Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wiesław Morys sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) sędzia del. WSA Iwona Bogucka Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 1 kwietnia 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 28 lipca 2014 r. sygn. akt II SA/Op 240/14 w sprawie ze skargi A. O. na uchwałę Rady Miejskiej w Nysie z dnia 27 marca 2013 r. nr XXXI/487/13 w przedmiocie likwidacji publicznego gimnazjum oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 28 lipca 2014 r., II SA/Op 240/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił skargę A. O. na uchwałę Rady Miejskiej w Nysie z 27 marca 2013 r., nr XXXI/487/13 w sprawie likwidacji publicznego gimnazjum. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd podniósł, że nie sposób zgodzić się z zarzutem skarżącej dotyczącym braku skutecznego zawiadomienia o likwidacji szkoły. W rozpoznawanej sprawie skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 59 ust. 1 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), zwanej dalej ustawą, przez brak skutecznego zawiadomienia wszystkich osób o zamiarze likwidacji gimnazjum. Z przepisu tego wynika, że szkoła publiczna może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu. Nadto, organ prowadzący szkołę jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów (w przypadku szkoły dla dorosłych - uczniów), właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu. Zgodnie z art. 59 ust. 2 ustawy szkoła publiczna prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego może zostać zlikwidowana po zasięgnięciu opinii organu sprawującego nadzór pedagogiczny. Przy czym, decyzję o likwidacji szkoły prowadzonej przez jednostkę samorządu podejmuje, w formie uchwały, rada gminy (art. 5c pkt 1 ustawy).

Z przytoczonej regulacji wynika, że ustawodawca poza bezwzględnym wymogiem informacyjnym oraz wymogiem zapewnienia przez organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu nie zawarł żadnych innych przesłanek, kryteriów od spełnienia których uzależniłby uprawnienie organu prowadzącego szkołę do jej likwidacji. Przesądza to o tym, że kryteria kontroli sądowoadministracyjnej są czysto prawne. Badaniu podlega wyłącznie zgodność z prawem podjęcia uchwały o likwidacji szkoły, bowiem gmina działa na podstawie i w granicach prawa, skutkiem czego jest przyznane jej w art. 59 ust. 1 ustawy upoważnienie do likwidacji szkoły, które może być zrealizowane dopiero po przeprowadzeniu ustawowo określonej i bezwzględnie obowiązującej procedury. Bezwzględny obowiązek zawiadomienia rodziców uczniów likwidowanej szkoły powstaje, jeśli została podjęta uchwała intencyjna, tj. uchwała o zamiarze likwidacji. Treścią zawiadomienia jest "zamiar likwidacji szkoły". Organ prowadzący szkołę jest obowiązany dokonać tego zawiadomienia, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji. Uwzględniając cel instytucji zawiadomienia rodziców, chodzi o stworzenie rodzicom przez organ realnej możliwości uzyskania informacji o zamiarze likwidacji szkoły w terminie 6 miesięcy przed planowanym terminem likwidacji szkoły (por. M. Pilich, Ustawa o systemie oświaty. Komentarz, ABC 2012, teza 8 do art. 59). W związku z powyższym, określone w art. 59 ust. 1 ustawy zawiadomienie, należy odczytywać od strony obowiązków organu w zakresie przekazania informacji.

Forma zawiadomienia musi umożliwiać rodzicom uczniów zapoznanie się z przekazaną informacją, a nadto powinna ona umożliwiać weryfikację dokonania zawiadomienia w postępowaniu sądowoadministracyjnym (por. wyrok NSA z 8 sierpnia 2012 r., I OSK 1024/12, LEX nr 1223838). Jednakże mając na uwadze regulacje wynikające z art. 59 ust. 1 ustawy, forma zawiadomienia nie powinna być wybierana bez uwzględnienia daty podjęcia uchwały i czasu, który pozostał do rozpoczęcia biegu sześciomiesięcznego terminu. Możliwe jest zatem przyjęcie formy doręczenia za pośrednictwem poczty. Wówczas niepodjęcie przez rodzica ucznia przesyłki w terminie, w warunkach tzw. awizowania, przy zastosowaniu norm stosowanych w polskim systemie prawa (dotyczy to przepisów również procedury sądowoadministracyjnej w powiązaniu z przepisami o warunkach wykonywania usług pocztowych) pozwala na ocenę, że organ wywiązał się z obowiązku zawiadomienia (por. wyrok NSA z 24 października 2013 r., I OSK 1096/13).

W rozpoznawanej sprawie, w wyniku podjęcia uchwały w dniu 15 stycznia 2013 r. o zamiarze likwidacji Gimnazjum nr 3 w Nysie, w celu realizacji obowiązku zawiadomienia rodziców, wybrano formę przesyłki poleconej (ewidencjonowanej) priorytetowej za pośrednictwem Poczty Polskiej S.A. za zwrotnym potwierdzeniem odbioru, wysyłając w dniu 16 stycznia 2013 r. zawiadomienie o zamiarze likwidacji tej szkoły - pisma z 15 stycznia 2013 r. - wszystkim rodzicom i prawnym opiekunom uczniów likwidowanego gimnazjum. Przesyłkę dla A. O. awizowano dwukrotnie, tj. 17 i 25 stycznia 2013 r., ale skarżąca jej nie odebrała. Przy tym, informacja o zamiarze likwidacji została imiennie skierowana zarówno do skarżącej, jak również oddzielnie do jej męża, a zatem zawiadomienie zostało skierowane do każdego z rodziców. Gmina stworzyła zatem skarżącej możliwość zaznajomienia się z treścią pisma (zawiadomienia). Ponadto, skarżąca nie wykazała również, że istniała uzasadniona przyczyna, dla której nie odebrała zawiadomienia. W konsekwencji, nie sposób zaaprobować tezę, jak tego oczekuje skarżąca, że zwrot przesyłki pocztowej poleconej, jako nieodebranej w terminie oznacza brak doręczenia, a przez to brak realizacji obowiązku zawiadomienia, określonego art. 59 ust. 1 ustawy.

Aby zawiadomienie było skuteczne, musi ono dotrzeć do wszystkich osób lub podmiotów, które powinny były zostać poinformowane o zamierzonej likwidacji, najpóźniej na sześć miesięcy przed planowanym terminem likwidacji. Liczy się bowiem realna możliwość zapoznania się z zamiarem likwidacji, np. poprzez awizowanie przesyłki, bez względu na to, czy adresat faktycznie z tej możliwości skorzystał. Ponadto, nie chodzi o wykorzystanie instytucji zawiadomienia, jako instrumentu służącego do zablokowania procesu likwidacji, gdyż środkiem prawnym służącym do zwalczania likwidacji szkoły jest skarga na uchwałę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.), zwanej dalej u.s.g., ani o działania polegające na takim opóźnianiu, aby doprowadzić do uchybienia terminu sześciomiesięcznego. Również brak aktywności rodzica ponadprzeciętnie zaangażowanego w zwalczanie likwidacji szkoły nie może być obojętny dla oceny, czy awizowanie przesyłki stwarzało adresatowi możliwość zapoznania się z wyrażonym w uchwale zamiarem likwidacji. Z lektury akt administracyjnych wynika, że skarżąca była aktywna w działaniach zmierzających do zapobieżenia likwidacji gimnazjum, chociażby poprzez złożenie podpisu pod protestem przeciwko zamiarowi likwidacji z 22 stycznia 2013 r., skierowanym do Burmistrza Nysy.

Stąd, w realiach rozpoznawanej sprawy należało przyjąć, że organ nie naruszył obowiązku zawiadomienia rodziców z art. 59 ust. 1 ustawy, a zatem nie doszło do naruszenia procedury związanej z powiadomieniem rodziców uczniów, jak twierdzi skarżąca.

Również sporną uchwałą zapewniono uczniom możliwość kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, a zatem zrealizowano obowiązek z art. 59 ust. 1 ustawy, czego nie kwestionuje skarżąca. Jednakże, w jej ocenie, warunki nauczania w Gimnazjum nr 1 i w Gimnazjum Sportowym są gorsze niż w likwidowanym gimnazjum. Ustawa nie uzależnia jednak możliwości likwidacji szkoły publicznej od innych okoliczności niż zapewnienie możliwości kontynuowania nauki w szkole publicznej tego samego typu. Ponadto, z treści art. 59 ust. 1 ustawy nie wynika zakaz likwidacji szkoły, nawet jeżeli będzie to skutkowało wydłużeniem drogi ucznia z domu do szkoły. Zgodnie z art. 17 ust. 1-3 ustawy, sieć publicznych szkół powinna być zorganizowana w sposób umożliwiający wszystkim dzieciom spełnianie obowiązku szkolnego, z uwzględnieniem określonej odległości drogi dziecka z domu do szkoły, przy czym w przypadku gdy droga dziecka z domu do szkoły, w której obwodzie dziecko mieszka, przekracza odległości wymienione w ust. 2 (tj. 4 km - w przypadku uczniów klas V i VI szkół podstawowych oraz uczniów gimnazjów), obowiązkiem gminy jest zapewnienie bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu lub zwrot kosztów przejazdu środkami komunikacji publicznej. Upatrywanie przez skarżącą naruszenia art. 59 ust. 1 ustawy z ww. względów uznać również należało za bezpodstawne.

