Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi W. F. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie robót budowlanych oddala skargę.

Pismem z dnia [...] r. W. F. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. o przeprowadzenia kontroli na posesji, w związku trwającymi tam obecnie pracami budowlanymi. W piśmie z dnia [...] r. wnioskujący uzupełnił, iż prace prowadzone są na działce nr 1 w Z.

Pismem z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. powiadomił o zamiarze przeprowadzenia oględzin na wymienionej działce, a po ich przeprowadzeniu w dniu [...] r. spisany został protokół. Stwierdzono w nim, iż nie stwierdzono śladów wskazujących na wykonanie świeżych robót budowlanych (ani na posesji, ani w części piwnic).

Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. decyzją nr [...] z dnia [...] r., działając na podstawie art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego umorzył postępowanie w sprawie robót budowlanych określonych we wniosku z dnia [...] r. W uzasadnieniu wyjaśnił, że legalność zabudowań zlokalizowanych na posesji M. i W. S. jest przedmiotem również odrębnych postępowań. Prowadzone są postępowania w sprawie legalności rozbudowy budynku mieszkalnego oraz legalności rozbudowy budynku "A". W takcie przeprowadzonych oględzin nie stwierdzono zmiany stanu zabudowań. Na załączonych zdjęciach nie stwierdzono także by w pomieszczeniach warsztatowych wykonano dodatkowe roboty budowlane. Wobec braku potwierdzenia by na posesji wykonano jakieś roboty budowlane, które mogłyby stanowić podstawę do dalszej ingerencji organów nadzoru budowlanego, a zatem wobec braku przedmiotu postępowania, należało uwzględniając przepis art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego umorzyć postępowanie.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł W. F. Zarzucił decyzji naruszenie art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez niezawiadomienie strony o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym oraz naruszenie art. 7 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak dokładnego wyjaśnienia w sprawie stanu faktycznego oraz zaniechania rozpatrzenia wszystkich dowodów zebranych w sprawie i w świetle powyższego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu odwołania podkreślił, że naruszając art. 10 Kodeksu odmówiono mu zapoznania się z materiałem dowodowym, w szczególności w zakresie zdjęć, które dołączył do sprawy, a które zostały pominięte i w ogóle nie wzięte pod uwagę podczas analizy.

W wyniku rozpatrzenia wniesionego odwołania, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu odwołał się do treści art. 105 § Kodeksu postępowania administracyjnego podkreślając, iż klasyczna postać bezprzedmiotowości postępowania ujawnia się wtedy, gdy przedmiot rozstrzygnięcia w sprawie prawnie nie istnieje. Na gruncie niniejszej sprawy w sposób bezsporny ustalono, że na działce nr 1 stanowiącej własność małżonków S. nie są (i nie były niedawno) prowadzone żadne roboty budowlane (nie tylko nie reglamentowane przepisami Prawa budowlanego). Ewidentnie zatem brak przedmiotu postępowania nie dawał organom nadzoru budowlanego impulsu do podjęcia przewidzianych przepisami prawa działań.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ stwierdził, że dokumentacja zdjęciowa przekazana przez odwołującego została dołączona do akt sprawy. Nie zasługuje też na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy mógłby bowiem uchylić rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji w sytuacji, gdyby naruszenie takie miało istotny wpływ na wynik sprawy, czyli gdyby zostało wykazane, że uniemożliwiło to stronie dokonanie określonych czynności procesowych.

Reasumując po stwierdzeniu, że organ pierwszej instancji wyjaśnił wszystkie istotne dla sprawy okoliczności, zebrał wyczerpujący materiał dowodowy i prawidłowo go zinterpretował, co znalazło swój wyraz w uzasadnieniu (art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego), organ odwoławczy nie znalazł podstaw do zmiany tego rozstrzygnięcia.

Niezadowolony z rozstrzygnięcia W. F., reprezentowany przez pełnomocnika, złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Zarzucił zaskarżonej decyzji, podobnie w jak w odwołaniu od decyzji pierwszej instancji, naruszenie art. 10 oraz art. 7 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niezawiadomienie strony o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym oraz brak rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a w szczególności brak analizy wszystkich dowodów, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Uwzględniając powyższe wniósł o uchylenie zarówno decyzji Wojewódzkiego jak i Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu powtórzył argumentację zaprezentowaną w odwołaniu, podkreślając, że organ nie umożliwił skarżącemu zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym przed wydaniem decyzji i sam zaniechał rozpatrzenia zebranych w sprawie dowodów. Skarżący podkreślił, iż organ nie porównał zdjęć wykonanych podczas kontroli ze zdjęciami z lat poprzednich i nie ustalił na tej podstawie czy stan faktyczny nie uległ zmianie. W ocenie skarżącego z analizy tego materiału dowodowego wynika, że obecnie samowolnie wybudowany garaż jest funkcjonalnie związany z zakładem. Na dowód swoich twierdzeń dołączył wykonane zdjęcia.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. podtrzymując swoje stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji, wniósł o oddalenie złożonej skargi. Wyjaśnił, że na gruncie niniejszej sprawy bezspornie wynikało, iż na działce nr 1, stanowiącej własność małżonków S. nie są (ani nie były niedawno) prowadzone żadne roboty budowlane. Stąd też ewidentnie brak było przedmiotu postępowania, który dawałby organom nadzoru budowlanego impuls do podjęcia działań.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując sprawę zważył, co następuje:

W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w treści ustawy. Kryterium kontroli wykonywanej przez te sądy określa art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) stanowiący, że jest ona sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zatem kontrola sądów polega na zbadaniu, czy kwestionowana decyzja nie uchybia przepisom prawa materialnego lub procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy albo dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądy badają również, czy organ administracji publicznej nie dopuścił się uchybień skutkujących nieważnością decyzji (art. 145 § 1 cytowanej ustawy). Jednakowoż sądy administracyjne – w myśl art. 134 § 1 tej ustawy rozstrzygają w granicach danej sprawy, nie będąc związanymi zarzutami i wnioskami skargi, a zatem oceniają legalność decyzji również z urzędu.

