Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Kryterium publicznego charakteru drogi ma w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym jedynie znaczenie pomocnicze i odnosi się w zasadzie wyłącznie do przewozów na potrzeb własne; z żadnego przepisu tej ustawy nie wynika, że wykonywanie transportu drogowego po drogach publicznych wymaga licencji, zaś po drogach, które nie mają takiego charakteru, wykonywanie transportu drogowego jest dopuszczalne bez licencji. Z brzmienia przepisu art. 5 ust. 1 powołanej ustawy wynika bezwzględny obowiązek uzyskania odpowiedniej licencji na podjęcie i wykonywanie transportu drogowego, niezależnie od charakteru drogi, po której transport ten ma być wykonywany (z wyjątkiem przewozów na potrzeby własne), w liczbie odpowiadającej liczbie pojazdów samochodowych określonych we wniosku o udzielenie licencji (art. 11 ust. 3 ustawy), przy czym przewoźnik drogowy jest zobowiązany zgłaszać na piśmie organowi, który udzielił licencji, wszelkie zmiany danych, o których mowa w art. 8 ustawy, nie później niż w terminie 14 dni od dnia ich powstania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Królikowska- Przewłoka Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki (spr.) Protokolant Marta Brzezińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego M. G. kwotę 3 317 ( trzy tysiące trzysta siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2007 r., wydaną na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 204, poz. 2088, z późn. zm.) oraz zgodnie z ustaleniami protokołu kontroli z dnia [...] stycznia 2007 r. nałożono na przedsiębiorcę – p. M. G. [...] (dalej: przedsiębiorca, strona, skarżący) karę pieniężną w kwocie 30.000,00 zł.

Zaskarżoną decyzją nałożono na przedsiębiorcę karę pieniężną w wysokości 30.000 (trzydzieści tysięcy) złotych.

Podstawę faktyczną podjętego rozstrzygnięcia stanowiło:

1. wykonywanie transportu drogowego pojazdem niezgłoszonym do licencji;

2. nieokazanie wykresówek lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu podczas kontroli w przedsiębiorstwie;

3. wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem warunków dotyczących dokumentacji pracy kierowcy w zakresie: kierowania kierowcy na badania lekarskie lub psychologiczne;

4. nieprawidłowe operowanie przełącznikiem grup czasowych (selektorem);

5. brak na okazanych podczas kontroli przedsiębiorstwa wykresówkach przepisowych wpisów:

- imienia lub nazwiska kierowcy,

- miejsca lub daty początkowej użytkowania wykresówki

- miejsca lub daty końcowej używania wykresówki,

- stanu licznika kilometrów w chwili rozpoczęcia użytkowania pojazdu.

Powyższe naruszenia stwierdzono podczas kontroli przeprowadzonej w siedzibie przedsiębiorstwa, którą objęty był okres od dnia [...] czerwca 2005 r. do dnia [...] czerwca 2006 r.; wyniki kontroli udokumentowano w protokole kontroli z dnia [...] stycznia 2007 r.

Ad. 1. Podczas kontroli stwierdzono, iż przedsiębiorca posiada licencję nr [...] na wykonywanie międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy wystawioną dnia [...] kwietnia 2004 r., do której zgłosił jeden pojazd o numerze rejestracyjnym [...].

W trakcie trwania kontroli, tj. dnia [...] sierpnia 2006 r. przedsiębiorca uzyskał zaświadczenie na przewozy drogowe na potrzeby własne, do którego zgłosił siedem pojazdów ([...]). Z okazanych wykresówek oraz protokołów przesłuchania kierowcy w charakterze świadka wynika. że wykonywano przewozy drogowe dwoma pojazdami, tj. pojazd marki [...] nr rej [...] i pojazd marki [...] nr rej [...], nie zgłoszonymi do licencji na wykonywanie międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy przed uzyskaniem zaświadczenia na przewozy drogowe na potrzeb) własne.

Takie przewozy miały miejsce w okresie między styczniem a sierpniem 2006 r., co stwierdzono na podstawie właściwych wykresówek.

W związku z tym uznano, iż miało miejsce naruszenie art. 5 ust. 1, art. 8 ust.2 pkt 4. art. 11 ust.2. art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 o transporcie drogowym i na podstawie art. 92 ust. 1 powołanej ustawy oraz lp. 1.2 załącznika do ustawy nałożono karę pieniężną w łącznej wysokości 16.000,00 zł.

Ad. 2. W nadesłanych wyjaśnieniach z dnia [...] sierpnia 2006 r. przedsiębiorca podał, że w okresie objętym kontrolą przedsiębiorstwa zatrudniał 2 kierowców. W trakcie postępowania i po wezwaniu do okazania wykresówek okazało się. że przedsiębiorca zatrudniał także innych kierowców.