Kontrolą Sądu nie może być objęta celowość, zasadność czy potrzeba likwidacji szkoły. Sąd administracyjny, jak już wskazano, nie może brać pod uwagę aspektu społecznego likwidacji szkoły. Uprawnienie gminy prowadzącej szkoły publiczne (podstawowe i gimnazja) położone na jej terenie do likwidacji wiąże się z chronioną konstytucyjnie zasadą samodzielności jednostek samorządu terytorialnego (art. 165 ust. 2 Konstytucji RP), których działalność podlega nadzorowi wyłącznie z punktu widzenia legalności (art. 171 ust. 1 Konstytucji RP). Ustawodawca wyposażył gminy w prawo tworzenia i likwidacji jednostek organizacyjnych, przy pomocy których realizuje ona swoje zadania, w tym w zakresie edukacji publicznej, przy uwzględnieniu realizacji zadań publicznych - art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h u.s.g. w związku z art. 59 ust. 1 ustawy. Organizacja sieci szkół gminnych jest zatem wypadkową z jednej strony potrzeb wspólnoty samorządowej i obowiązków nakazanych gminie prawem, a z drugiej strony jej możliwości finansowych, organizacyjnych czy logistycznych. W tych ramach uprawnień gminy oraz uwarunkowań, w których ona funkcjonuje mieści się przede wszystkim racjonalizacja sieci szkół na danym terenie, w tym nie tylko tworzenie ale też i likwidacja istniejących szkół w zależności od potrzeb i wyników przeprowadzonych analiz. Z akt sprawy wynika, czego nie neguje skarżąca, że organ Gminy prowadził takie analizy, obejmujące zarówno aspekt ekonomiczny, organizacyjny jak i społeczny funkcjonowania przedmiotowej szkoły, starając się wyważyć interes społeczny, reprezentowany przez organ stanowiący gminy (rada gminy reprezentuje ogół jej mieszkańców stanowiących wspólnotę samorządową) i interes indywidualny rodziców dzieci, który najczęściej też nie jest jednolity. W tej sytuacji zarzuty skargi dotyczące zasadności podjęcia przedmiotowej uchwały nie mogły być uwzględnione.

Nie doszło również do naruszenia art. 59 ust. 2 ustawy, bowiem zaskarżona uchwała została podjęta po zasięgnięciu opinii organu sprawującego nadzór pedagogiczny. W przepisie tym chodzi o opinię zwykłą, a nie kwalifikowaną, dlatego negatywna opinia kuratora nie ma charakteru wiążącego dla gminy.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 7 i 77 k.p.a., Sąd wyjaśnił, że sprawa likwidacji szkoły, o której mowa w art. 59 ust. 1 ustawy, nie jest indywidualną sprawą rozstrzyganą w drodze decyzji administracyjnej na podstawie art. 1 pkt 1 k.p.a., a to wyklucza możliwość stosowania przepisów art. 7 i 77 k.p.a. Rada gminy podejmując uchwałę w sprawie likwidacji szkoły nie jest związana zasadami postępowania administracyjnego ustanowionymi w Kodeksie postępowania administracyjnego. Stąd zarzut naruszenia art. 7 i 77 k.p.a. jest bezpodstawny.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosła A. O., zaskarżając go w całości. Jednocześnie wniosła o zmianę wyroku w całości poprzez stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miejskiej w Nysie z 27 marca 2013 r., nr XXXI/487/13, ewentualnie o jego uchylenie oraz o przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1) art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), zwanej dalej p.u.s.a., art. 3 § 1 i 2 oraz art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie,

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., oraz art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 7 i 77 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie,

3) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie,

4) art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 236 k.p.c.,

5) art. 133 § 2 i 3 p.p.s.a. oraz jej art. 141 § 4 poprzez niezastosowanie,

6) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., oraz art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty poprzez niewłaściwe zastosowanie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że:

Ad 1) Sąd w sprawie niniejszej uznał, że nie jest uprawniony do oceny zgodności z prawem działań Gminy w postępowaniu w sprawie likwidacji Gimnazjum nr 3 w Nysie w zakresie wykraczającym poza dochowanie warunków formalnych. Sąd powołał się w tym zakresie na art. 1 p.u.s.a., art. 3 § 1 i 2 oraz art. 134 p.p.s.a. (s. 4-5 uzasadnienia). W orzecznictwie i doktrynie nie budzi jednak wątpliwości, że sąd administracyjny powinien ustalać, czy sposób prowadzenia postępowania przez organ administracji był zgodny z prawem. Sąd stwierdził, że nie może kontrolować celowości i słuszności działań administracji. Jest to zbyt daleko idące zawężenie pojęcia kontroli zgodności z prawem. Sąd naruszył w ten sposób art. 1 p.u.s.a., art. 3 § 1 i 2 oraz art. 134 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przesądziło bowiem o zakresie i sposobie kontroli Sądu.