Kierując się tym zapisem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, iż zaskarżona decyzja oraz decyzją ją poprzedzającą nie naruszają prawa w sposób mogący spowodować ich uchylenie.

Kontrolowane w sprawie decyzje wydane zostały po przeprowadzeniu przez organy nadzoru budowlanego postępowania z wniosku W. F. z dnia [...]r., uzupełnionego pismem z dnia [...] r. informującego o prowadzeniu na działce nr 1 stanowiącej współwłasność M. i W. S. robót budowlanych. Przeprowadzone przez organ oględziny przedmiotowego terenu wykazały, że zarówno na działce nr 1 jak i na działce nr 2 nie stwierdzono śladów wskazujących na wykonanie świeżych robót budowlanych. Także oględziny piwnic pod budynkiem mieszkalnym nie wykazały prowadzenia robót budowlanych. W wyniku powyższych ustaleń organy nadzoru budowlanego uznały, że nie zostały na wymienionym terenie przeprowadzone jakiekolwiek roboty budowlane, zarówno takie, które podlegałyby reglamentacji przepisów Prawa budowanego jak i inne, czyli takie, które takiej reglamentacji nie podlegają. Na potwierdzenie tych ustaleń wykonano zdjęcia z przeprowadzonych oględzin, które dołączono do akt sprawy, gdzie potwierdzono brak wykonania robót budowlanych.

W świetle powyższych ustaleń zarzuty skarżącego nie znalazły odzwierciedlenia w zebranym materiale dowodowym. Podniesiony w skardze zarzut, iż według skarżącego inwestorzy dokonali samowolnie wyburzenia dwóch ścian oddzielających garaż od zakładu, na potwierdzenie czego przedstawił on dołączone do skargi zdjęcia przez siebie wykonane (w [...] r.), nie został potwierdzony w toku przeprowadzonych czynności dowodowych. W trakcie przeprowadzenia oględzin nie stwierdzono wykonania żadnych takich robót. Jak stwierdził organ pierwszej instancji - porównanie zdjęć dołączonych do sprawy przez uczestniczącego w oględzinach J. F. (z dnia [...] r.) ze stanem obecnym potwierdzonym na dołączonych do akt sprawy zdjęciach wykonanych przez organ, nie wykazało, aby w pomieszczeniach warsztatowych wykonano dodatkowe roboty budowalne. Porównanie tych zdjęć dowiodło jedynie, że z pomieszczeń warsztatowych usunięto część maszyn i w dniu kontroli nie wykonywano żadnej działalności.

W ocenie składu orzekającego, nawet ewentualne, choć w niniejszej sprawie nie potwierdzone, usunięcie ścianek działowych nie wymaga w każdym przypadku uzyskania pozwolenia na budowę czy zgłoszenia. Jeśli ścianka działowa nie jest elementem konstrukcyjnym budynku, nie wpływa na jego przeznaczenie ani stan techniczny. Czynności polegające na rozbiórce takiej ścianki (lub jej wzniesieniu) są takimi robotami budowlanymi, które nie wymagają ani pozwolenia na budowę (art. 28 Prawa budowlanego) ani zgłoszenia (art. 30 Prawa budowlanego). Nie sposób zakwalifikować takich prac w sposób odmienny, gdyż nie prowadzą do zmiany parametrów użytkowych i technicznych lokalu. Takie roboty nie mają też żadnego ujemnego wpływu na stan techniczny budynku i jego konstrukcję. Zatem nawet w przypadku ewentualnego potwierdzenia, iż doszło do wnioskowanego przez skarżącego w skardze wyburzenia ścian, czego nie potwierdzają jednak organy na podstawie przeprowadzonych oględzin, to wykonanie takich robót nie podlega reglamentacji Prawa budowlanego. Z dołączonych do skargi zdjęć nie wynika też by do takich robót doszło.

Dodać przy tym trzeba, że zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 października 201, sygn. II OPS 1/16, Lex 211679, do robót budowlanych i obiektów budowlanych, które nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę i nie są objęte obowiązkiem zgłoszenia mogą być stosowane przepisy art. 50 ust. 1 pkt 2 i pkt 4 in fine czy art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, jeżeli roboty te zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 i pkt 4 in fine. Innymi słowy Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, iż w przypadku wykonania robót budowlanych w sposób mogący spowodować zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska albo w sposób istotny odbiegających od ustaleń warunków określonych (...) w przepisach możliwa jest ingerencja organów nadzoru budowalnego niezależnie od tego czy dane roboty podlegają też nie podlegają reglamentacji Prawa budowlanego. Skoro jednak w niniejszym przypadku nie stwierdzono takich okoliczności brak było podstawy dla władczej ingerencji organów nadzoru budowlanego.

Zgodnie z art. 104 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba, że przepisy stanowią inaczej. W myśl § 2 tego przepisu decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części, albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Odnosząc się do pierwszej części przepisu, trzeba przyznać, że jest to władcze, jednostronne oświadczenie woli tego organu, oparte na przepisach prawa administracyjnego i określające sytuację prawną konkretnie wskazanego adresata. Inny sposób zakończenia sprawy w danej instancji, to m.in umorzenie postępowania. