Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Elżbieta Mazur - Selwa Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk /spr./ WSA Paweł Zaborniak Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2016 r. sprawy ze skargi A. w [...] S.A. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2015 r. nr [...]; II. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz strony skarżącej A. w [...] S.A. kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Przedmiotem skargi "A" S.A. w [...] , dalej "Spółka" jest decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego, dalej "GITD" z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, wydana w oparciu o następujące okoliczności faktyczne i prawne.

W dniu 4 września 2015 r. inspektorzy [...] Wojewódzkiego Inspektoratu Transportu Drogowego , dalej "WITD" przeprowadzili kontrolę drogową autobusu marki Autosan o nr rej. [...], którym na podstawie licencji transportowej nr [...] oraz zezwolenia nr [...] na wykonywanie przewozów regularnych osób w krajowym transporcie drogowym, wydanego przez Wójta Gminy [...]. Spółka wykonywała przewóz drogowy osób w ramach linii regularnej W. – K. – M. – W. W następstwie stwierdzonego naruszenia polegającego na wykonywaniu przewozu autobusem, który nie odpowiada warunkom technicznym ze względu na rodzaj wykonywanego przewozu regularnego (brak tablicy kierunkowej bocznej) WITD wszczął z urzędu postępowanie i decyzją z dnia [...] października 2015 r. nr [...] nałożył na Spółkę karę pieniężną w wysokości 5 000 zł.

W odwołaniu od opisanej wyżej decyzji Spółka zakwestionowała zaliczenie tablicy kierunkowej do warunków technicznych pojazdu, których spełnienie warunkuje sprawność samego pojazdu jako całości oraz jego części składowych wskazując, że jest to jedynie element wyposażenia i oznakowania pojazdu.

W wyniku rozpatrzenia odwołania opisaną na wstępie decyzją GITD utrzymał w mocy decyzję organu I instancji w podstawie prawnej powołując art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r. poz. 23, dalej "k.p.a."), art. 4 pkt 22, art. 18 b ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1b, art. 92a ust. 1, 2 i 6, ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 1414 ze zm., dalej "u.t.d."), § 18 ust.1, § 21 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (tekst jednolity Dz. U. z 2003 r. Nr 32 poz. 262 ze zm., dalej "Rozporządzenie") oraz lp. 2.5.1.załacznika nr 3 do u.t.d.

Organ II instancji podzielił w całości ustalenia faktyczne dokonane przez organ I instancji stwierdzając zasadność nałożenia na Spółkę kary w wysokości 5. 000 zł z tytułu wykonywania przewozu autobusem, który nie odpowiada wymaganym warunkom technicznym ze względu na rodzaj wykonywanego przewozu regularnego, określonego w lp. 2.5.1. zał. nr 3 do u.t.d. Organ nie zgodził się z argumentacją zawartą w odwołaniu wskazując, że wprawdzie tablice kierunkowe na autobusie regularnej komunikacji publicznej należą w myśl § 18 ust. 1 Rozporządzenia do elementów wyposażenia autobusu, jednakże umieszczenie tej regulacji rozdziale 5 zatytułowanym "warunki dodatkowe" działu II zatytułowanego "warunki techniczne pojazdu samochodowego i przyczepy przeznaczonej do łączenia z tym pojazdem" skutkuje uznaniem, że warunki dodatkowe należy zaliczyć do warunków technicznych pojazdu, mimo występujących rozbieżności w orzecznictwie w tej kwestii. Ponadto przedsiębiorca nie dowiódł, iż nie miał wpływu na powstanie tego naruszenia, tj. nie przedstawił dowodów na to, że do jego powstania doszło wskutek zdarzeń i okoliczności, których nie mógł przewidzieć i na które nie miał wpływu, co po myśli art. 92 c ust. 1 u.t.d. stanowiłoby przesłankę do wyłączenia jego odpowiedzialności.

W skardze na opisaną na wstępie decyzję Spółka wniosła o jej uchylenie w całości, przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia i zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, ewentualnie o stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa, zmianę zaskarżonej decyzji poprzez uznanie, że tablica kierunkowa boczna jest elementem wyposażenia pojazdu, a nie warunkiem technicznym.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisu prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 92 a ust. 1, 6, 7 u.t.d. poprzez jego błędne zastosowanie. Zarzuciła także obrazę przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 107 § 1 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia sprawy oraz nieuzasadnienie w sposób wyczerpujący przyczyn nieuwzględnienia stanowiska judykatury co do braku tablic kierunkowych bocznych, obrazę art. 7, art. 77 § 1, k.p.a. poprzez nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy w zakresie zaliczenia braku tablicy bocznej kierunkowej do warunków technicznych pojazdu oraz obrazę art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania do organów władzy publicznej i utrzymanie w mocy kary grzywny za brak spełnienia warunków technicznych podczas, gdy w omawianym stanie faktycznym stanowisko judykatury jest niejednolite. Spółka przytoczyła stanowisko judykatury odmienne od wyrażonego w zaskarżonej decyzje wedle którego zgodnie z wykładnią logiczną i celowościową warunki techniczne pojazdu dotyczą sprawności samego pojazdu jako całości i jego części składowych, co oznacza, że termin ten nie dotyczy jego dodatkowego wyposażenia. Brak tablicy kierunkowej bocznej nie ma znaczenia dla sprawności autobusu i nie wpływa na zapewnienie bezpieczeństwa uczestników ruchu. Podniosła, że podczas kontroli nie stwierdzono żadnych innych braków, a uchybienie to ma charakter incydentalny, zaś wymierzona kara jest rażąco wygórowania i niewspółmierna do stwierdzonego naruszenia.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie z przyczyn podanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Sąd administracyjny sprawuje kontrolę legalności zaskarżanych aktów organów administracji będąc związany granicami sprawy administracyjnej, której dotyczy skarga – art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Równocześnie sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną przez strony podstawą prawną – art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Sąd może uwzględnić skargę tylko w przypadku naruszeń, o których mowa w art. 145 § 1 P.p.s.a.

Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja i decyzja organu pierwszej instancji wydana została z naruszeniem prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, które to naruszenie miało wpływ na wynik postępowania.

Zgodnie z treścią poz. Nr 2.5.1 załącznika nr 3 do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym wykonywanie przewozu autobusem, który nie odpowiada warunkom technicznym ze względu na rodzaj wykonywanego przewozu regularnego stanowi podstawę do wymierzenia kary pieniężnej w wysokości 5 000 złotych, natomiast zgodnie z poz. 2.5.2 załącznika nr 3 do powyższej ustawy wykonywanie przewozu autobusem, który nie spełnia wymagań w zakresie wyposażenia i oznakowania w związku z przewozem określonej kategorii pasażerów, stanowi uprzywilejowany typ deliktu administracyjnego sankcjonowany karą w wysokości 2 000 zł.

Cytowane pozycje załącznika do ustawy o transporcie drogowym nie wyjaśniają treści wyrażeń "warunki techniczne" oraz "wymagania w zakresie wyposażenia i oznakowania", różnicując przy tym wysokość nałożonych kar od charakteru naruszeń.

Pojęcia te są pojęciami normatywnymi, które wywodzą się z regulacji prawa o ruchu drogowym. Zgodnie z art. 66 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym pojazd uczestniczący w ruchu drogowym ma być tak zbudowany, wyposażony i utrzymany, aby korzystanie z niego spełniało wymogi w zakresie bezpieczeństwa, porządku, spokoju i zdrowia publicznego i ochrony środowiska. Warunki techniczne są zatem związane bezpośrednio z pewnymi wymogami, które nie tylko dotyczą samego pojazdu lecz także realizują funkcje lub cele związane z ochroną pewnych wartości prawnych.

Na podstawie art. 66 ust. 5 p.r.d. właściwy minister do spraw transportu został upoważniony do określenia w drodze rozporządzenia warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia.

Z treści przepisu delegacyjnego wynika, że intencją ustawodawcy było ścisłe rozróżnienie pomiędzy warunkami technicznymi pojazdów (jako warunkami związanymi ściśle z ich budową i konstrukcją) oraz wymogami w zakresie niezbędnego wyposażenia pojazdów.

Wykładnia językowa treści delegacji ustawowej nie daje podstawy do przyjęcia, że ustawodawca zrównał pojęcie warunków technicznych z wymogami w zakresie wyposażenia oraz możliwości operowania tymi pojęciami zamiennie.