Ad 2) Sąd niewątpliwie powinien sprawdzić, czy organ podjął działania w celu wydania rozstrzygnięcia zgodnie z zasadą celowości i słuszności. Skarżąca w skardze oraz dalszych pismach podała konkretne argumenty za tym, że sprawa nie została rozpoznana przez Gminę, której organ wydał rozstrzygnięcie nie zważając na stan faktyczny. Gmina nie przeprowadziła żadnej analizy ekonomicznej na okoliczność, czy utrzymanie funkcjonowania Gimnazjum nr 3 jest zasadne czy nie. Na konieczność dokonywania tego typu analiz wskazał np. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z 16 maja 2006 r., I SA/Wa 1818/05. Sąd wydaje się odnosić do tego argumentu przyjmując, że Gmina jednak przeprowadziła "jakąś" analizę, nie wskazuje jednak, z jakich dokumentów ma to wynikać. Formułuje przy tym konstatację, że skarżąca tej okoliczności nie kwestionuje - zaskakującą i kontrfaktyczną, w szczególności w świetle pisma skarżącej z 30.6.2014 r. W rzeczywistości akta sprawy nie zawierają żadnego dokumentu, który by wskazywał na przeprowadzenie przez Gminę jakiejkolwiek analizy demograficznej czy ekonomicznej, która pozwalałaby na kontrolę dokonanych ustaleń przez strony i Sąd, to jest zawierała choćby wskazanie metodologii i materiału badawczego. W aktach znajdują się tylko wypowiedzi organów Gminy, zawierające gołosłowne twierdzenia o niżu demograficznym. Przeprowadzenie takiej analizy było zaś w przedmiotowym przypadku konieczne ze względu na znane organowi w trakcie postępowania fakty, które poddają w uzasadnioną wątpliwość twierdzenia o niewystarczającej ilości uczniów.

Likwidacja Gimnazjum nr 3 nie ma nic wspólnego z niżem demograficznym, względami ekonomicznymi, organizacyjnymi itd., lecz jest jedynie wynikiem całkowicie arbitralnej decyzji Gminy, którą można zasadnie interpretować jako przejaw faworyzowania określonych środowisk nauczycielskich, w szczególności związanych z nowoutworzonymi szkołami. Wskazać należy, że w 2011 r., czyli w okresie, gdy niż demograficzny wśród gimnazjalistów musiał być już widoczny - gdyby argumentacja Gminy opierała się na prawdzie - Gmina utworzyła kolejne Gimnazjum, to jest Gimnazjum nr 4. Jak wynika z treści porozumienia miedzy Powiatem Nyskim i Gminą z 21.4.2011 r. w sprawie utworzenia tego gimnazjum, porozumienie to zawarto na czas nieokreślony. Powyższe potwierdza dołączone do akt i przyjęte jako dowód porozumienie między Gminą Nysa a Powiatem Nyskim z 21.4.2011 r. oraz uchwała Rady Miejskiej w Nysie nr XXXII/518/13 z 30.4.2013 r. w sprawie ustalenia planu sieci publicznych gimnazjów prowadzonych przez Gminę Nysa oraz określenia granic obwodów publicznych gimnazjów publicznych mających siedzibę na obszarze Gminy Nysa. Dodać należy, że organ, podejmując zaskarżoną uchwałę, wiedział o tworzeniu nowych szkół na terenie rzekomo dotkniętym niżej demograficznym, był to bowiem fakt na terenie miasta Nysa notoryjny, niewątpliwie wiedział też o ww. porozumieniu, które sam zawarł w tej sprawie z Powiatem Nyskim w dniu 21.4.2011 r.

W sytuacji, gdy można stawiać uzasadnione, odwołujące się do obiektywnych faktów zarzuty, że organy Gminy nie chcą wyjaśnić stanu faktycznego i łamią zasadę celowości, czyli artykułować stwierdzenia zawarte choćby w negatywnej opinii Kuratora Oświaty co do likwidacji Gimnazjum nr 3, nieprzeprowadzenie analizy ekonomicznej i demograficznej w taki sposób, by można było skontrolować jej wyniki, stanowiło naruszenie przez Gminę art. 7 i 77 k.p.a. Sąd nie dostrzegając tego, naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 7 i 77 k.p.a.

Ad. 3) Uzasadnienie wyroku nie spełnia, w ocenie skarżącej, warunków z art. 141 § 4 p.p.s.a. Jak już wskazano, zawiera niepoparte odwołaniem się do akt twierdzenia o rzekomo przeprowadzonej przez Gminę analizie demograficznej, a także o niekwestionowaniu tego przez skarżącą, co również w świetle akt sprawy jest stwierdzeniem bezpodstawnym. Ponadto nie sposób, na podstawie uzasadnienia, ustalić, w jaki sposób Sąd tworzy podstawę prawną rozstrzygnięcia odwołując się do art. 134 p.p.s.a. ani jaką normę z artykułu tego wyprowadza. Artykuł ten zawiera co najmniej dwa przepisy, które dotyczą zakresu rozpoznania skargi, a nie kryteriów kontroli działania administracji. Sąd naruszył w ten sposób art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez błędne zastosowanie. Uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jest bowiem wyrazem braku jej rozpoznania.