Kontrolą objęto trzech kierowców za okres od [...] czerwca 2005 r. do [...] czerwca 2006 r. Przedsiębiorca okazał 54 wykresówki z okresu kontroli, tymczasem według oświadczenia przedsiębiorcy dotyczącego zatrudnianych w tym okresie kierowców oraz okazanych dokumentów uznano, iż przedsiębiorca nie okazał 393 wykresówek lub zaświadczeń o nieprowadzeniu pojazdu. Zgodnie z zeznaniami pełnomocnika i pracownika (m.in. pracownik kadr) przedsiębiorca nigdy nie prowadził dokumentacji kierowców zatrudnionych w firmie, zgodnie z rozporządzeniem w sprawie postępowania z dokumentacją związaną z pracą kierowcy z dnia [...] grudnia 2003 r. Przesłuchiwany kierowca zeznał, że nie wystawiano mu nigdy zaświadczeń o nieprowadzeniu pojazdu.

Z tytułu powyższego, stanowiącego naruszenie art. 14 ust. 2 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz.Urz. WE L 370 dnia 31 grudnia 1985 r.) nałożono na przedsiębiorcę, zgodnie z lp. 11.4. 1 załącznika do ustawy o transporcie drogowym, karę pieniężną w wysokości 196 500,00 zł (393 szt. wykresówek x 500 zł = 196.500,00 zł.

Ad. 3. Stwierdzono brak badania psychologicznego jednego z kierowców w okresie do [...] listopada 2006 r. Przedsiębiorca przedstawił orzeczenie psychologiczne tegoż kierowcy z dnia [...] listopada 2006 r. o braku przeciwwskazań psychologicznych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy. Kierowca w okresie zatrudnienia od [...] marca 2005 r. do [...] listopada 2006 r. nie posiadał orzeczenia psychologicznego. Na potwierdzenie tego naruszenia przesłuchano kierowcę w charakterze świadka.

W związku z powyższym, powołując się na naruszenie przepisów art. 39c ust 1, 2, 3 i 4, art. 39d ust. 1. 2 i 3, art. 39e ust. 1 i pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, nałożono na przedsiębiorcę na podstawie 1.8 załącznika do powołanej ustawy, karę pieniężną w kwocie 500,00 zł.

Ad. 4, 5 i 6. W trakcie kontrolowania okazanych wykresówek stwierdzono nieprawidłowe operowanie selektorem przez kilku kierowców, co starannie udowodniono. Na okazanych wykresówkach kierowców zamiast zapisu odpoczynku dobowego widnieje zapis dyspozycyjności lub innych prac.

W związku z powyższym, stwierdzono naruszenie art. 15 ust. 3 i 4 rozporządzenia Rady (EWG) 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym i z tego tytułu, na podstawie lp. 11.2.4 załącznika do ustawy o transporcie drogowym nałożono karę w wysokości 1.000,00 zł.

Równocześnie stwierdzono, że okazane do kontroli wykresówki nie zawierały przepisowych wpisów dotyczących: imienia lub nazwiska kierowcy, miejsca lub daty początkowej użytkowania wykresówki, miejsca lub daty końcowej używania wykresówki oraz stanu licznika w chwili rozpoczęcia użytkowania pojazdu, co stanowiło naruszenie art. 15 ust. 5 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85. Za te naruszenia nałożono kary pieniężne w wysokości określonej w lp. 11.4.7 – odpowiednio – lit a, c, d, e załącznika do ustawy o transporcie drogowym, tj. 500,00 zł, 500,00 zł, 150,00 zł i 500,00 zł.

Obliczona kara na stwierdzone naruszenia wyniosła 215. 650,00 zł. Zgodnie z art. 92 ust. 2 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym z dnia 9 września 2001 r. suma kar pieniężnych nałożonych podczas jednej kontroli nie może przekroczyć kwoty: (...) 30.000 zł - w odniesieniu do kontroli w przedsiębiorstwie. Tym samym kwotę orzeczonej kary ograniczono do tej wysokości.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył przedsiębiorca wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania oraz o wstrzymanie wykonalności przedmiotowej decyzji.

W uzasadnieniu odwołania przedsiębiorca podniósł przede wszystkim, że pozostające w jego dyspozycji pojazdy poruszały się w ruchu na terenach budowy autostrady A-2. Pojazdy te nie poruszały się po drogach publicznych tylko po terenach przeznaczonych na trasy dojazdowe (leśne) oraz po terenie samej budowy. W związku z tym nie były to drogi publiczne w rozumieniu rozporządzenia Rady (EWG) nr 3820/85 ani w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985r., o drogach publicznych, a co za tym idzie nie podlegały rygorom wynikającym z ustawy o transporcie drogowym. Skarżący powołał się w tym zakresie się na definicję przewozu drogowego zawartą w rozporządzeniu nr 3820 Rady.

Decyzją Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2007 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 14, art. 15 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym, art. 5, art. 11, art. 14, art. 39k, art. 391, art. 92 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym oraz lp. 1.2, lp. 11.4.1, lp. 1.8.1, lp. 11.2.4, lp. 11.4.7 załącznika do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez przedsiębiorcę, utrzymano zaskarżoną decyzję w całości w mocy.