Nie ma żadnych podstaw prawnych aby wprowadzić pojęcie "warunków technicznych" sensu largo, które będzie obejmować warunki techniczne sensu stricto oraz pozostałe warunki o "nietechnicznym charakterze" (wymagania w zakresie wyposażenia pojazdu).

Takie rozumienie przepisów prawa będących podstawą nakładania administracyjnych kar pieniężnych prowadzi do naruszenia podstawowych w państwie zasad wykładni.

Nie jest dopuszczalne stosowanie wykładni rozszerzającej przepisów, które są podstawą nakładania sankcji na jednostkę.

Dotyczy to również sankcji publicznoprawnych.

Przyjęcie, że wyrażenie "warunki techniczne" obejmuje również "wymagania w zakresie wyposażenia" prowadziłoby wbrew treści poz. 2.5.2 załącznika nr 3 do ustawy do rozszerzenia zakresu sankcjonowania naruszeń przepisów o wykonywaniu przewozu autobusem, ponieważ każde naruszenie w zakresie niezbędnego wyposażenia autobusu podlegałoby karze za naruszenie warunków technicznych.

Nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca pojęcia "warunków technicznych".

Nawet gdyby przyjąć, że za przyjęciem właśnie takiej wykładni przemawiałby fakt przeznaczenia tych pojazdów sprzeciwia się temu treść przepisu art. 66 ust. 1 p.r.d.

Przepis ten wprowadza pewien katalog funkcji i celów, któremu mają służyć zachowanie warunków technicznych.

Tablice kierunkowe zamieszczone na autobusach regularnej komunikacji publicznej pełnia funkcję informacyjną, to zaś uzasadnia przyjęcie stanowiska, że tablice kierunkowe informujące o trasie przejazdu nie spełniają zatem wymogów, o których mowa w art. 66 ust. 1 p.r.d.

W związku z tym zasadnym jest niezależnie od konieczności użycie reguł wykładni językowej oraz systemowej wykorzystywanie również reguł wykładni celowościowo – funkcjonalnej w kontekście wyartykułowanych celów i funkcji przepisów prawa o ruchu drogowym.

Jest do przejaw prokonstytucyjnej wykładni przepisów budzących wątpliwości.

Jest to przejaw prokonstytucyjnej wykładni spornych przepisów.

Zauważyć również wypada, że do dnia 31 grudnia 2011 r. załącznik do ustawy o transporcie drogowym przewidywał pod poz. 2.5 sankcjonowanie karą 500 zł za "wykonywanie transportu drogowego osób autobusem, który nie spełniał warunków technicznych".

Oznacza to, że od dnia 1 stycznia 2012 r. ustawodawca rozróżnia sankcje za naruszenie warunków technicznych i sankcje za naruszenie wymagań w zakresie wyposażenia.

Taka regulacja od 1 stycznia 2012 r. musi być odczytywana jako przejaw tendencji ustawodawcy do wyłączenia.

Zauważyć również wypada, że do dnia 31 grudnia 2011 r. załącznik do ustawy o transporcie drogowym przewidywał pod pozycją 2.5 sankcjonowanie karą 500 zł za "wykonywanie transportu drogowego osób autobusem, który nie spełniał warunków technicznych".

Oznacza to, że od dnia 1 stycznia 2012 r. ustawodawca rozróżnia sankcje za naruszenie "warunków technicznych" i "wymagań w zakresie wyposażenia".

Taka regulacja od 1 stycznia 2012 r. musi być odczytana jako przejaw tendencji ustawodawcy do wyłączenia z szerokiego rozumienia "warunków technicznych" pojazdów, wymogów w zakresie jego "niezbędnego wyposażenia". Taka konieczność wynika wprost z art. 66 ust. 1 p.r.d.

Za takim rozumieniem przemawia również fakt, że ustawodawca zdecydował się na łagodniejsze sankcjonowanie naruszeń wymogów wyposażenia w innej kategorii autobusów, nie służących do regularnej komunikacji publicznej (np. przewóz uczniów).

Pozostaje pytanie o sens i funkcje surowszego karania pojazdów autobusowych przeznaczonych do regularnej komunikacji, również o jego racjonalność.

Prowadząc ponownie postępowanie organy uwzględnią stanowisko Sądu orzekającego w tej sprawie.

Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1lit. a P.p.s.a. w związku z art. 135 P.p.s.a. Sąd uwzględnił skargę.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.