Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk (spr.), Protokolant referent stażysta Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 maja 2017 r. sprawy ze skargi A. W. na bezczynność Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w B. w przedmiocie informacji publicznej oddala skargę

Skarga na bezczynność Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Ł. w B. została wywiedziona na tle następujących okoliczności faktycznych:

Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2017 r. A. W.(powoływany dalej jako: "Skarżący") zwrócił się do Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Ł. w B. (dalej w skrócie: "PZŁ") o udostępnienie informacji publicznej w zakresie:

1. liczby członków w tym niestowarzyszonych w b. okręgu PZŁ;

2. czy w ostatnim Okręgowym Zjeździe Delegatów PZŁ, zwanym dalej OZD, brali udział w charakterze delegatów, niestowarzyszeni członkowie PZŁ, w jakiej liczbie i jaka była ogólna liczba delegatów;

3. czy w trakcie obrad ostatniego OZD były poruszane i jakie sprawy członków niestowarzyszonych;

4. czy Zarząd Okręgowy PZŁ lub Okręgowa Rada Ł., w okresie od ostatniego OZD do chwili obecnej, wykonywały czynności związane z wykonywaniem przez członków niestowarzyszonych zadań Zrzeszenia, ich obowiązków i praw wynikających ze Statutu, w tym zakresie prowadzenia gospodarki łowieckiej;

5. jakie kwoty pieniężne znajdowały się na wszystkich rachunkach bankowych i w kasie Zarządu Okręgowego PZŁ wg stanu na dzień 31 grudnia 2014, 2015 i 2016 roku.

Dodatkowo Wnioskodawca zastrzegł, że gdyby Zarząd Okręgowy lub Okręgowa Rada Ł. PZŁ uznały, że nie udzielą mu takich informacji, jako członkowi PZŁ, to zawnioskował o ich udzielenie przez Polski Związek Ł., jako gospodarujący mieniem Skarbu Państwa, na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej z dnia 6 września 2001 r. (Dz. U. Nr 112, poz. 1198).

W odpowiedzi na powyższy wniosek Zarząd Okręgowy PZŁ w B. pismem z dnia [...] stycznia 2017 r. wyjaśnił, że (1) liczba członków PZŁ zamieszkałych na terenie okręgu: 3266 osób, w tym liczba członków niestowarzyszonych: 513 osób; (2) w Okręgowym Zjeździe Delegatów brało udział 116 delegatów, w tym jeden delegat reprezentujący członków niestowarzyszonych - Kol. J. S., który na zjeździe nie zabierał głosu; (3) na Okręgowym Zjeździe Delegatów nie były poruszane sprawy członków niestowarzyszonych; (4) członkowie niestowarzyszeni nie realizują zadań związanych z prowadzaniem gospodarki łowieckiej, ponieważ nie dzierżawią obwodów łowieckich. Okręgowa Rada Ł. oraz Zarząd Okręgowy, jako organy nadzoru, powołane są do kontroli czynności, a nie prowadzenia gospodarki łowieckiej. W zakresie informacji z pkt 5 wniosku PZŁ wyjaśnił, że informacja dotycząca kwot na rachunkach bankowych i w kasie Zarządu Okręgowego PZŁ nie jest informacją publiczną. Zarządy Okręgowe PZŁ nie gospodarują bowiem mieniem Skarbu Państwa, a środki pieniężne na rachunkach bankowych pochodzą wyłącznie ze składek członków Polskiego Związku Ł. Wnioskodawca nie wskazał natomiast szczególnego interesu publicznego dla uzyskania tej informacji (art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej).

Pismem z dnia [...] lutego 2017 r. Wnioskodawca wyjaśnił, że nie podziela poglądu Zarządu jakoby informacja z pkt 5 wniosku nie stanowiła informacji publicznej, wskazując, że Polski Związek Ł., w tym jego organ Zarząd Okręgowy w B., w imieniu Skarbu państwa gospodaruje mieniem publicznym, w tym prowadzi gospodarkę łowiecką. Powołując się na powyższe Skarżący zawnioskował o informację uzupełniającą.

Zarząd Okręgowy PZŁ pismem z dnia [...] lutego 2017 r. podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w poprzednim piśmie wskazując dodatkowo, że Okręgowa Rada Ł. oraz Zarząd Okręgowy PZŁ w pełni realizują zadania przewidziane dla tych organów w Statucie PZŁ, a działania w omawianej kwestii w stosunku do członków niestowarzyszonych w PZŁ nie były podejmowane. Organ podtrzymał też swoje zdanie dotyczące udzielenia informacji na temat kwot na rachunkach bankowych i w kasie Zarządu Okręgowego PZŁ. Zdaniem ZO PZŁ nie jest to informacja publiczna, a wnioskodawca nie wykazał istnienia szczególnego interesu publicznego dla uzyskania tej informacji.