W uzasadnieniu Główny Inspektor Transportu Drogowego przywołał przepisy mające zastosowanie w sprawie oraz dokonał analizy zgromadzonego w sprawie materiału.

Stwierdzono m.in., iż podczas kontroli przeprowadzonej w siedzibie przedsiębiorcy dowiedziono, na podstawie wykresówek oraz wykazu posiadanych pojazdów, że w okresie objętym kontrolą były wykonywane przewozy co najmniej dwoma pojazdami: marki [...] o nr rej. [...] oraz marki [...] o nr rej. [...].

Następnie w toku postępowania administracyjnego organ ustalił, iż strona wykonywała tymi pojazdami transport drogowy, podczas gdy nie były one zgłoszone do posiadanej licencji na wykonywanie międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy.

Główny Inspektor Transportu Drogowego zważył, iż z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy bezspornie wynika, iż strona wykonywała przewozy drogowe rzeczy, pojazdami niezgłoszonymi do licencji.

Powyższe ustalenia potwierdzają, zdaniem organu II instancji, zapisy na wykresówkach kierowców za okres objęty kontrolą. Takie przewozy miały miejsce w okresie od stycznia do sierpnia 2006 r.

Organ II instancji mając na uwadze powyższe podkreślił, iż przedsiębiorca posiadający licencję może w oparciu o nią wykonywać przewozy tylko pojazdami, na które ma do tego uprawnienie, a więc zgłoszonymi do licencji. Natomiast zgodnie z art. 14 ust. 1 przewoźnik drogowy jest obowiązany zgłaszać na piśmie organowi, który udzielił licencji, wszelkie zmiany danych, o których mowa w art. 8, nie później niż w terminie 14 dni od dnia ich powstania. Jeśli przedsiębiorca decyduje się na wykonywanie transportu drogowego, bez posiadania stosownych uprawnień, musi się liczyć z ewentualnymi konsekwencjami, w tym także w przypadku zatrzymania go do kontroli bądź kontroli przeprowadzonej w siedzibie przedsiębiorstwa przez uprawnione podmioty, do ponoszenia kosztów związanych z nałożonymi karami pieniężnymi.

Odnosząc się do argumentów strony zawartych w odwołaniu, organ wskazał, iż w obecnym stanie prawnym, zgodnie z definicją zawartą w art. 4 lit a rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) 3820/85 (Dz. Urz. UE nr L 102/1 z 11.04.2006r.) - "przewóz drogowy" - oznacza każdą podróż odbywaną w całości lub części po drogach publicznych przez pojazd, z ładunkiem lub bez, używanym do przewozu osób lub rzeczy".

Jednakże biorąc pod uwagę fakt, iż w okresie kiedy przeprowadzana była kontrola w przedsiębiorstwie obowiązywało rozporządzenie Rady (EWG) 3820/85, na którego treść powołuje się skarżący, wskazano, iż wyłączenia jego stosowania, na które powołuje się przedsiębiorca, pozostają bez znaczenia i wpływu na podjęte rozstrzygniecie. Jak wskazano powyżej, ustalono ponad wszelką wątpliwość analizując wykresówki kierowców, iż pojazdami marki [...] o nr rej. [...] oraz marki [...] o nr rej. [...], wykonywano przewozy nie tylko na terenach nie będących drogami publicznymi. Potwierdził to również sam kierowca, zeznając do protokołu przesłuchania świadka, będąc pouczonym o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań.

Wobec powyższego zdaniem organu odwoławczego decyzja organu I instancji w niniejszym zakresie została wydana w sposób prawidłowy i zgodny z prawem, wobec czego należało ją utrzymać w mocy.

W konsekwencji, odwołując się do przytoczonych wyżej przepisów oraz analizując ponownie ustalenia dotyczące stanu faktycznego sprawy organ II instancji potwierdził fakt dokonania przez przedsiębiorcę naruszeń stwierdzonych w toku kontroli i uznał za zasadną wysokość nałożonych kar.

W zakończeniu organ odwoławczy wyjaśnił, iż kary w transporcie drogowym określono w sposób sztywny w ramach poszczególnych przewinień, a decyzja wydawana na podstawie tych przepisów ma związany, a nie uznaniowy charakter. Jeśli strona znajduje się w sytuacji uniemożliwiającej poniesienie kary w orzeczonej wysokości może - w oparciu o art. 42 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2005 r. Nr 249, poz. 2104 ze zm.) - wystąpić ze stosownym wnioskiem w tym trybie.

