Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del. WSA Jacek Czaja (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 30 lipca 2020 r. sygn. akt III SA/Łd 29/20 w sprawie ze skargi M. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 14 listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wpisania do ewidencji instruktorów nauki jazdy oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 30 lipca 2020 r., sygn. akt III SA/Łd 29/20, uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z 14 listopada 2019 r., nr [...] oraz decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z 16 października 2019 r. o odmowie wpisania M. F. do ewidencji instruktorów nauki jazdy.

Z uzasadnienia tego wyroku wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia sąd pierwszej instancji przyjął następujące ustalenia.

Decyzją z 13 października 2004 r., wydaną na podstawie art. 106 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2003 r. Nr 58, poz. 515; aktualny tekst jedn.: Dz.U. z 2021 r., poz. 450), wpisano M. F. do ewidencji instruktorów (numer uprawnienia: [...]).

Organ ewidencyjny 15 marca 2019 r wydał decyzję administracyjną o skreśleniu M. F. z ewidencji instruktorów ze względu na niewypełnienie dyspozycji art. 37 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2020 r., poz. 1268; dalej: "u.k.p.") i nieprzedłożenie w ustawowym terminie zaświadczenia potwierdzającego odbycie warsztatów doskonalenia zawodowego za rok 2018.

M. F. złożył 6 września 2019 r. wniosek o wpis do ewidencji instruktorów w zakresie prawa jazdy kategorii: AM, A1, A2, A, B1, B, B+E, C1, C, C1+E, C+E, D1, D, D1+E, D+E, T, załączając przy tym zaświadczenie nr 10/2019 z 16 stycznia 2019 r., wydane przez Ośrodek Szkolenia Kierowców (nr [...]), potwierdzające uczestnictwo wnioskodawcy w roku 2019 w warsztatach doskonalenia zawodowego dla instruktorów.

Decyzją z 16 października 2019 r. Prezydent Miasta Łodzi, na podstawie art. 33 ust. 2 pkt 3 lit.a u.k.p., odmówił wpisania M. F. do ewidencji instruktorów. Po rozpoznaniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi decyzją z 14 listopada 2019 r. utrzymało w mocy powyższą decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ wskazał, że stosownie do art. 46 ust. 7 u.k.p., w przypadku skreślenia z ewidencji instruktora lub wykładowcy z powodu określonego w ust. 1 pkt 3 lub ust. 2 pkt 3, ponowny wpis do ewidencji może być dokonany po odbyciu warsztatów doskonalenia zawodowego, o których mowa w art. 35 ust. 6. Zdaniem organu ustawodawca, poprzez użycie terminu "może" w treści art. 46 ust. 7 u.k.p., zobligował organ ewidencyjny (również) do weryfikacji przesłanek określonych w art. 33 ust. 1 pkt 2-8 u.k.p. Kolegium wskazało na rozwiązania przyjęte wobec osób ubiegających się o ponowny wpis do ewidencji instruktorów, po skreśleniu w wyniku dopuszczenia się rażącego naruszenia przepisów w zakresie szkolenia. Organ stwierdził, że w takim przypadku oczywistym jest, że przy ponownym wpisie organ ewidencyjny winien po pierwsze zweryfikować przesłanki z art. 46 ust. 5 u.k.p., a w drugiej kolejności przesłanki wynikające z art. 33 ust. 1 pkt 2-8 u.k.p. Z tego względu, zdaniem SKO, zasadnym jest stwierdzenie, iż analogiczne jest rozwiązanie co do osób ubiegających się o ponowny wpis do ewidencji instruktorów, po skreśleniu w wyniku nieprzedłożenia (do 7 stycznia danego roku) zaświadczenia potwierdzającego uczestnictwo w roku poprzednim w warsztatach doskonalenia zawodowego. Zdaniem SKO prawidłowe jest więc stanowisko Prezydenta Miasta Łodzi, że brzmienie art. 46 ust. 7 u.k.p. oznacza, że oczywistą konsekwencją skreślenia z ewidencji jest to, że ubiegając się ponownie o wpis do ewidencji instruktorów nauki jazdy wnioskodawca winien także spełnić wymagania określone w art. 33 ust. 1 u.k.p.

