którego przedmiotem jest przewlekłe prowadzenie postępowania - ma prawomocny wyrok dotyczący bezczynności w załatwieniu tego samego wniosku.

Rację ma Burmistrz, że zarówno w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność, jak i skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania sąd "zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa" (art. 149 § 1 p.p.s.a.).

Słusznie również zauważył Burmistrz w odpowiedzi na skargę, że przedmiot obu spraw sądowych jest różny - czym innym jest bezczynność, a czym innym przewlekłe prowadzenie postępowania.

Wykładnia pojęcia przewlekłego prowadzenia postępowania dokonana została przez Naczelny Sąd Administracyjny między innymi w wyroku z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12 (dostępnym w internetowej bazie orzeczeń sądów na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query) "przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Tak wyodrębniona skarga na przewlekłość postępowania dotyczyć będzie sytuacji innych niż formalna bezczynność organu (nie wydanie w terminie rozstrzygnięcia). Stwierdzenie przy tym, że w określonej dacie, a tą będzie data orzekania przez Sąd, można zakwalifikować postępowanie organu jako dotknięte przewlekłością jego prowadzenia, wymagać będzie gruntownego zbadania sprawy pod wieloma względami, dokonania oceny czynności procesowych, analizy faktów i okoliczności zależnych od działania organu i jego pracowników oraz stanu zastoju procesowego sprawy wynikającego z zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony lub innych uczestników postępowania (J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydanie 11. Warszawa 2011, str. 238). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 października 2012 r. sygn. akt II OSK 1956/12 skarga na przewlekłość postępowania ma służyć ochronie jednostki przed opieszałością organów władzy publicznej.

W literaturze przedmiotu i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, pod pojęciem przewlekłości postępowania administracyjnego rozumie się stan, w którym organ administracji nie załatwia sprawy w terminie nie pozostając jednak w bezczynności. Podejmowane przez organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a. ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nie istotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności w tym dowodowych, pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia".

Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że zakres postępowań w sprawach II SAB/Kr 241/13 oraz w sprawie niniejszej nie pokrywa się, a zatem nie mamy do czynienia z podstawą odrzucenia skargi, o której mowa w art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a. ("sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami została już prawomocnie osądzona"). Nie znajdzie również wprost zastosowania art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Rozstrzygając niniejszą sprawę formalnie Sąd nie był związany poglądem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie sygn. I OSK 1084/14, jednakże pogląd ten podzielił - w szczególności, co do braku podstaw prawnych do stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w postępowaniu o udzielenie informacji publicznej, a zwłaszcza braku możliwości zawieszenia takiego postępowania.

Na obecnym etapie postępowania wykładni przepisów mających podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy sąd dokonuje przy uwzględnieniu art. 190 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2016, poz. 718), stanowiącym, że sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, która odnosi się do zakresu kontroli tego sądu wyznaczonego granicami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.).

W rozpoznawanej sprawie sąd kasacyjny przesądził kwestie proceduralne i materialnoprawne, co do których wypowiedział się w wyroku kasacyjnym.

Sąd kasacyjny stwierdził jednoznacznie, że przewlekłość i bezczynność nie wykluczają się wzajemnie, co sprawia że dopuszczalne jest badanie obu form przedłużania postępowania, bo to może mieć znaczenie choćby dla oceny jego charakteru i rodzaju zastosowanego środka przeciwdziałającego. Nie ma potrzeby i możliwości zobowiązywania organu do załatwienia sprawy, bo takie wyrzeczenie znalazło się już w prawomocnym wyroku z dnia 31 grudnia 2013 r sygn.. akt II SAB/Kr 241/13, a strona może domagać się wykonania wyroku, czemu trzeba dać wyraz w formie procesowej. W ponownie rozpoznawanej sprawie należy dokonać oceny czy nastąpiła przewlekłość i jaki ma charakter, uwzględniając trafność motywów ostatecznej decyzji SKO z dnia 17 lipca 2013 r ,w szczególności okoliczność że organ winien sam ocenić zasadność powołania się na klauzulę ochronną przez inny podmiot. Możliwe są, zatem dalsze rozstrzygnięcia przewidziane w art. 149 P.p.s.a.