Skargę na powyższą decyzję złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przedsiębiorca wnosząc o : 1) uchylenie decyzji w całości , 2) a także uchylenie w całości decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w [...] z dnia [...] stycznia 2007 r., 3) jak również wstrzymanie wykonania zaskarżonych decyzji do czasu uprawomocnienia się orzeczenia w niniejszej sprawie;

Zaskarżonym decyzjom zarzucono :

- naruszenie prawa procesowego, a mianowicie art. 7, 8, 9, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a., które w rezultacie doprowadziło do naruszenia prawa materialnego poprzez nieuzasadnione zastosowanie przepisów zawartych w ustawie o transporcie drogowym oraz aktach wykonawczych ;

- naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 4, 5, 11, 14, 39k, 92 ustawy o transporcie drogowym, art. 14, 15 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących w transporcie drogowym poprzez ich zastosowanie w sytuacji, w której nie wystąpiły przesłanki konieczne dla ich zastosowania.

W uzasadnieniu stwierdzono, iż organ I instancji mimo ujawnionych w toku postępowania faktów bezpodstawnie przyjął, iż czynności wykonywane przez skarżącego były czynnościami mieszczącymi się w definicji ustawowej transportu drogowego, nie dokonując przy tym wszechstronnego zebrania materiału dowodowego, czym naruszył art. 8 i 77 § 1 k.p.a. Organ I instancji dokonał kontroli w przedsiębiorstwie skarżącego nie dokonując oględzin ani ustaleń charakteru miejsca faktycznego wykonywania czynności. Skarżący w postępowaniu twierdził, że pojazdy nie poruszały się po drogach publicznych w rozumieniu ustawy o drogach publicznych lecz po terenie wokół budowy autostradyA-2 wykonując prace pomocnicze, takie jak rozwożenie ziemi czy żwiru. Cały teren (ok. 40 ha, przez który przechodzi część autostrady A-2), na którym przedsiębiorstwo skarżącego wykonywało usługi jest własnością skarżącego, również żwirownia, z której dowożono do budowy żwir, jest jego własnością. Przy wykonywaniu usług nie było potrzeby przemieszczania się pojazdów skarżącego poza jego teren i przejazdów po drogach publicznych. Przy wykonywaniu usług nie wykonywano przewozów w rozumieniu ustawy o transporcie drogowym. (na dowód przytoczono akty własności nieruchomości oraz koncesji na żwirownię).

Według skarżącego, zgodnie z art. 4 ustawy o transporcie drogowym - transportem drogowym jest każdy przejazd drogowy po drogach publicznych w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, zatem fakt nie użycia drogi publicznej do wykonania przemieszczania się pojazdu wyklucza możliwość stosowania przepisów tej ustawy, jak i przepisów aktów z nią związanych. Art. 48 ustawy o transporcie drogowym stanowi, że Inspekcja Transportu Drogowego jest powołana do kontroli przestrzegania przepisów w zakresie transportu drogowego i nie zarobkowego przewozu drogowego, zatem stosowanie sankcji przez organ kontroli w związku z czynnościami innymi niż w/w jest niedopuszczalne.

Innym zagadnieniem jest również rozróżnienie pomiędzy zgłoszeniem do ewidencji działalności gospodarczej kategorii jaką jest transport drogowy, a faktycznym wykonywaniem tej działalności. Skarżący posiadał licencję na wykonywanie transportu drogowego gdzie zgłosił jeden pojazd. W niniejszej sprawie pojazdy nie zgłoszone do licencji nie wykonywały transportu drogowego bowiem nie poruszały się po drogach publicznych, nie było zatem podstaw do zastosowania jakichkolwiek sankcji z ustawy o transporcie drogowym. Art. 4 ust 1 w/w ustawy wyraźnie stwierdza, że ustawa dotyczy podejmowania i wykonywania transportu drogowego. Oznacza to, że nie wystarczy zgłosić tą dziedzinę działalności gospodarczej, ale należy ją również faktycznie wykonywać.

Jeśli chodzi o naruszenie art. 39k ustawy o transporcie drogowym organ I instancji orzekł sankcję nie ustalając czy rzeczywiście pracownicy byli zobowiązani do posiadania badań psychologicznych. Zgodnie z tym artykułem obowiązek taki istnieje co 5 lat od chwili uzyskania świadectwa kwalifikacyjnego i nie ma obowiązku powtarzania badań u każdego pracodawcy przed upływem tego terminu.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie oraz o oddalenie wniosku o wstrzymanie wykonalności decyzji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podtrzymując na użytek odpowiedzi na skargę stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji oraz biorąc pod uwagę treść skargi zauważył, że w toku postępowania administracyjnego starannie dokonano ustaleń faktycznych i stosownie do tego zastosowano obowiązujące przepisy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że zasługuje ona na uwzględnienie.

Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2007 r., utrzymującą w całości w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2007 r., którą nałożono na przedsiębiorcę karę pieniężną w kwocie 30.000,00 zł.

Wysokość faktycznie naliczonych kar pieniężnych za stwierdzone w toku kontroli przedsiębiorstwa naruszenia wynosiła łącznie 215.650,00 zł, jednakże na podstawie art. 92 ust. 2 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym kwotę orzeczonej kary ograniczono do wysokości 30.000,00 zł. Jest to zgodne z treścią powołanego wyżej przepisu ustawy.