W ocenie organu odwoławczego przedstawiony przez stronę dokument - zaświadczenie z 1 kwietnia 1985 r., wystawione przez Zakład Doskonalenia Zawodowego w Warszawie, z treści którego wynika, że M. F. ukończył (przeprowadzony w dniach od 3 grudnia 1984 r. do 2 marca 1985 r.) kurs organizowany przez Zakład Doskonalenia Zawodowego w Płocku, uzyskując kwalifikacje upoważniające do prowadzenia zajęć na kursach dla kandydatów ubiegających się o prawo jazdy - zgodnie z rozporządzeniem Ministrów Komunikacji i Spraw Wewnętrznych z dnia 13 października 1983 r. w sprawie kierowców pojazdów silnikowych (Dz.U. Nr 59, poz. 269) - z uwagi na zupełnie odrębny stan prawny od obecnie obowiązującego (rozporządzenie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 4 marca 2016 r. w sprawie szkolenia osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami, instruktorów i wykładowców), nie potwierdza spełnienia przez M. F. przesłanki wymienionej w art. 33 ust. 1 pkt 6 u.k.p. Wprawdzie M.F. korzystał z ochrony praw nabytych przewidzianej w ustawie, wykonując - mimo niespełnienia przesłanki określonej w art. 33 ust.1 pkt 6 u.k.p. - czynności instruktora po wejściu w życie u.k.p., niemniej jednak stan ten uległ zmianie po wydaniu decyzji, w wyniku której M. F. został skreślony z ewidencji instruktorów. Utrata prawa wykonywania zawodu instruktora nauki jazdy oznaczała bowiem równoczesną utratę nabytego wcześniej - i ściśle z tym prawem związanego - zwolnienia z obowiązku legitymowania się, wynikającym z u.k.p., zaświadczeniem o ukończeniu z wynikiem pozytywnym kursu dla kandydatów na instruktorów.

Uwzględniając skargę i uchylając zaskarżone decyzje sąd pierwszej instancji wskazał, że oceniając spełnienie przesłanek dla uzyskania wpisu do ewidencji instruktorów nauki jazdy, organy administracji publicznej prawidłowo odwołały się do przepisów przejściowych ustawy z dnia 5 stycznia 2011 roku o kierujących pojazdami, jednak błędnie zinterpretowały przepis intertemporalny - art. 130 ust. 6 pkt 1 u.k.p.

WSA zauważył, że zgodnie z art. 130 ust. 1 u.k.p., ewidencja instruktorów nauki jazdy, prowadzona na podstawie art. 105 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym, została przekształcona w ewidencję, o której mowa w art. 33 ust. 1 pkt 9 u.k.p. Jednocześnie wpis w ewidencji, dokonany przed dniem wejścia w życie ustawy o kierujących pojazdami, zachowywał ważność (art. 130 ust. 3 u.k.p.). Stosownie do art. 130 ust. 6 pkt 1 u.k.p., osobę wpisaną w dniu wejścia w życie ustawy do ewidencji, o której mowa w art. 105 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym, uznaje się za spełniającą wymagania, o których mowa w art. 33 ust. 1 pkt 6, w zakresie dotychczas posiadanych uprawnień do prowadzenia zajęć. Zdaniem WSA ustawodawca przewidział zatem ciągłość uprawnień do wykonywania czynności instruktora nauki jazdy. WSA stwierdził, że skarżący spełniał wymagania określone w art. 130 ust. 6 pkt 1 i pkt 2 u.k.p., gdyż na dzień wejścia w życie tej ustawy był osobą uprawnioną do wykonywania czynności instruktora nauki jazdy. We wskazanej dacie był wpisany do ewidencji, o której mowa w art. 105 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym, a zatem winien być taktowany jak osoba spełniająca wymagania, o których mowa w: art. 33 ust. 1 pkt 6 u.k.p.

W ocenie sądu pierwszej instancji organy niesłusznie uznały, że osoba, która w dniu wejścia w życie ustawy o kierujących pojazdami była wpisana do ewidencji, o której mowa w art. 105 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym, nie spełnia wymagań nowej regulacji w zakresie wskazanym w art. 33 ust. 1 pkt 6 u.k.p.