Oceniając aktywność organu w kontekście przewlekłości postępowania od dnia 31 grudnia 2013 r. (data wydania wyroku WSA w Krakowie do sygn. II SAB/Kr 241/13) do chwili obecnej stwierdzić należy, że nakierowana jest ona na formułowaniu rozważań, które wbrew orzeczeniom organu II instancji i sądów administracyjnych – w pojęciu organu doprowadzić mają w konsekwencji do nieudzielenia informacji publicznej. Wobec braku podstaw do prowadzenia postępowania o udzielenie informacji publicznej w trybie norm zawartych w k.p.a., bezpodstawne zawieszenia postępowania od 9 września 2013 r do 13 lutego 2014 r oraz od 27 marca 2014 do 28 stycznia 2015 r, które miały na celu zdaniem organu wyjaśnienie kwestii wstępnych ( art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a), między innymi doprowadziły organ do rażącej przewlekłości postępowania. To błędne przekonanie ( wbrew stanowisku organu II instancji i sądów administracyjnych ) Burmistrz R. niepoprawnie podtrzymuje nadal czemu dał wyraz w piśmie z dnia 21 marca 2017 r ( k – [...] ) złożonym na rozprawie bezpośrednio poprzedzającej wydanie niniejszego wyroku.

Wydanie przez WSA w Krakowie wyroku z dnia 31 grudnia 2013 r. dotyczącego bezczynności, a zobowiązującego Burmistrza Miasta R. do rozpoznania wniosku skarżącego z 19 kwietnia 2013 r. w terminie 14 dni nie spowodowało bezpośredniej reakcji organu. Wręcz przeciwnie: postanowieniem z dnia 27 marca 2014 r. po raz kolejny zawieszono postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej, które podjęto dopiero dnia 28 stycznia 2015 r. W międzyczasie radca prawny P.K. zaskarżył postanowienie SKO z dnia 29 stycznia 2014 r , znak: [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania a wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 czerwca 2014 r , sygn.. akt II SA/Kr 517/14 oddalający skargę stał się prawomocny.

Burmistrz Miasta R. zamiast merytorycznie rozpoznać wniosek ( przy czym udzielenie informacji jest wyłącznie czynnością techniczną), zachowuje się tak jakby postępowanie administracyjne toczyło na podstawie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego.

W ostatecznej decyzji SKO z dnia 17 lipca 2013 r Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. zawarło stanowisko, że jednostronne oświadczenie przedsiębiorcy nie posiada znaczenia w odniesieniu do informacji, co do których pozostaje on w błędnym przekonaniu że stanowią jego tajemnicę, podczas gdy w świetle prawa nie mogą być uznane za objęte taką tajemnicą. Skuteczność klauzuli o poufności w ugodzie zawartej w dniu 5 lutego 2013 r uzależniona byłaby od tego , czy dotyczyła informacji stanowiącej już w chwili jej zawarcia tajemnicę przedsiębiorcy.

Dopiero w dniu 4 lutego 2015 r Burmistrz zwrócił się do radcy prawnego P.K. z zapytaniem, czy zastrzeżone przez jego przedsiębiorstwo informacje w dokumencie – ugodzie z dnia 5 lutego 2013 r stanowiły przed jej zawarciem tajemnicę przedsiębiorstwa w zakresie dokumentu objętego wnioskiem. W dniu 17 marca 2015 r r.pr. P.K. zastrzegł, że ugoda zawiera informacje objęte tajemnicą przedsiębiorstwa i wnosi o jej nieujawnianie.

W dniu 18 marca 2015 r organ wydał decyzję z dnia 18 marca 2015 r znak [...] , w której odmówił wnioskodawcy udostępnienia żądanej informacji publicznej. W dniu 21 marca 2015 r wnioskodawca złożył w urzędzie Miejskim w R. odwołanie od tej decyzji.

Nieprawidłowe stanowisko Burmistrza w kwestii dopuszczalności zawieszenia postępowania i stosowania przepisów kpa do sprawy o udzielenie informacji publicznej spowodowało zastój w rozpoznaniu wniosku i należy to ocenić zdecydowanie negatywnie. Postępowanie trwa dłużej niż jest to konieczne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. W toku postępowania podejmowane były czynności w sposób nieefektywny. Organ stosował przepisy kpa i sam sobie w sposób nieuprawniony i nieuzasadniony wyznaczał terminy do załatwienia sprawy oraz bezzasadnie zawieszał postępowanie. Czynności podejmowane były wbrew przepisom ustawy o dostępie do informacji publicznej, cechowała je pozorność i nieefektywność. Prezentowane przez organ poglądy prawne nie spotkały się z aprobatą organu wyższej instancji i sądów administracyjnych, a mimo to Burmistrz nadal opierał swoje czynności na tych samych podstawach, stosował przepisy kodeksu postępowania administracyjnego w sposób wadliwy i bezpodstawny.

W sprawie nastąpiło naruszenie zasady szybkości postępowania, którą statuuje art. 12 § 1 i 2 k.p.a., a także przepisów szczególnych wynikających ze stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wobec tego WSA w Krakowie stwierdza rażącą przewlekłość w rozumieniu art. 149 § 1 p.p.s.a.