Zarzuty podniesione przez przedsiębiorcę w odwołaniu nie odnosiły się do określonych przepisów. Przedsiębiorca podniósł natomiast, że w okresie objętym kontrolą jego pojazdy uczestniczyły wyłącznie w ruchu na terenach budowy autostrady A-2, stanowiącym własność przedsiębiorcy, przewożąc materiały – przede wszystkim kruszywo naturalne (piasek) ze złóż leżących również na gruntach przedsiębiorcy, objętych stosownymi koncesjami, oraz maszyny niezbędne do budowy autostrady. Pojazdy nie poruszały się więc po drogach publicznych - tylko po terenach przeznaczonych na trasy dojazdowe (leśne) oraz po terenie samej budowy autostrady A2. Nie były to drogi publiczne w rozumieniu rozporządzenia Rady (EWG) nr 3820/85 ani w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 o drogach publicznych, a co za tym idzie nie podlegały rygorom wynikającym z ustaw: z dnia 6 września 2001 o transporcie drogowym jak i przepisom ustawy - Prawo o ruchu drogowym.

Natomiast w skardze, sporządzonej przez radcę prawnego, podniesiono już zarzuty naruszenia określonych przepisów – zarówno procesowych , tj. art. 7, 8, 9, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a., jak i przepisów prawa materialnego, a w szczególności art. 4, 5, 11, 14, 39k, 92 ustawy o transporcie drogowym, a także art. 14 i 15 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących w transporcie drogowym poprzez ich zastosowanie w sytuacji, w której nie wystąpiły przesłanki konieczne dla ich zastosowania.

W rozpatrywanej sprawie przywołano przepisy:

- ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym,

- rozporządzenia Rady (EWG) nr 3820/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego,

- rozporządzenia Rady (EWG) 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym,

- ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców,

- rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) 3820/85 (Dz. Urz. UE nr L 102/1 z 11.04.2006 r.).

Ponadto, jak już wyżej wskazano, przedsiębiorca odwołał się do treści ustawy z dnia 21 marca 1985 o drogach publicznych oraz ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908, z późn. zm.).

Ustawa o drogach publicznych określa w art. 1 nie tylko pojęcie drogi publicznej ("Drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych."), lecz również w art. 4 definiuje pojęcia "budowy drogi" (pkt 17), "przebudowy drogi"(pkt 18) oraz "remontu drogi" (pkt 19). Z zestawienia tych pojęć jednoznacznie wynika, że pojazdy przedsiębiorcy używane do budowy autostrady A-2 nie poruszały się – co do zasady - po drogach publicznych. Należy przy tym zauważyć, że w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz.U. z 2005 r. Nr 45, poz. 435, z późn. zm.) drogi leśne traktowane są jako las, a więc również nie mogą być uważane za drogi publiczne.

Kryterium publicznego charakteru drogi ma istotne znaczenie dla określenia zakresu regulacji przyjętej w ustawie – Prawo o ruchu drogowym. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy reguluje ona zasady ruchu na drogach publicznych oraz w strefach zamieszkania, warunki dopuszczenia pojazdów do tego ruchu, wymagania w stosunku do osób kierujących pojazdami i innych uczestników ruchu oraz zasady kontroli ruchu drogowego. Jednakże w myśl ust. 2 przepisy ustawy stosuje się również do ruchu odbywającego się poza drogami publicznymi, jeżeli jest to konieczne dla uniknięcia zagrożenia bezpieczeństwa uczestników tego ruchu.

Kryterium publicznego charakteru drogi ma natomiast inne znaczenie w przepisach ustawy o transporcie drogowym. W art. 1 ust. 1 tej ustawy, określającym pozytywnie zakres jej obowiązywania ("Ustawa określa zasady podejmowania i wykonywania: 1) krajowego transportu drogowego; 2) międzynarodowego transportu drogowego; 3) niezarobkowego krajowego przewozu drogowego; 4) niezarobkowego międzynarodowego przewozu drogowego.") publiczny charakter drogi ma znaczenie tylko dla określenia niezarobkowego przewozu drogowego, tzn. przewozu na potrzeby własne (art. 4 pkt 4 ustawy). Zawarte w powołanym przepisie art. 4 pkt 1-3 określenie pozostałych rodzajów transportu, tj. transportu drogowego, krajowego i międzynarodowego transportu drogowego nie nawiązuje do charakteru drogi; kryterium to nie ma znaczenia dla ustawowej definicji tych rodzajów transportu. Kryterium publicznego charakteru drogi nie zostało również zastosowane przy określeniu zakresu działania Inspekcji Transportu Drogowego (rozdz. 9 ustawy), a tylko pośrednio, przez wskazanie funkcji drogi publicznej, w odniesieniu do jednej kategorii dróg, znalazło zastosowanie przy regulacji opłat za przejazd pojazdu samochodowego po drogach krajowych (art. 42 ustawy). Z drugiej strony, kryterium to nie znalazło także zastosowania przy określeniu wyłączeń spod przepisów ustawy, przyjętych w art. 3 ustawy.