Sąd wskazał, że z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że skarżący odbył kurs i uzyskał zaświadczenie o jego ukończeniu na podstawie przepisów ustawy z dnia 1 lutego 1983 roku - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 1992r. Nr 11, poz. 41 ze zm.). W stosunku do wnioskodawcy znajdowała zastosowanie norma z art. 130 ust. 6 pkt 1 u.k.p., bowiem figurował on w ewidencji instruktorów nauki jazdy w dniu wejścia w życie ustawy o kierujących pojazdami, a więc zgodnie z powołanym przepisem winien być traktowany jak osoba spełniająca wymogi z art. 33 ust. 1 pkt 6 u.k.p.

W konkluzji WSA wskazał, że rację mają organy wskazując, że zaświadczenie o ukończeniu kursu z 1985 r., którym legitymuje się skarżący jest nieważne na gruncie obecnie obowiązującej ustawy o kierujących pojazdami i nie może uzasadniać wpisu do ewidencji instruktorów, jednak na podstawie art. 130 ust. 6 pkt 1 u.k.p skarżący winien być traktowany tak, jak osoba spełniająca wymagania z art. 33 ust. 6 pkt 1 ustawy. Organy błędnie więc odmówiły skarżącemu ponownego wpisu do ewidencji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ administracji publicznej, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi – ewentualnie uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Łodzi do ponownego rozpatrzenia oraz orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonemu orzeczeniu organ administracji zarzucił:

1. naruszenie prawa materialnego:

a) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2019 roku, poz. 2167 ze zm.) przez niewłaściwe zastosowanie, gdyż dokonano oceny dowolnej, która to nie przystaje do stanu prawnego i zebranego materiału dowodowego, co spowodowane było błędną wykładnią norm prawa materialnego;

b) art. 130 ust. 6 pkt 1 u.k.p. w zw. z art. 2 i 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, iż organy administracji winny stosować art. 130 ust. 6 pkt 1 w każdym postępowaniu o wpis do ewidencji instruktorów po skreśleniu z tejże ewidencji, niezależnie od tego w jakim odstępie czasowym od wejścia w życie rzeczonej ustawy zostało wszczęte to postępowanie i na skutek tego winny bezwarunkowo uznać osobę, która była wpisana do ewidencji instruktorów w dniu wejścia w życie u.k.p., za osobę spełniającą wymagania, o których mowa w art. 33 ust. 1 pkt 6 rzeczonej ustawy (tj. osobę, która ukończyła z wynikiem pozytywnym kurs dla kandydatów na instruktorów i posiada zaświadczenie o jego ukończeniu), co pozostaje w sprzeczności z przepisami art. 2 i 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, albowiem powoduje, że osoba, która utraciła uprawnienia jest faworyzowana w postępowaniu o wpis do ewidencji instruktorów co stanowi ewidentne naruszenie zasady równości wobec prawa;

c) art. 130 ust. 6 pkt 1 u.k.p. przez jego zastosowanie w postępowaniu o wpis do ewidencji instruktorów po wcześniejszym skreśleniu z tejże ewidencji, podczas gdy przepis ten miał zastosowanie w momencie wejścia w życie ustawy o kierujących pojazdami, a zatem skarżący skorzystał już z uprawnień jakie przysługiwały mu na mocy wskazanego przepisu, a następnie utracił rzeczone uprawnienia w momencie skreślenia z ewidencji instruktorów, na skutek czego w postępowaniu o wpis do ewidencji instruktorów winien być traktowany jak każdy inny kandydat na instruktora;

d) art. 33 ust 1 pkt 6 u.k.p. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż w postępowaniu o ponowny wpis na listę instruktorów - niezależnie od tego w jakim odstępie czasowym od wejścia w życie rzeczonej ustawy zostało wszczęte to postępowanie - organy administracji winny akceptować zaświadczenie o ukończeniu kursu z 1985 r. na podstawie art. 130 ust. 6 pkt 1 ustawy o kierujących pojazdami, nawet jeżeli kandydat skorzystał już wcześniej z uprawnień, które przysługiwały mu na mocy przepisu przejściowego z art. 130 ust. 6 pkt 1 ustawy o kierujących pojazdami i na skutek tego przepisu zachował dotychczasowe uprawnienia w momencie wejścia w życie ustawy o kierujących pojazdami;

