Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 10 stycznia 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak /spr./ sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2018 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 4 stycznia 2017 r. sygn. akt II SA/Gl 812/16 w sprawie ze skargi W. F. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie robót budowlanych oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z dnia 4 stycznia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę W. F. (dalej również jako "skarżący") na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach (dalej również jako "ŚWINB") z dnia [...] czerwca 2016 r., w przedmiocie robót budowlanych.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Pismem z dnia [...] stycznia 2016 r. W. F. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Żywcu (dalej również "PINB") o przeprowadzenia kontroli na posesji, w związku z trwającymi tam pracami budowlanymi. W piśmie z dnia [...] lutego 2016 r. sprecyzował, iż prace prowadzone są na działce nr [...] w Z.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Żywcu decyzją z dnia [...] maja

2016 r., działając na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 23; dalej k.p.a.), umorzył postępowanie w sprawie robót budowlanych określonych we wniosku z dnia [...] stycznia 2016 r. W uzasadnieniu organ podał, że legalność zabudowań zlokalizowanych na posesji M. i W. S. jest przedmiotem odrębnych postępowań, prowadzonych w sprawie legalności rozbudowy budynku mieszkalnego oraz legalności rozbudowy budynku Zakładu Obróbki Metali. W trakcie przeprowadzonych oględzin nie stwierdzono zmiany stanu zabudowań.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł W. F. Zarzucił naruszenie art. 10 k.p.a. poprzez niezawiadomienie strony o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym oraz art. 7 i art. 80 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia w sprawie stanu faktycznego i zaniechanie rozpatrzenia wszystkich dowodów zebranych w sprawie. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu powołał się na art. 105 § k.p.a. podkreślając, iż klasyczna postać bezprzedmiotowości postępowania ujawnia się wtedy, gdy przedmiot rozstrzygnięcia w sprawie prawnie nie istnieje. Na gruncie niniejszej sprawy ustalono, że na działce nr [...] nie są (i nie były niedawno) prowadzone żadne roboty budowlane. Brak zatem przedmiotu postępowania nie dawał organom impulsu do podjęcia przewidzianych przepisami prawa działań.

Na tę decyzję W. F., reprezentowany przez pełnomocnika, złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Zarzucił naruszenie art. 10 oraz art. 7 i art. 80 k.p.a. poprzez niezawiadomienie strony o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym i brak rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a w szczególności brak analizy wszystkich dowodów, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji.

W odpowiedzi na skargę Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach orzekł, iż zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca nie naruszają prawa w sposób mogący spowodować ich uchylenie. Sąd stwierdził, że zarzut, iż inwestorzy dokonali samowolnie wyburzenia dwóch ścian oddzielających garaż od zakładu, co miały potwierdzać dołączone do skargi zdjęcia wykonane przez skarżącego w grudniu 2010 r., nie został potwierdzony w toku przeprowadzonych czynności dowodowych. W trakcie oględzin nie stwierdzono wykonania żadnych takich robót. Jak stwierdził organ I instancji - porównanie zdjęć dołączonych do sprawy przez uczestniczącego w oględzinach J. F. (z dnia [...] grudnia 2010 r.) ze stanem obecnym potwierdzonym na dołączonych do akt sprawy zdjęciach wykonanych przez organ, nie wykazało, aby w pomieszczeniach warsztatowych wykonano dodatkowe roboty budowlane. Porównanie tych zdjęć dowiodło jedynie, że z pomieszczeń warsztatowych usunięto część maszyn i w dniu kontroli nie wykonywano żadnej działalności. W ocenie Sądu, nawet ewentualne, choć w tej sprawie nie potwierdzone, usunięcie ścianek działowych nie wymaga w każdym przypadku uzyskania pozwolenia na budowę czy zgłoszenia. Jeśli ścianka działowa nie jest elementem konstrukcyjnym budynku, nie wpływa na jego przeznaczenie ani stan techniczny. Czynności polegające na rozbiórce takiej ścianki (lub jej wzniesieniu) są robotami budowlanymi, które nie wymagają ani pozwolenia na budowę (art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane – j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 290; dalej "prawo budowlane") ani zgłoszenia (art. 30 tej ustawy). Nie sposób zakwalifikować takich prac w sposób odmienny, gdyż nie prowadzą do zmiany parametrów użytkowych i technicznych lokalu. Takie roboty nie mają też żadnego ujemnego wpływu na stan techniczny budynku i jego konstrukcję. Zatem nawet w przypadku gdyby doszło do wyburzenia ścian, czego nie potwierdzają jednak organy na podstawie przeprowadzonych oględzin, to wykonanie takich robót nie podlega reglamentacji prawa budowlanego. Zgłaszane w skardze zarzuty Sąd uznał za bezzasadne. W ocenie Sądu, nie doszło do naruszenia art. 7 i art. 80 k.p.a., gdyż organy zgodnie z regułami postępowania zgromadziły materiał dowodowy uzasadniający przyjęcie poczynionych ustaleń. Nie doszło też do naruszenia art. 10 k.p.a. O ile faktycznie w aktach sprawy brak zawiadomienia organu o możliwości zapoznania z zebranym materiałem dowodowym, co można uznać za uchybienie proceduralne, to jednak nie każde takie uchybienie może stanowić, w ocenie Sądu, podstawę do uwzględnienia skargi. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) podstawę taką stanowić może naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu, skarżący nie wykazał, iż naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy np. uniemożliwiając mu dokonanie konkretnych czynności procesowych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył W. F., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gliwicach, a także zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności w sprawie, w tym brak skonfrontowania ich z materiałem dowodowym sprawy, w szczególności poprzez brak odniesienia się do zarzutu dotyczącego nieporównania przez organy nadzoru budowlanego zdjęć z kontroli z dnia [...] lutego 2016 r. z projektem budowlanym z 2011 r. i z roku 2016 oraz brak ustosunkowania się do postanowienia organu o wstrzymaniu robót budowlanych,