Zobowiązanie nałożone na organ wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 31 grudnia 2013 r. II SAB/Kr 241/13 znalazło wyraz w wydaniu przez organ decyzji z dnia 18 marca 2015 r znak: [...] . Nie ma, zatem podstawy do ponownego zastosowania środków przewidzianych w art. 149 § 1 p.p.s.a ( w brzmieniu znajdującym zastosowanie do postępowań sądowych wszczętych przed 15 sierpnia 2015 r ) w zakresie zobowiązania organu do wydania decyzji lub podjęcia czynności w sprawie z wniosku K.W., z dnia 19 kwietnia 2013 r.

Na podstawie § 2 art. 149 Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6.

Umorzenie postępowania, (o czym orzeczono w punkcie I wyroku) nie zwalnia jednak Sądu z badania i wyrzeczenia, czy przewlekłość w sprawie wystąpiła, a jeżeli tak, to czy miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd w wyroku musiał także odnieść się do zawartego w skardze żądania wymierzenia organowi grzywny oraz wniosku o zasądzenie kosztów postępowania.

Biorąc pod uwagę wszystkie naprowadzone dotychczas okoliczności Sąd stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie zaistniała przewlekłość postępowania i miała ona charakter rażącego naruszenia prawa (punkt II wyroku).

Jak wskazuje się w orzecznictwie (por. wyrok NA z dnia 1 marca 2016 r., sygn. I OSK 2596/15, dostępny w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych) pod pojęciem "rażącego naruszenia prawa", w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., rozumie się sytuację, w której bez żadnej wątpliwości można stwierdzić, że naruszono prawo, a więc sytuację, w której to naruszenie jest oczywiste. Jest to stan, w którym naruszenie to jest istotne, a więc nie dające się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Do przypadków rażącej bezczynności zalicza się zwykle zbyt długi okres prowadzenia sprawy, nie mający uzasadnienia ani w jej stopniu skomplikowania, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego, ani w ilości wniosków procesowych składanych przez strony w tej sprawie (por. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 10 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 2426/13; z dnia 13 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 3059/12).

Jak trafnie wskazuje skarżący rażące naruszenie prawa jest postacią kwalifikowaną naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle.

Sąd stwierdza rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności kwalifikowane, jako działanie bezspornie ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być przy tym dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie. Rażące naruszenie prawa musi posiadać, zatem pewne dodatkowe cechy w stosunku do tego stanu, który może być podstawą stwierdzenia przewlekłości. Stan przewlekłości postępowania jest faktem i dla jego stwierdzenia nie ma znaczenia przeświadczenie organu o jego prawidłowym prowadzeniu.

W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy działanie organu (w tym przypadku przewlekłość) następuje sprzecznie z niebudzącą wątpliwości normą prawną. W przypadku przewlekłego prowadzenia postępowania nie ma przepisu określającego ścisłe kryteria przewlekłości, dlatego ocena czy w danym przypadku mamy do czynienia z przypadkiem rażącym, powinna być dokonana w świetle zasady szybkości postępowania, wyrażonej w art. 12 § 1 k.p.a. Przewlekłość będzie miała charakter rażący, jeżeli poważne opóźnienia w podejmowanych przez organ czynnościach oczywiście pozbawione są jakiegokolwiek racjonalnego usprawiedliwienia. Zwraca się uwagę także na to, że długość trwania przewlekłości postępowania nie jest podstawową (najważniejszą) przesłanką przemawiającą za uznaniem, że rażąco narusza ona prawo, niemniej jednak może mieć duże znaczenie w takiej jej kwalifikacji (podobnie w wyroku NSA z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13, publ. LEX nr 1299457).

W taki właśnie sposób należy zakwalifikować sytuację zaistniałą w niniejszej sprawie. Burmistrz Miasta R. rozpoznawał wniosek skarżącego z dnia 19 kwietnia 2013 r z rażącym naruszeniem prawa wbrew przepisom ustawy z dnia 6 września 2001 r o dostępie do informacji publicznej ( Dz. U. Nr 112 , poz. 1198 z póżn. zm.).

Postępowanie od początku nakierowane było na celową obstrukcję w rozpoznaniu wniosku skarżącego, bezzasadnie zawieszane i prowadzone przy zastosowaniu przepisów kodeksu postepowania administracyjnego wbrew jednoznacznym dyspozycjom i terminom wynikającym z ustawy z dnia 6 września 2001 r o dostępie do informacji publicznej a także wbrew poglądom prawnym prezentowanym przez organ II instancji i sądownictwo administracyjne.

Wszystkie te okoliczności sprawiły, że stwierdzona w sprawie przewlekłość rażąco naruszała prawo. Uzasadniały również wymierzenie organowi grzywny o funkcjach głównie dyscyplinującej i prewencyjnej w kwocie 1000 zł , adekwatnej do stopnia i charakteru stwierdzonej przewlekłości.

Z tych względów orzeczono jak w pkt II i III wyroku na podstawie art. 149 § 1 i § 2 p.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a ( pkt IV wyroku).