Generalnie biorąc, kryterium publicznego charakteru drogi ma w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym jedynie znaczenie pomocnicze i odnosi się w zasadzie wyłącznie do przewozów na potrzeb własne; z żadnego przepisu tej ustawy nie wynika, że wykonywanie transportu drogowego po drogach publicznych wymaga licencji, zaś po drogach, które nie mają takiego charakteru, wykonywanie transportu drogowego jest dopuszczalne bez licencji. Z brzmienia przepisu art. 5 ust. 1 powołanej ustawy wynika bezwzględny obowiązek uzyskania odpowiedniej licencji na podjęcie i wykonywanie transportu drogowego, niezależnie od charakteru drogi, po której transport ten ma być wykonywany (z wyjątkiem przewozów na potrzeby własne), w liczbie odpowiadającej liczbie pojazdów samochodowych określonych we wniosku o udzielenie licencji (art. 11 ust. 3 ustawy), przy czym przewoźnik drogowy jest zobowiązany zgłaszać na piśmie organowi, który udzielił licencji, wszelkie zmiany danych, o których mowa w art. 8 ustawy, nie później niż w terminie 14 dni od dnia ich powstania.

W rozpatrywanej sprawie organ I instancji na podstawie okazanych wykresówek oraz protokołów przesłuchania kierowcy uznał, że wykonywano przewozy drogowe dwoma pojazdami nie zgłoszonymi do licencji na wykonywanie międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy – przed uzyskaniem zaświadczenia na przewozy drogowe na potrzeby własne – i z tego tytułu, na podstawie lp. 1.2 załącznika do ustawy nałożył na przedsiębiorcę karę pieniężną w wysokości 16.000,00 zł (2 x 8.000,00 zł). Główny Inspektor Transportu Drogowego uznał zasadność nałożenia kary, ale zarazem stwierdził (str. 2 uzasadnienia decyzji), że wykonywanie transportu drogowego pojazdem niezgłoszonym do licencji sankcjonowane jest – na podstawie lp. 1.2 powołanego załącznika - karą w wysokości 500,00 zł. Jest to w oczywisty sposób sprzeczne z powołanym przepisem.

Uznanie, że przedsiębiorca powinien posiadać licencję na wszystkie pojazdy samochodowe, którymi dysponował w okresie objętym kontrolą, niezależnie od charakteru dróg, po których wykonywały one transport drogowy, nie oznacza jeszcze, że do wykonywania tegoż transportu mają również zastosowanie przepisy – zwłaszcza przepisy unijne – regulujące czas pracy kierowców, formy jego dokumentowania i kwestie socjalne transportu drogowego.

W rozpatrywanej sprawie przedsiębiorca powołał się na obowiązujące w czasie kontroli rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego, w myśl którego "przewóz drogowy" - oznacza każdą podróż, odbywaną na drogach publicznych przez pojazd, załadowany lub nie, służący do przewozu osób lub rzeczy." Należy przypomnieć, że w obowiązującym wówczas brzmieniu ustawy o transporcie drogowym do tego rozporządzenia odwołano się definiując "przewóz drogowy - transport drogowy lub niezarobkowy przewóz drogowy, a także inny przewóz drogowy w rozumieniu przepisów rozporządzenia Rady (EWG) nr 3820/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego... (art. 4 pkt 6a). Do tego rozporządzenia odwoływała się również w art. 1 pkt 3 ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców.

Nota bene, obowiązująca poprzednio ustawa z dnia 24 sierpnia 2001 r. o czasie pracy kierowców stanowiła w art. 2 pkt 2 wprost, że "przewóz drogowy" oznacza "każde przemieszczenie pojazdu po drogach publicznych, z osobami lub ładunkiem albo bez osób lub ładunku, przeznaczonego do przewozu osób lub rzeczy w ramach transportu drogowego lub niezarobkowego przewozu drogowego".

Organ II instancji, nie kwestionując obowiązywania tego przepisu w czasie kontroli zwrócił uwagę, że obecnie ma w tych kwestiach zastosowanie art. 4 lit a rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) 3820/85 (Dz. Urz. UE nr L 102/1 z 11.04.2006 r.), w myśl którego - "przewóz drogowy" - oznacza każdą podróż odbywaną w całości lub części po drogach publicznych przez pojazd, z ładunkiem lub bez, używanym do przewozu osób lub rzeczy."

W ocenie Sądu zmiana ta jedynie podkreśla, iż w kwestiach socjalnych, związanych m.in. z regulacją czasu pracy kierowców, istotne znaczenie ma – inaczej niż w przypadku licencji – charakter drogi, po której jest wykonywany transport. Inaczej mówiąc, o ile licencja jest niezbędna w przypadku każdego transportu drogowego w rozumieniu ustawy (z wyjątkiem przewozu na potrzeby własne), niezależnie od charakteru drogi, o tyle obowiązujące w czasie kontroli przepisy unijne wymagały, by rejestracja czasu kierowców i związany z nią (w czasie kontroli) obowiązek instalacji i używania tachografów dotyczyły przewozów wykonywanych jedynie po drogach publicznych.