Ad 4). Sąd nie rozstrzygnął też wszystkich wniosków dowodowych zawartych w piśmie skarżącej z 30.6.2014. W piśmie tym pełnomocnik skarżącej wniósł o dopuszczenie, w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a., dowodu ze znajdujących się w posiadaniu Gminy Nysa oryginałów zawiadomień rodziców Gimnazjum nr 3 o zamiarze likwidacji szkoły na okoliczność, że zawiadomień tych w rzeczywistości nie dokonano. Zarówno skarżąca, jak i pozostali rodzice mają wciąż poważne i uzasadnione wątpliwości do rzetelności dokumentów, mających poświadczać zawiadomienia. Żądanie okazania oryginałów dokumentów uzasadnia art. 106 § 5 ww. ustawy w zw. art. 129 § 1 k.p.c. W ww. piśmie z 30.6.2014 r. wskazano że dowód ten można przeprowadzić w trybie art. 113 § 2 p.p.s.a. Sąd w ogóle tego wniosku nie zauważył.

Sąd naruszył w ten sposób art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 236 k.p.c., który przewiduje wydawanie postanowień w sprawie wniosków dowodowych, a uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Od skuteczności zawiadomienia w trybie art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty uzależniona jest możliwość podjęcia uchwały o likwidacji placówki oświatowej, a więc okoliczność tę należało wyjaśnić.

Ad 5) Sąd nie wskazuje też powodów, dla których nie uwzględnił wniosku o ponowne otwarcie rozprawy, zawartego w piśmie z 23.7.2014 r. Pismo to zawierało też wniosek o dopuszczenie dowodu z dokumentów w załączniku, to jest korespondencji między Stowarzyszeniem "[...]" przy Gimnazjum nr 3 w Nysie a Burmistrzem Nysy na okoliczność, że Gmina przy rozpoznaniu sprawy rażąco naruszyła art. 7 i 77 k.p.a., to jest nie zachowała zasady obiektywizmu i działania w dobrej wierze. Okoliczność wymiany tej korespondencji stała się wiadoma skarżącej po zamknięciu rozprawy. Nawet jednak gdyby uznać, że Sąd powinien był odnieść się do wniosku na zasadzie art. 133 § 2 p.p.s.a., to wskazać należy, iż winien uzasadnić, dlaczego dowodów z tego dokumentu nie uznał za okoliczność uzasadniającą otwarcie rozprawy. Sąd naruszył art. 133 § 2 i 3 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 tej ustawy, "uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w piśmie z 23.7.2014. wskazano bowiem który pozwoliłby wyjaśnić, czy Gmina podejmując zaskarżoną uchwałę działała zgodnie z zasadami bezstronności i celowości".

Ad VI. Sąd, uznając że w niniejszej sprawie wszyscy rodzice zostali zawiadomieni o zamiarze likwidacji Gimnazjum nr 3, nie dostrzegł naruszenia art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty. W doktrynie i orzecznictwie stawia się wysokie wymagania co do udowodnienia przez organ likwidujący szkołę dokonania takiego zawiadomienia. Podkreśla się, że informacja o zamiarze likwidacji szkoły powinna być imiennie adresowana do poszczególnych rodziców, nie wystarczy przy tym jedynie powołać się na toczącą się, np. na łamach lokalnej prasy, radia lub telewizji, debatę publiczną. Wskazuje się, że jeżeli władza rodzicielska bądź piecza nad dzieckiem przysługuje obojgu rodzicom (opiekunom), informacja powinna być adresowana do obojga, a nie tylko do jednego z nich.

Wskazuje się również, że przepisów proceduralnych o tzw. fikcji doręczeń itd. nie stosuje się do zawiadomienia, o którym mowa w art. 59 ustawy o systemie oświaty. Z tego względu należy odrzucić możliwość dokonywania zawiadomień w trybie art. 59 ustawy o systemie oświaty przez awizo. W niniejszej sprawie Sąd bezzasadnie "liberalizuje" zasady dotyczące zawiadamiania rodziców. Formułuje też bezpodstawny i zaskakujący argument, że zasady te należy zliberalizować w szczególności wobec skarżącej skoro skarżąca "była aktywna w działaniach zmierzających do likwidacji gimnazjum". Sąd z jednej strony uchyla się więc od jakichkolwiek ocen poza formalnymi, z drugiej próbuje dokonać bezpodstawnych ustaleń faktycznych.