2. naruszenie przepisów postępowania:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 roku, poz. 2325 ze zm. dalej p.p.s.a.), poprzez błędne przyjęcie, że norma ta została naruszona w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji ostatecznej, w sytuacji, gdy organ zastosował przepisy prawa materialnego zgodnie z ich wykładnią literalną, systemową i celowościową;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 130 ust. 6 pkt 1 oraz art. 33 ust. 1 pkt 6 u.k.p. przez błędne przyjęcie, że normy te zostały naruszone w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji ostatecznej, podczas gdy na gruncie niniejszego stanu faktycznego przepisy art. 33 ust. 1 pkt 6 zostały zastosowane prawidłowo bowiem organy ustaliły, że Pan M. F. nie ukończył z wynikiem pozytywnym kursu dla kandydatów na instruktorów, co stanowiło przesłankę negatywną wpisu do ewidencji instruktorów, zaś przepis przejściowy z art. 130 ust. 6 pkt 1 został już zastosowany wobec Pana M. F. w momencie wejścia w życie ustawy o kierujących pojazdami, na skutek czego zachował On wówczas dotychczasowe uprawnienia;

c) art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a. przez sporządzenie niespójnego i wewnętrznie sprzecznego uzasadnienia wyroku, z którego wynika z jednej strony, że organy prawidłowo dostrzegły konieczność zastosowania przepisów art. 33 ust. 1 u.k.p. oraz iż zaświadczenie o ukończeniu kursu z 1985 roku jest nieważne na gruncie obecnie obowiązującej ustawy o kierujących pojazdami i nie może uzasadniać wpisu do ewidencji instruktorów, a z drugiej strony - że Pan M. F. spełnia wymagania z art. 33 ust. 1 pkt 6 u.k.p. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji, choć art. 130 ust. 6 pkt 1 u.k.p. zrealizował się już w przypadku Pana M. F. w momencie wejścia w życie wskazanej ustawy w taki sposób, że zachował on dotychczas posiadane uprawnienia do prowadzenia zajęć, zatem ewentualne późniejsze postępowania dotyczące Jego osoby (w tym obecne postępowanie) winny być już prowadzone na podstawie przepisów ustawy o kierujących pojazdami w brzmieniu obowiązującym w czasie prowadzenia tych postępowań, albowiem przepis intertemporalny, wyczerpał się już na skutek jego zastosowania w momencie wejścia w życie ustawy o kierujących pojazdami.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. F. wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżony wyrok – pomimo częściowo błędnego uzasadnienia – odpowiada prawu.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania przed sądem pierwszej instancji - wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.).

Podkreślić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane, gdyż określenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, wiąże się obowiązkiem odniesienia się do tych zarzutów, a nie całokształtu sprawy rozstrzyganej przez sąd pierwszej instancji – art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a. (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09). Spełnienie tego obowiązku jest możliwe jedynie wówczas, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie wskaże przepisy naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny i określi na czym to uchybienie polegało.

W rozstrzyganej sprawie autor skargi kasacyjnej sformułował zarzuty naruszenia zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, przy czym te drugie wiążąc z zarzutem błędnej interpretacji prawa materialnego, dokonanej przez WSA. Zasadne jest więc odniesienie się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia prawa materialnego, skoro zarzuty o charakterze procesowym mogą się okazać skuteczne wówczas, gdy dokonana przez sąd pierwszej instancji interpretacja prawa materialnego była wadliwa.