- art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 10, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi i nieuchylenie zaskarżonej decyzji, mimo braku wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy przez organy. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, zbadanie wskazanych okoliczności mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, niezasadnym było zatem umorzenie postępowania przez organy;

2. przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, a to:

- art. 3 pkt 7a prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że wyburzenie ścian nośnych oddzielających garaż od zakładu nie stanowi przebudowy,

- art. 28 w zw. z art. 3 pkt 7a prawa budowlanego poprzez przyjęcie, iż inwestor nie musiał uzyskać pozwolenia na budowę, podczas gdy roboty przeprowadzone w garażu nie mogły zostać rozpoczęte bez uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. stwierdzić trzeba, że nie jest on uzasadniony. Uwzględniając normatywną treść tego przepisu, prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Należy przy tym podnieść, że w świetle uchwały siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09 (ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39), przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiło. Sąd I instancji wyjaśnił podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia. Przedstawił również zarzuty skargi, a także stanowisko organu. Tak sformułowane uzasadnienie wyroku odpowiada wymaganiom formalnym, a nadto pozwala na przeprowadzenie kontroli przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Wynikają z niego bowiem zasadnicze powody, które legły u podstaw wydania wyroku stwierdzającego, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Sąd I instancji dopełnił zatem obowiązku wynikającego z art. 141 § 4 p.p.s.a. Nie jest zaś naruszeniem tego unormowania wyrażenie w uzasadnieniu wyroku oceny innej od oczekiwanej przez stronę. Zaznaczyć przy tym wypada, że wbrew zawartym w tym zarzucie twierdzeniom skargi kasacyjnej, Sąd I instancji dokonał porównania zdjęć dołączonych do sprawy przez uczestniczącego w oględzinach J. F. (z dnia [...] grudnia 2010 r.) ze stanem potwierdzonym na dołączonych do akt sprawy zdjęciach wykonanych przez organ, stwierdzając w motywach zaskarżonego wyroku (k. 5), że nie wykazało ono, aby w pomieszczeniach warsztatowych wykonano dodatkowe roboty budowlane.

Nie jest też uzasadniony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 10, 77 § 1 i 80 k.p.a. Sąd I instancji prawidłowo umotywował, dlaczego uznał zaskarżoną decyzję za zgodną z prawem, należycie zbadał wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności i oparł się na stanie faktycznym wystarczająco ustalonym przez organy administracyjne. Sąd nie miał obowiązku badać okoliczności, które nie mogłyby zmienić rozstrzygnięcia i ustosunkowywać się do okoliczności nie mających istotnego wpływu na wynik sprawy.

Sąd I instancji również nie naruszył prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 3 pkt 7a prawa budowlanego oraz art. 28 w zw. z art. 3 pkt 7a tej ustawy. Podkreślić wypada, że najistotniejsze w tej sprawie jest ustalenie dokonane przez organ podczas oględzin, że żadne roboty budowlane nie były prowadzone. W szczególności wskazać tu należy na protokół z kontroli z [...] lutego 2016 r., w którym wyraźnie podano, że "nie stwierdzono wykonania robót budowlanych (świeżych)". Podkreślić trzeba, że rozważania Sądu I instancji co do charakteru wyburzania ścian były tylko hipotetyczne, skoro w rozpatrywanej sprawie nie stwierdzono, aby jakiekolwiek roboty budowlane były wykonywane. Zauważyć przy tym wypada, że w tych hipotetycznych rozważaniach Sąd I instancji mówił o ścianach działowych, a w zarzucie skargi kasacyjnej mowa jest o ścianach nośnych. Nie ma to jednak istotnego znaczenia, gdyż – jak już wyżej podkreślono – rozważania Sądu I instancji w tej kwestii były tylko hipotetyczne. W tym zakresie istotny jest wynik kontroli, a zdjęcia jedynie pomocniczo mogą świadczyć o wykonywaniu lub niewykonywaniu robót. Nie przesądzają też one o tym, w jakim rzeczywiście terminie mogły być one wykonane. W sytuacji, gdy organy nadzoru budowlanego nie stwierdziły wykonywania robót budowlanych, nie miały podstaw do stosowania przepisów prawa budowlanego. Nie mogło więc w tej sprawie dojść do naruszenia wskazywanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego, ponieważ – z uwagi na niestwierdzenie wykonywania robót budowlanych – nie były one stosowane, a hipotetyczne rozważania ich dotyczące nie miały wpływu na wynik sprawy.

Jak słusznie podkreślił Sąd I instancji, przed organami nadzoru budowlanego prowadzone są odrębne postępowania w sprawie legalności rozbudowy obiektów na działkach nr [...] oraz nr [...] i w ramach tych postępowań organ badać będzie także legalność wykonanych robót w zakresie rozbudowy budynku mieszkalnego i warsztatu. Jeżeli zatem faktycznie jakiekolwiek roboty budowlane były wykonywane w innym czasie niż objętym kontrolą organu w niniejszej sprawie, to mogą one ewentualnie być przedmiotem tamtych postępowań.

Mając na względzie powyższe stwierdzić trzeba, że wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły w rozpatrywanej sprawie usprawiedliwionych podstaw.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.