Uchybienie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty poprzez niewłaściwe zastosowanie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, spowodowało bowiem bezpodstawne przyjęcie założenia, że przesłanka zawiadomienia rodziców z art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty została spełniona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

1. W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a.). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia.

2. Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie nie w pełni odpowiada tym wymaganiom. Po pierwsze, podstawy kasacyjne odnoszące się do naruszenia przepisów postępowania nie zawsze określają, na czym miałoby polegać dane naruszenie. Po drugie, nie wszystkie podniesione zarzuty są sprecyzowane w stopniu umożliwiającym ustalenie granic skargi kasacyjnej, co jest niezbędne ze względu na wymaganie określone w art. 183 § 1 zd. 1 p.p.s.a., któremu ma czynić zadość kontrola dokonywana przez Naczelny Sąd Administracyjny. Po trzecie wreszcie, nie wszystkie przepisy wskazane jako przedmiot naruszenia przez Sąd I instancji miały zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. Zważywszy jednak, że popełnione przez pełnomocnika procesowego uchybienia nie są na tyle istotne, aby uniemożliwiały ustalenie granic wniesionej skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że została ona sporządzona w stopniu umożliwiającym jej merytoryczne rozpoznanie. Niemniej jednak podniesione w niej zarzuty nie mają usprawiedliwionych podstaw.

3. Zarzut naruszenia art. 1 p.u.s.a., art. 3 § 1 i 2 oraz art. 134 p.p.s.a. jest bezzasadny.

3.1. Za całkowicie chybiony należy uznać zarzut naruszenia art. 1 § 1 i § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Zawarte w nim unormowania określają właściwość sądów administracyjnych stanowiąc, że sprawują one wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę administracji publicznej (§ 1), oraz kryterium, wedle którego kontrola ta jest sprawowana (§ 2). Wydanie wyroku niezgodnego z oczekiwaniem strony skarżącej nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanym normom. Nie ma bowiem żadnych podstaw do przyjęcia, iż Sąd I instancji nie dokonał kontroli działalności organów administracji publicznej oraz że badanie to przeprowadził w innym aspekcie niż zgodność z przepisami, które miały w sprawie zastosowanie. Niezależnie od tego zauważyć należy, że art. 1 § 1 i § 2 powołanej ustawy ustrojowej wyznacza jedynie ramy kontroli sądowej. Nie określa natomiast reguł postępowania sądowoadministracyjnego, albowiem te zawarte są w ustawie p.p.s.a. Zarzut naruszenia art. 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych nie może zatem stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Sam fakt rozpoznania przedmiotowej sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu świadczy więc o tym, że nie doszło do naruszenia przedmiotowego przepisu.

3.2. Także zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. jest bezzasadny. Przepis ten stanowi, że "sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie". Sam fakt rozpoznania przedmiotowej sprawy i wydania wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu świadczy więc o tym, że nie doszło do naruszenia powołanego przepisu. Określona przez ustawę kontrola została przez ten Sąd w stosunku do zaskarżonej decyzji zrealizowana. Polegała ona na wyjaśnieniu problemu zgodności tej decyzji z prawem, a zatem na zbadaniu kwestii jej legalności. Zwieńczeniem zrealizowanego aktu wymiaru sprawiedliwości było wydanie zaskarżonego wyroku. Wydanie wyroku niezgodnego z oczekiwaniem strony skarżącej nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanej normie.

Z kolei art. 3 § 2 p.p.s.a. stanowi, że "Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1–3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa;

4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1–4a". Określa on zatem zakres właściwości rzeczowej sądów administracyjnych ze względu na kontrolowaną prawną formę działania administracji. Skoro Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu dokonał kontroli aktu prawa miejscowego organu jednostki samorządu terytorialnego, to nie naruszył przepisów o właściwości w tym zakresie.

3.3. Wreszcie zarzut naruszenia art. 134 p.p.s.a. nie ma usprawiedliwionych podstaw. Odwołując się do tego przepisu Sąd I instancji wyjaśnił, że w granicach rozpoznawanej sprawy dokonał wyłącznie oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami prawa, bez względu na zarzuty podniesione w skardze, a więc postąpił zgodnie z treścią § 1 tego przepisu. Zatem uchybienie to nie jest podstawą kasacyjną w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., ponieważ pozostaje bez wpływu na wynik sprawy.

4. Nie można podzielić zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 7 i 77 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie, ponieważ pierwszy z tych przepisów, a także art. 7 i 77 k.p.a. nie mają zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. reguluje uprawnienia orzecznicze sądów administracyjnych pierwszej instancji w przypadku uwzględnienia skargi na decyzję lub postanowienie. Tymczasem przedmiotem skargi A. O. była uchwała Rady Miejskiej w Nysie z 27 marca 2013 r., nr XXXI/487/13, a zatem w grę mogła wchodzić jedynie możliwość zastosowania art. 147 lub 151 p.p.s.a. w zależności od kierunku rozstrzygnięcia.