W dniu 3 marca 2017 r. Skarżący złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę na bezczynność Zarządu Okręgowego PZŁ w B. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej wnioskowanej w pkt 5 wniosku z dnia [...] stycznia 2017 r. Zarzucając organowi naruszenie art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez bezczynność w udzieleniu informacji publicznej, Skarżący wniósł o nakazanie Zarządowi PZŁ, na podstawie art. 146 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, udostępnienia kopii dokumentów finansowych dotyczących stanu wszystkich rachunków bankowych i stanu kasy wg stanu na dzień 31 grudnia: 2014, 2015 i 2016 roku. Dodatkowo Skarżący w oparciu o art. 149 § 2 p.p.s.a. zawnioskował o wymierzenie grzywny w wysokości ustalonej przez Sąd.

Uzasadniając złożoną skargę Wnioskodawca wyjaśnił, że Polski Związek Ł. jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, co potwierdza treść art. 34 ustawy z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie, w którym wymieniono w sposób szczegółowy zadania o charakterze publicznym, w tym prowadzenie gospodarki łowieckiej, troskę o rozwój łowiectwa i współdziałanie z administracją rządową i samorządową, Państwowym Gospodarstwem Leśnym Lasy Państwowe, parkami narodowymi także z organizacjami społecznymi w ochronie środowiska przyrodniczego oraz w zachowaniu i rozwoju populacji zwierząt dziko żyjących. Dalej powołując się na art. 6 ust. 1 pkt 2 f u.d.i.p. Skarżący wskazał, że informacją publiczną jest w szczególności informacja o majątku, którym dysponują podmioty realizujące zadania publiczne, a składnikiem tego majątku są środki pieniężne zgromadzone przez ten podmiot. Skarżący powołał też § 178 statutu wskazując, że uzyskane przychody PZŁ przeznacza na finansowanie działalności statutowej, czyli zadania publiczne, oraz §180 statutu, argumentując, że wpływy ze składek członkowskich, będącymi uzyskanymi przychodami PZŁ, podlegają podziałowi między budżet Zarządu Głównego PZŁ i budżety zarządów okręgowych, w tym Zarząd Okręgowy PZŁ w B. Końcowo Skarżący wyjaśnił, że jest członkiem PZŁ.

W odpowiedzi na skargę Zarząd Okręgowy PZŁ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ podniósł, że pkt 5 wniosku Skarżącego dotyczy danych zawartych w zbiorach księgowych, które podlegają ochronie na podstawie ustawy z dnia 29 września 1994 o rachunkowości (Dz.U. z 2013 r. poz. 330 ,z późn.zm.) i stosowny wniosek powinien zostać złożony w trybie wglądu do dokumentacji księgowej (wyrok NSA sygn. akt. I OSK 2247/13), czego Wnioskodawca nie uczynił. Dodatkowo organ wyjaśnił, że na podstawie art. 35 ust. l ustawy z dnia 13 października 1997 r. Prawo łowieckie (Dz.U. z 2013r. poz.1226, z późn.zm.), Związek Ł. finansuje się ze składek członkowskich, zapisów, darowizn oraz dochodów, a więc co do zasady nie dysponuje majątkiem publicznym. Dlatego też Polski Związek Ł. może być zobowiązany do udzielania informacji publicznej po podstawie art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej wyłącznie co do rodzajów działalności stanowiącej wykonywanie zadań publicznych określonych w art. 34 Prawa łowieckiego, a co do majątku tylko wtedy gdy majątek ten stanowi dotacje z funduszy publicznych na realizacje określonych zadań publicznych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skarga na bezczynność nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z treścią art. 1 i art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej: p.p.s.a.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej poprzez rozpoznawanie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Bezczynność w prowadzeniu postępowania przez organ administracji publicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. ma miejsce, gdy w prawnie ustalonym terminie organ administracji nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie kończy go wydaniem w terminie stosownego aktu, lub nie podjął wymaganej czynności. Dla skuteczności skargi nie ma znaczenia, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność w prowadzeniu postępowania została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu (patrz analogicznie dla instytucji przewlekłości postępowania - T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, str. 86).

W sprawie niniejszej, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 782 ze zm.; dalej: u.d.i.p.). Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 4 i 8 p.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p. Skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu w przedmiocie dostępu do informacji publicznej nie wymaga poprzedzenia jej środkiem zaskarżenia wskazanym w art. 52 p.p.s.a., ponieważ stosownie do treści art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p., przepisy kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej. Zasadnym jest zatem stanowisko, że skarga na bezczynność w zakresie udzielenie informacji publicznej jest dopuszczalna bez wzywania organu do usunięcia naruszenia prawa (por. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 2917/12 dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: CBOSA).