Zauważyć należy, że sąd pierwszej instancji, dokonując oceny niekwestionowanego w sprawie stanu faktycznego, wyraził pogląd, że "...zaświadczenie o ukończeniu kursu z 1985 roku którym legitymuje się skarżący jest nieważne na gruncie obecnie obowiązującej ustawy o kierujących pojazdami i nie może uzasadniać wpisu do ewidencji instruktorów jednak na podstawie art. 130 ust. 6 pkt 1 u.k.p skarżący winien być traktowana[y] tak jak osoba spełniająca wymagania z art. 33 ust. 6 pkt 1 ustawy." Pogląd ten WSA oparł na tezie, że "...do wnioskodawcy jednak znajdowała zastosowanie norma z art. 130 ust. 6 pkt 1 u.k.p. bowiem figurował on w ewidencji instruktorów nauki jazdy w dniu wejścia w życie ustawy o kierujących pojazdami, a więc zgodnie z powołanym przepisem winien być traktowany jak osoba spełniająca wymogi z art. 33 ust. 1 pkt 6 u.k.p.".

Zdaniem sądu pierwszej instancji w sprawie kluczowa była więc kwestia zastosowania normy prawnej zawartej w art. 130 ust. 6 pkt 1 u.k.p., której wadliwe interpretacja przez organy była – w ocenie WSA – przyczyną błędnego rozstrzygnięcia sprawy.

Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 130 ust. 6 pkt 1 u.k.p., osobę wpisaną (w dniu wejścia w życie tej ustawy) do ewidencji, o której mowa w art. 105 ust. 2 pkt 7 cyt. ustawy - Prawo o ruchu drogowym, uznaje się za spełniającą wymagania, o których mowa w art. 33 ust. 1 pkt 6 i 7 u.k.p - w zakresie dotychczas posiadanych uprawnień do prowadzenia zajęć.

Dokonując interpretacji powyższego przepisu, sąd pierwszej instancji uznał, że pomimo tego, że zaświadczenie o ukończeniu kursu z 1985 r. "jest nieważne na gruncie obecnie obowiązującej ustawy", jednak skarżący korzysta z ochrony wynikającej z zastosowania normy szczególnej - art. 130 ust. 6 pkt 1 w zw. z art. 33 ust. 1 pkt 6 u.k.p.

Pomijając – w tej części rozważań – zagadnienie błędnego poglądu WSA o "nieważności" dokumentu (zaświadczenia z 1985 r.), Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że WSA prawidłowo zinterpretował i zastosował normę prawną zawartą w art. 130 ust. 6 pkt 1 u.k.p., co w konsekwencji stało się wystarczającą podstawą do stwierdzenia przez ten sąd niezgodności z prawem rozstrzygnięć organów administracji publicznej. Trafnie uznał WSA, że skoro do wnioskodawcy znajdowała zastosowanie norma z art. 130 ust. 6 pkt 1 u.k.p., tym samym spełniał on wymogi określone w art. 33 ust. 1 pkt 6 u.k.p., o czym mowa jeszcze w dalszej części uzasadnienia.

Nie ten tylko argument przesądzał o niezgodności z prawem odmowy wpisu wnioskodawcy do właściwej ewidencji, gdyż decydującym o zasadności żądania wnioskodawcy jest uprawnienie określone przez ustawodawcę w art. 46 ust. 7 u.k.p. W myśl tego przepisu, w przypadku skreślenia z ewidencji instruktora lub wykładowcy ze względu, o którym mowa w ust. 1 pkt 3 lub ust. 2 pkt 3, ponowny wpis do ewidencji może być dokonany po odbyciu warsztatów doskonalenia zawodowego, o których mowa w art. 35 ust. 6 tej ustawy.