Zgodnie z treścią rozporządzeń nr 3820 i 3821 zainstalowanie w pojazdach samochodowych tachografów nie było równoznaczne z obowiązkiem ich używania. Powołane rozporządzenia przewidywały, obok pełnej, opartej na używanym tachografie, również tzw. uproszczoną ewidencję czasu pracy kierowców. Na gruncie tych przepisów samo wyposażenie pojazdu w urządzenie rejestrujące nie miało też znaczenia przesądzającego o obowiązku jego zastosowania, urządzenie to powinno być (koniunktatywnie) "używane" zgodnie z przepisami rozporządzenia nr 3821/85. Termin "używanie zgodnie z przepisami rozporządzenia nr 3821/85" odnosi się do sytuacji, gdy przedsiębiorca ma obowiązek używania tachografu do rejestracji czasu pracy i odpoczynku kierowcy, a więc powinien być rozliczany z prawidłowego stosowania tego urządzenia. Dopuszczalna była więc sytuacja, że używanie zainstalowanego w pojeździe tachografu było związane z wewnętrznymi potrzebami przedsiębiorstwa, nie służyło zaś przewidzianej w rozporządzeniu nr 3821/85 pełnej ewidencji czasu pracy kierowców.

Podobna sytuacja miała miejsce w rozpatrywanej sprawie. Na podstawie rozporządzenia Rady (EWG) nr 3820/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego, obowiązującego w czasie kontroli, przedsiębiorca nie miał obowiązku rejestracji czasu pracy kierowców – jeśli wykonywali oni przewozy na terenie budowy autostrady, nie stanowiącym drogi publicznej. Jest to o tyle zrozumiałe, że celem powołanego rozporządzenia jest przede wszystkim zagwarantowanie bezpieczeństwa transportu na drogach publicznych, nie zaś na innych terenach, takich jak np. kopalnie odkrywkowe czy tereny budów, gdzie pojazdami samochodowymi wykonywane są prace specjalistyczne, dla których ewidencja czasu pracy kierowców tych pojazdów ma daleko mniejsze znaczenie.

Oznacza to w konsekwencji, że kara pieniężna w wysokości 196.500,00 zł za nieokazanie wykresówki lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu podczas kontroli w przedsiębiorstwie – za każdy dzień (wysokość jednostkowa kary – 500 zł) została nałożona na przedsiębiorcę niezasadnie.

Uzasadniając nałożenie tej kary organy orzekające w sprawie odwołały się do lp. 11.4.1 załącznika do ustawy o transporcie drogowym, przywołując jako podstawę materialną jej nałożenia przepis art. 14 ust. 2 rozporządzenia Rady (EWG) 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym. W myśl tego przepisu przedsiębiorstwo przechowuje wykresówki i wydruki w każdym przypadku sporządzenia wydruków zgodnie z art. 15 ust. 1, w porządku chronologicznym oraz czytelnej formie, przez co najmniej rok po ich użyciu oraz wydaje ich kopie zainteresowanym kierowcom, na ich wniosek. Przedsiębiorstwo wydaje także zainteresowanym kierowcom na ich wniosek kopie danych wczytanych z kart kierowców oraz ich wydruki na papierze. Wykresówki, wydruki, oraz wczytane dane okazuje się lub doręcza na żądanie każdego upoważnionego funkcjonariusza służb kontrolnych.

Wymienione wyżej przepisy rozporządzenia Rady (EWG) 3821/85 zostały zastosowane niewłaściwie. Dotyczą one bowiem sytuacji, gdy na przedsiębiorcy ciąży w sposób niewątpliwy nakaz rejestracji czasu pracy kierowców, nie zaś sytuacji – takiej jak rozpatrywana – w której przedsiębiorca jest zwolniony z takiego obowiązku z racji wykonywania przewozów po drogach, które nie mają charakteru publicznego. Nie można skutecznie egzekwować obowiązku ewidencji czasu pracy kierowców, jeżeli obowiązek ten nie został na przedsiębiorcę jednoznacznie nałożony.

Odnosząc się do kolejnego naruszenia stwierdzonego w czasie kontroli przedsiębiorstwa, a mianowicie wykonywania transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem warunków dotyczących dokumentacji pracy kierowcy w zakresie: kierowania kierowcy na badania lekarskie lub psychologiczne należy stwierdzić, że powołane w zaskarżonych decyzjach przepisy ustawy o transporcie drogowym dotyczące wymogu posiadania przez kierowcę ważnych wyników badań lekarskich lub psychologicznych mają charakter bezwzględny i nie są związane z charakterem drogi, po jakiej porusza się prowadzony przez kierowcę pojazd. Zgodnie z art. 39k ust. 1 powołanej ustawy kierowca – a więc każdy kierowca - wykonujący przewóz drogowy podlega badaniom psychologicznym przeprowadzanym w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań psychologicznych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy.