Uwzględniając powyższe Sąd uznał skargę wniesioną w niniejszej sprawie za dopuszczalną. Przechodząc z kolei do merytorycznego jej rozpoznania należy stwierdzić, że przedmiotem skargi Skarżący uczynił w niniejszej sprawie bezczynność Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Ł. w B. w udostępnieniu mu informacji publicznej określonej w pkt 5 wniosku z dnia [...] stycznia 2017 r., który zawierał żądanie podania, jakie kwoty pieniężne znajdowały się na wszystkich rachunkach bankowych i w kasie Zarządu Okręgowego PZŁ wg stanu na dzień 31 grudnia 2014, 2015 i 2016 roku.

Zasady udzielania informacji publicznej, jak wskazano już wyżej, reguluje u.d.i.p., która definiuje informację publiczną w art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 i 2, podmioty zobowiązane do jej udzielenia w art. 4 ust. 1 - 3 oraz tryb jej udostępniania i ograniczenia w tym zakresie. I tak zgodnie z art. 1 ust. 1 powołanej ustawy informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Z kolei w świetle art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Jak wynika z powyższego bezczynność w udzieleniu informacji publicznej może mieć miejsce tylko wówczas, gdy żądana informacja jest informacją publiczną, a adresat wniosku jest zobowiązany do jej udzielenia.

W orzecznictwie sądowym ugruntowany został pogląd, że Polski Związek Łowiecki (także jego zarządy okręgowe) jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, o jaki mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Mocą ustawy z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie (Dz. U. z 2013 r., poz. 1226, z późn. zm.), prawodawca przekazał bowiem Polskiemu Związkowi Łowieckiemu do realizacji zadania z zakresu administracji publicznej. Do zadań tych zgodnie z art. 34 ustawy - Prawo łowieckie, należy: (1) prowadzenie gospodarki łowieckiej; (2) troska o rozwój łowiectwa i współdziałanie z administracją rządową i samorządową, jednostkami organizacyjnymi Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe i parkami narodowymi oraz organizacjami społecznymi w ochronie środowiska przyrodniczego, w zachowaniu i rozwoju populacji zwierząt łownych i innych zwierząt dziko żyjących; (3) pielęgnowanie historycznych wartości kultury materialnej i duchowej łowiectwa; (4) ustalanie kierunków i zasad rozwoju łowiectwa, zasad selekcji populacyjnej i osobniczej zwierząt łownych; (5) czuwanie nad przestrzeganiem przez członków Polskiego Związku Ł. prawa, zasad etyki, obyczajów i tradycji łowieckich; (6) prowadzenie dyscyplinarnego sądownictwa łowieckiego; (7) organizowanie szkolenia w zakresie prawidłowego łowiectwa i strzelectwa myśliwskiego; (8) prowadzenie i popieranie działalności wydawniczej i wystawienniczej o tematyce łowieckiej; (9) współpraca z pokrewnymi organizacjami zagranicznymi; (10) wspieranie i prowadzenie prac naukowych w zakresie gospodarowania zwierzyną; (11) prowadzenie i popieranie hodowli użytkowych psów myśliwskich i ptaków łowczych; (12) realizacja innych zadań zleconych przez ministra właściwego do spraw środowiska. Związek realizuje także inne zadania powierzone mu przez ministra właściwego do spraw ochrony środowiska. Wymienione zadania nałożone na Związek w drodze ustawy – ze względu na ich cel – mają niewątpliwie charakter publiczny. O publicznoprawnym charakterze działalności Polskiego Związku Ł. świadczy także konieczność odbycia, przez osoby ubiegające się o uprawnienia do polowania, szkolenia prowadzonego przez Związek (art. 42 ust. 4- 7 ustawy Prawo łowieckie). To wszystko sprawia, że Polski Związek Ł. jest podmiotem, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Co istotne, zadania określone w art. 34 ustawy Prawo łowieckie mogą być realizowane również przez organy okręgowe Związku, w tym jego zarządy okręgowe (art. 32a ust. 4 ustawy Prawo łowieckie). Wskazane statutem organy okręgowe koordynują i nadzorują działalność kół łowieckich oraz członków – osób fizycznych niezrzeszonych w kołach łowieckich (art. 33 ust. 4 ustawy Prawo łowieckie). Zarządy okręgowe, jako statutowe organy Polskiego Związku Ł. wyposażone są zatem we własne władcze kompetencje i także w świetle utrwalonego orzecznictwa nie budzi wątpliwości, że są podmiotami, o jakich mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., a więc zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej z racji wykonywania przez Związek zadań publicznych i legitymowanymi w sprawie bezczynności w przedmiocie udzielenia informacji publicznej (tak m.in. NSA w wyrokach z 5 sierpnia 2016 r. I OSK 1556/15, I OSK 228/16).