Jest bezsporne, że wnioskodawca został skreślony z ewidencji instruktorów wobec nieprzedłożenia zaświadczenia potwierdzającego uczestnictwo w warsztatach doskonalenia zawodowego, co było przesłankę do skreślenia z tej ewidencji, określoną w art. 46 ust. 1 pkt 3 u.k.p. Jednakże, zgodnie z przepisem art. 46 ust. 7 u.k.p., w przypadku skreślenia instruktora z ewidencji na skutek nieprzedłożenia zaświadczenia potwierdzającego uczestnictwo w warsztatach doskonalenia zawodowego, możliwość ponownego wpis do tej ewidencji uzależniona jest od ziszczenia się jednego warunku - odbycia warsztatów doskonalenia zawodowego. Przepis art. 46 ust. 7 u.k.p. ma bowiem charakter normy szczególnej w stosunku do normy wynikającej z art. 33 ust. 2 pkt 3 u.k.p. w zw. z art. 33 ust. 1 pkt 6 u.k.p. W konsekwencji tej właśnie relacji norm, organ administracji publicznej rozstrzygający sprawę wniosku o ponowny wpis do ewidencji osoby z niej skreślonej na podstawie art. 46 ust. 1 pkt 3 u.k.p., ma obowiązek ustalić, czy wnioskodawca przedstawił właściwe zaświadczenie potwierdzające uczestnictwo w warsztatach doskonalenia zawodowego, o których mowa w art. 35 ust. 6 u.k.p. W granicach tego postępowania – co do samej zasady – organ nie ma podstaw do rozstrzygania o spełnieniu przez wnioskodawcę innych przesłanek określonych w art. 33 ust. 1-9, za wyjątkiem tych, które z mocy prawa określają wymogi wymagające aktualizacji z uwagi na ich szczególny charakter (np. ważne orzeczenie lekarskie o braku przeciwwskazań zdrowotnych do wykonywania czynności instruktora).

Za tym kierunkiem wykładni przemawiają rezultaty zastosowania zarówno reguł językowych, jaki systemowych wykładni, w świetle których ujęcie w odrębnej jednostce redakcyjnej (art. 46 ust. 7 u.k.p.) wyodrębnionej przesłanki ponownego wpisu do ewidencji instruktorów wiąże się z koniecznością respektowania w pierwszej kolejności autonomicznego charakteru tej przesłanki, o ile oczywiście w procesie interpretacji nie wystąpi tego rodzaju kolizja z inną normą, która wymagałaby zastosowania reguł kolizyjnych. W rozstrzyganej sprawie taka kolizja nie występuje.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej sąd pierwszej instancji nie dopuścił się więc naruszenia art. 130 ust. 6 pkt 1 u.k.p. w zw. z art. 2 i 32 ust. 1 Konstytucji. Autor skargi kasacyjnej zarzucił sądowi błędną wykładnię tych przepisów, jakkolwiek kwestionuje zastosowanie w sprawie art. 130 ust. 6 pkt 1 u.k.p. – "niezależnie od tego w jakim odstępie czasowym od wejścia w życie rzeczonej ustawy zostało wszczęte to postępowanie" , gdyż jego zdaniem takie podejście "pozostaje w sprzeczności z przepisami art. 2 i 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, albowiem powoduje, że osoba, która utraciła uprawnienia jest faworyzowana w postępowaniu o wpis do ewidencji instruktorów co stanowi ewidentne naruszenie zasady równości wobec prawa". Nie budzie jednak wątpliwości, że przyjęcie – jak chce autor skargi kasacyjnej – jakiejkolwiek cezury czasowej w odniesieniu do uzyskanych wskazanych uprawnień, prowadzącej do ich wygaśnięcia, nie może mieć miejsca bez ustawowo określonej podstawy prawnej, której ustawodawca nie przewidział.

W stanie prawnym znajdującym zastosowanie do wnioskodawcy, jego status, jako osoby spełniającej przesłankę z art. 33 ust. 6 pkt 1 u.k.p. (ukończenie z wynikiem pozytywnym kursu dla kandydatów na instruktorów) został określony w trybie art. 130 ust. 6 pkt 1 u.k.p. w ten sposób, że ustawodawca zastosował fikcję prawną, która sprowadza się do uznania każdej osoby wpisanej (w dniu wejścia w życie ustawy) do ewidencji, o której mowa w art. 105 ust. 2 pkt 7 cyt. ustawy - Prawo o ruchu drogowym, za spełniającą wymagania, o których mowa w art. 33 ust. 1 pkt 6 i 7 u.k.p. - w zakresie dotychczas posiadanych uprawnień do prowadzenia zajęć. Tak ukształtowany status podmiotowy wnioskodawcy nie miał więc charakteru tymczasowego, gdyż ustawodawca nie wykreował w tym zakresie normy przejściowej, w celu przeniesienia danych rejestrowych osób pomiędzy rejestrami, lecz uznał, że z mocy tego przepisu przygotowanie merytoryczne instruktorów wpisanych do ewidencji, o której mowa w art. 105 ust. 2 pkt 7 cyt. ustawy - Prawo o ruchu drogowym, będzie ekwiwalentne w odniesieniu do kursu dla kandydatów na instruktorów (art. 33 ust. 1 pkt 6 u.k.p.).