Badania psychologiczne, o których wyżej mowa, są przeprowadzane:

1) do czasu ukończenia przez kierowcę 60 lat - co 5 lat;

2) po ukończeniu przez kierowcę 60. roku życia - co 30 miesięcy (ust. 3).

Pierwsze badanie psychologiczne, o którym mowa w ust. 1, jest wykonywane przed dniem wydania świadectwa kwalifikacji zawodowej potwierdzającego ukończenie kwalifikacji wstępnej, a każde następne dla kierowcy w wieku do 60 lat - w terminie właściwym do ukończenia szkolenia okresowego, jednak nie później niż do dnia wydania świadectwa kwalifikacji zawodowej potwierdzającego ukończenie szkolenia okresowego.

Zgodnie z art. 39l ust. 1 powołanej ustawy na badania lekarskie i psychologiczne kieruje kierowców przedsiębiorca lub inny podmiot wykonujący przewóz drogowy.

W wyniku kontroli ustalono, że jeden z zatrudnianych od marca 2006 r. przez przedsiębiorcę kierowców nie posiadał wyników badań psychologicznych w okresie do dnia [...] listopada 2006 r. W skardze podniesiono, że karę z tego tytułu nałożono: 1) nie ustalając czy rzeczywiście pracownicy byli zobowiązani do posiadania wyników badań psychologicznych, oraz 2) obowiązek przeprowadzenia badań zachodzi co pięć lat od chwili uzyskania świadectwa kwalifikacyjnego i nie ma obowiązku powtarzania badań u każdego pracodawcy przed upływem tego terminu.

Jak wyżej wskazano, rzeczywiście nie ma obowiązku powtarzania badań psychologicznych u każdego pracodawcy przed upływem terminu pięcioletniego, ustalonego w art. 39k ust. 3 powołanej ustawy. Istnieje natomiast obowiązek – przy ciągłym zatrudnieniu w charakterze kierowcy – utrzymywania ciągłości posiadania wyników badań psychologicznych, potwierdzających spełnianie przez kierowcę warunków do wykonywania tego zawodu. Z tych m.in. względów przedsiębiorca lub inny podmiot wykonujący przewóz drogowy jest obowiązany m.in. do przekazania kierowcy z chwilą rozwiązania stosunku pracy kopii orzeczeń i świadectw lekarskich i psychologicznych. (art. 39l ust. 1 pkt 5 ustawy). W tej sytuacji należy uznać, że kara w wysokości ustalonej w lp. 1.8.1 załącznika do ustawy (500,00 zł) została nałożona prawidłowo.

Natomiast pozostałe kary z tytułu: nieprawidłowego operowania przełącznikiem grup czasowych (lp. 11.2.4 załącznika do ustawy), braku na wykresówce wpisu imienia lub nazwiska kierowcy (lp. 11.4.7a załącznika), braku miejsca lub daty początkowej użytkowania wykresówki (lp. 11.4.7c załącznika) oraz braku miejsca lub daty końcowej użytkowania wykresówki (lp. 11.4.7d załącznika) i braku na wykresówce stanu licznika w chwili rozpoczęcia użytkowania pojazdu (lp. 11.4.7e załącznika), zostały nałożone na podstawie art. 15 ust. 5 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym, które – jak wyżej wskazano – nie ma zastosowania w rozpatrywanej sprawie. W szczególności, uwzględniając ten fakt, organy kontrolne nie dokonały podziału skontrolowanych wykresówek na te, które miały jedynie charakter wewnętrznego środka kontroli w przedsiębiorstwie oraz te, które kierowca był obowiązany stosować zgodnie z przepisami powołanego wyżej rozporządzenia. W tej sytuacji nałożenie kar pieniężnych z tytułu przedstawionych wyżej naruszeń art. 15 ust. 5 powołanego rozporządzenia należy uznać za bezzasadne.

Rozpatrując ponownie sprawę Główny Inspektor Transportu Drogowego weźmie pod uwagę ustalenia Sądu dotyczące charakteru przewozów dokonywanych przez przedsiębiorcę na terenie budowy autostrady, poza drogami publicznymi – zwłaszcza w świetle definicji przewozu przyjętej w art. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3820 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego, obowiązującego w czasie kontroli.

Nadto należało uznać za słuszne zarzuty przedsiębiorcy dotyczące naruszenia przepisów postępowania, a w szczególności art. 7, 8, 9, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a., które w rezultacie – w wyniku niewłaściwie przeprowadzonego postępowania dowodowego i dokonania błędnych ustaleń – doprowadziło do niewłaściwego zastosowania powołanych wyżej przepisów prawa materialnego, a zwłaszcza przepisów wymienionych rozporządzeń unijnych.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.

Na podstawie art. 152 powołanej ustawy orzeczono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.