Dodatkowo należy jednak zwrócić uwagę, że stosownie do art. 32 ust. 1 ustawy Prawo łowieckie, Polski Związek Ł. jest zrzeszeniem osób fizycznych i prawnych i w zakresie dotyczącym gospodarki finansowej oraz zasad nadzoru stosuje się do niego – w myśl art. 35 ust. 3 i art. 35a ust. 2 ustawy Prawo łowieckie - przepisy ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. - Prawo o stowarzyszeniach (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz. 855 ze zm.). W tym kontekście do zrzeszenia jakim jest Polski Związek Ł. odnieść można odpowiednio pogląd zawarty w wyroku NSA z dnia 8 lipca 2015 r. sygn.. akt I OSK 1514/14, że nie sposób stowarzyszeniom stawiać analogiczny standard wymagań, jak organom administracji. W konsekwencji oznacza to, że nie każda informacja będąca w dyspozycji Polskiego Związku Ł. bądź odnosząca się do jego funkcjonowania będzie informacją publiczną podlegającą udostępnieniu przez ten Związek w trybie u.d.i.p., lecz tylko ta, która odnosi się do wykonywania zadań publicznych lub gospodarowania mieniem publicznym. Tylko te kwestie względem podmiotów wskazanych w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. ustawodawca traktuje jako informacje o sprawie publicznej, pozostałą zaś materię a contrario uznać należy za niepubliczną, a zatem stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. za niebędącą informacją publiczną. Znajduje to potwierdzenie w samym art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, wskazującym, że "obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa". Przyjęcie zatem, że od wskazanych w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. podmiotów można żądać innych informacji, niż z zakresu wykonywania zadań władzy publicznej czy gospodarowania mieniem publicznym - byłoby nadmierną ingerencją w sferę informacyjną tych podmiotów, wykraczającą poza standard konstytucyjny.

W kontekście zatem gospodarki finansowej Polskiego Związku Ł. zwrócić należy uwagę na art. 35 ust. 1 i 2 ustawy – Prawo Łowieckie, który stanowi, że działalność Polskiego Związku Ł. jest finansowana z funduszy własnych, wpisowego, składek członkowskich, zapisów i darowizn oraz dochodów z działalności gospodarczej, zaś dochód z działalności gospodarczej Polskiego Związku Ł. oraz kół ł. służy wyłącznie realizacji ich celów statutowych i nie może być przeznaczony do podziału między członków. Przy tym mienie Polskiego Związku Ł. i kół łowieckich nie podlega podziałowi między członków. Należy w tej sytuacji powtórzyć, że nie każda informacja i nie każdy dokument, jakim dysponuje Polski Związek Ł. będzie informacją publiczną podlegającą udostępnieniu. PZŁ może być zobowiązany do udzielania informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. wyłącznie co do rodzajów działalności stanowiącej wykonanie zadań publicznych określonych w art. 34 Prawa łowieckiego, a co do majątku tylko wtedy, gdy majątek ten stanowi dotację z funduszy publicznych na realizację określonych zadań publicznych.

Uwzględniając powyższą argumentację Sąd doszedł do wniosku, że żądane w pkt 5 wniosku skarżącego z dnia [...] stycznia 2017 r. informacje nie mają charakteru informacji publicznej, albowiem nie odnoszą się do wyżej wskazanych zadań publicznych, jakie realizuje PZŁ. Majątek PZŁ nie stanowi bowiem, wbrew temu co wywodzi Skarżący, mienia publicznego. Kwestie majątkowe zrzeszenia zostały uregulowane w dziale V Statutu Polskiego Związku Ł. przyjętego uchwałą z dnia 2 lipca 2005 r. Zgodnie zaś z treścią § 175 Statutu majątek i fundusze Zrzeszenia powstają z wpłat wpisowego, składek członkowskich, opłat, dochodów z własnej działalności i imprez organizowanych przez Zrzeszenie, dochodów z majątku Zrzeszenia oraz z darowizn i innych uznanych źródeł. Z tego względu, w świetle cytowanych wyżej przepisów u.d.i.p. oraz ustawy – Prawo Łowieckie, Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Ł. nie był zobowiązany do udostępniania żądanych w pkt 5 wniosku Skarżącego z dnia [...] stycznia 2017 r. - informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W konsekwencji nie można zarzucić Zarządowi Okręgowemu Polskiego Związku Ł. w B. bezczynności w udzieleniu tejże informacji.

Z powyższych względów Sąd oddalił skargę jako bezzasadną na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.