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że sąd pierwszej instancji nie dopuścił się naruszenia prawa materialnego, w granicach zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 cyt. ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Zgodnie z tym przepisem, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jest więc oczywiste, że naruszenie tych przepisów mogłoby mieć miejsce wówczas, gdyby sąd pierwszej instancji uchylił się od kontroli zaskarżonej decyzji, albo zastosował inne niż zgodność z prawem kryterium oceny, bądź wykroczył poza granice kognicji sądów administracyjnych, czy też zastosował pozaustawowe środki w stosunku do kontrolowanego rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie takie uchybienia nie miały miejsca, a odmienna ocena zgodności z prawem zaskarżonej decyzji przez WSA nie stanowi naruszenia art. 1 § 1 i 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych.

Mając na uwadze niezasadność zarzutów naruszenia prawa materialnego, także i związane z nimi zarzuty obrazy przepisów postępowania uznać należało za bezzasadne. Sąd pierwszej instancji uwzględniając skargę nie naruszył więc art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 130 ust. 6 pkt 1 oraz art. 33 ust. 1 pkt 6 u.k.p., gdyż trafnie stwierdzając mające wpływ na wynik sprawy naruszenie prawa materialnego, miał obowiązek uwzględnić skargę.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a. przez sporządzenie niespójnego i wewnętrznie sprzecznego uzasadnienia wyroku, z którego miałoby wynikać, że WSA uwzględnił skargę pomimo ustalenia, że "zaświadczenie o ukończeniu kursu z 1985 roku jest nieważne na gruncie obecnie obowiązującej ustawy o kierujących pojazdami i nie może uzasadniać wpisu do ewidencji instruktorów", stwierdzić należy, że zarzut ten jest bezzasadny. Przypomnieć należy, że art. 141 § 4 p.p.s.a. zawiera określenie niezbędnych elementów uzasadnienia wyroku sądu, do których należą: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, jak też podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach – gdy uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09), bądź uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. W rozpoznawanej sprawie wady te nie wystąpiły. Okoliczność, że autor skargi kasacyjnej nie podziela stanowiska WSA, nawet jeśli częściowo było ono błędne, nie stanowi bowiem skutecznej przesłanki uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Należy w tym miejscu dodać, że jakkolwiek Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tezy WSA o "nieważności" dokumentu (zaświadczenia z 1985 r.), co już wyżej wspomniano, to ów błędny pogląd nie miał znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy z obszernie opisanych powodów. Zauważyć jedynie wypada, że przyjęta przez WSA koncepcja "nieważności" dokumentu w zasadzie nie znajduje uzasadnienie na gruncie materialnego prawa administracyjnego, o ile przepis szczególny tego nie przewiduje (np.: ważność dokumentów tożsamości).

W rozstrzyganej zaś sprawie sąd pierwszej instancji sięgnął do koncepcji "nieważności" dokumentu w sytuacji, gdy dokument ten poddany został ocenie organu, którą WSA winien jedynie zweryfikować poprzez stwierdzenie, czy z uwagi na przedmiot kontrolowanego postępowania administracyjnego, treść tego dokumentu, jak i okoliczności jego wydania są istotne w sprawie, a jeśli tak – jakie ma on materialne znaczenie, skoro bezsprzecznie nie jest dokumentem, o którym mowa w art. 33 ust. 1 pkt 6 u.k.p. (zaświadczenie o ukończeniu z wynikiem pozytywnym kurs dla kandydatów na instruktorów). Chodziło więc własną ocenę WSA w zakresie skutków oświadczenia zawartego w treści omawianego dokumentu. Sąd pierwszej instancji takiej oceny nie dokonał, jednak uchybienie to nie miało istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.