Natomiast, jak trafnie wyjaśnił Sąd I instancji, sprawa likwidacji szkoły nie jest indywidualną sprawą rozstrzyganą w drodze decyzji administracyjnej na podstawie art. 1 pkt 1 k.p.a., a zatem nie mają do niej zastosowania art. 7 i 77 k.p.a.

Kwestia bezzasadności zarzutu naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. została wyjaśniona wyżej, w punkcie 3.1. niniejszego uzasadnienia.

5. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie jest również błędny. Uzasadnienie sporządzone z uchybieniem zasad określonych w art. 141 § 4 może stanowić naruszenie przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy tylko w przypadku, jeżeli zawarta w nim ocena prawna (art. 153 p.p.s.a.) miałaby pierwszoplanowe znaczenie dla wadliwego, końcowego załatwienia sprawy. Zatem błędne uzasadnienie orzeczenia stanowi podstawę kasacyjną wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., jeżeli prowadzi do niezgodnego z prawem załatwienia sprawy.

W tym kierunku idzie zdecydowana większość orzeczeń NSA. Zauważa się przede wszystkim, że jakkolwiek czynność procesowa sporządzenia pisemnego uzasadnienia dokonywana jest już po rozstrzygnięciu sprawy i ma sprawozdawczy charakter, a więc sama przez się nie może wpływać na to rozstrzygnięcie jako na wynik sprawy, to niemniej tylko uzasadnienie spełniające określone ustawą warunki stwarza podstawę do przyjęcia, że będąca powinnością sądu administracyjnego kontrola działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem rzeczywiście miała miejsce i że prowadzone przez ten sąd postępowanie odpowiadało przepisom prawa – wyrok NSA z 2 lutego 2006 r., II FSK 325/05, LEX nr 177476. Można w tym orzecznictwie znaleźć liczne przykłady wad uzasadnienia, polegające na naruszeniu art. 141 § 4, które mogą stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. I tak w wyroku NSA z 7 marca 2006 r., I OSK 990/05 (LEX nr 198283) stwierdzono, że takim naruszeniem może być brak uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, jak i przypadek, gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Z kolei w wyroku NSA z 14 marca 2006 r., I OSK 1032/05, (LEX nr 198355) za taką wadę uzasadnienia uznano naruszenie obowiązku wskazania przyczyn, z powodu których sąd odmówił wiarygodności i mocy dowodowej dowodom, w oparciu o które organy administracji przyjęły okoliczności, stanowiące podstawę faktyczną zaskarżonych decyzji. W szczególności za wadę uzasadnienia orzeczenia, skutkującą uwzględnieniem skargi kasacyjnej, należy uznać nieustosunkowanie się w nim do zarzutów podniesionych w skardze lub w toku postępowania pierwszoinstancyjnego, których trafność zobowiązywałaby sąd do uwzględnienia skargi. Przykładowo, skarżący podniósł, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, a w uzasadnieniu wyroku nie ma rozważań świadczących o tym, że sąd rozpoznał ten zarzut – por. szerzej wyrok NSA z 18 maja 2011 r., I OSK 1323/10.

Uogólniając należy stwierdzić, że do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia. Zatem – co do zasady – lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wyroku uchylającego decyzję administracyjną, pozbawiające stronę informacji o przesłankach tego rozstrzygnięcia, a organ administracji także wskazówek co do kierunku dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego, może być naruszeniem komentowanego przepisu w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Takich wadliwości nie ma w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, ponieważ zawiera ono wszystkie obligatoryjne elementy treści wymienione w art. 141 § 4 p.p.s.a., a zawarty w nim wywód prawny pozwala na jednoznaczną ocenę w toku kontroli instancyjnej, jakie znaczenie normy prawnej wynikającej z art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, i co zatem stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym wyroku.

6. Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł również podzielić zarzutu art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 236 k.p.c. Odnośnie art. 106 § 3 przypomnieć trzeba, że regułą obowiązującą w postępowaniu sądowym jest, że Sąd rozpoznaje i rozstrzyga sprawę na podstawie akt sprawy przedstawionych przez organ administracji publicznej. Przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów jest zatem wyjątkiem dopuszczalnym tylko w przypadku, gdy ustalenia stanu faktycznego w zakresie przesądzającym o prawidłowości rozstrzygnięcia organu administracji budzą istotne wątpliwości. Mówiąc innymi słowy, zakres postępowania dowodowego jest wyznaczony przez podstawową funkcję sądowej kontroli administracji, tj. ocenę z punktu widzenia legalności zaskarżonego aktu lub czynności – por. K. Sobieralski, Z problematyki postępowania rozpoznawczego przed sądem administracyjnym, ST 2002, nr 7–8, s. 51, czy też A. Hanusz, Dowód z dokumentu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, PiP 2009, nr 2, s. 45. Dokonywanie przez sąd administracyjny samodzielnych ustaleń faktycznych jest zatem dopuszczalne jedynie w takim zakresie, w jakim jest to niezbędne do dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego działania lub bezczynności organu administracji. Kwestia ta nigdy nie budziła wątpliwości w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym podkreślano, że sąd administracyjny nie może dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzyganiu sprawy załatwionej zaskarżoną decyzją. Może on dokonywać jedynie takich ustaleń, które będą stanowiły podstawę oceny zgodności z prawem tejże decyzji – wyrok NSA z 7 lutego 2001 r., V SA 671/00 (Lex nr 50129). Ta linia orzecznicza jest kontynuowana również pod rządem p.p.s.a. Jak trafnie ujął to NSA w wyroku z 7 lutego 2006 r., II GSK 359/05, LEX nr 216130 "Celem postępowania dowodowego, o którym stanowi art. 106 § 3, nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena, czy właściwe w sprawie organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń. Przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentu przez sąd administracyjny będzie dopuszczalne zatem wówczas, gdy postulowany (bądź dopuszczony z urzędu) dowód będzie pozostawał w związku z oceną legalności zaskarżonego aktu, np., gdy przedmiotem dowodu będzie okoliczność, czy podpis osoby, która podpisała decyzję jest podpisem osoby do tego upoważnionej". Por. także wyrok NSA z 6 października 2005 r., II GSK 164/05, (ONSAiWSA 2006, nr 2, poz. 45) i wyrok NSA z 3 marca 2006 r., I OSK 544/05, LEX nr 198149. Uzupełniające postępowanie dowodowe, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. ma na celu umożliwienie sądowi skonfrontowanie z dokumentami prawidłowości ustaleń dokonanych w toku postępowania na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, jeśli w sprawie istnieją istotne wątpliwości – por. wyrok NSA z 18 listopada 2005 r., I FSK 288/05, LEX nr 187883.

W rozpoznawanej sprawie Sąd wątpliwości, o jakich mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. nie stwierdził, a zatem nie był zobligowany do przeprowadzania żadnego uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentu, mimo wniosków skarżącej. WSA w Opolu nie naruszył zatem powołanego przepisu i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

7. Nie ma także usprawiedliwionych podstaw zarzut naruszenia art. 133 § 2 i 3 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie, ponieważ sporządzający skargę kasacyjną nie zakreślił granic wniesionego środka odwoławczego. Dowodzi tego następujący cytat ze skargi kasacyjnej: "Sąd naruszył art. 133 § 2 i 3 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 tej ustawy, uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w piśmie z 23.7.2014. wskazano bowiem który pozwoliłby wyjaśnić, czy Gmina podejmując zaskarżoną uchwałę działała zgodnie z zasadami bezstronności i celowości". Zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej obowiązuje zarówno na etapie rozpoznawania sprawy (art. 183 § 1), jak i orzekania (art. 186). Jako podstawowy element kształtujący zakres kontroli zaskarżonego orzeczenia przez sąd odwoławczy oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany wnioskiem skarżącego określającym przedmiot zaskarżenia (całość bądź oznaczona część zaskarżonego orzeczenia). W konsekwencji Sąd ten nie może poddać kontroli niezaskarżonej części orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego, ponieważ oznaczałoby to działanie ex officio, które – poza przypadkami nieważności postępowania – nie jest dopuszczalne. Zasada ta oznacza również pełne związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej, które determinują kierunek działalności kontrolnej Naczelnego Sądu Administracyjnego, jaką powinien on podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. W tym systemie Naczelny Sąd Administracyjny nie może z własnej inicjatywy podjąć żadnych badań w celu ustalenia innych – poza przedstawionymi w skardze kasacyjnej – wad zaskarżonego orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego lub postępowania przed tym sądem i musi skoncentrować swoją uwagę wyłącznie na weryfikacji zarzutów sformułowanych przez skarżącego.

8. Nie można wreszcie podzielić zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., oraz art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 59 ust. 1 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty poprzez niewłaściwe zastosowanie. Kwestia bezzasadności naruszenia 2 pierwszych artykułów była wyjaśniona już wcześniej. Natomiast jeśli chodzi o art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, to Naczelny Sąd Administracyjny podziela ocenę prawną Sądu I instancji, że przepis ten pozostawia organowi prowadzącemu szkołę swobodę wyboru sposobu zawiadomienia rodziców uczniów o zamiarze likwidacji szkoły, pod warunkiem, że umożliwia ona rodzicom uczniów zapoznanie się z przekazaną informacją. Dopuszczalne jest zatem przyjęcie formy doręczenia za pośrednictwem poczty, również w drodze "podwójnego awizowania", jeżeli ten typ doręczenia zastępczego został dokonany zgodnie z obowiązującym prawem, bo ten tryb doręczenia stwarza adresatowi wystarczające gwarancje procesowe.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.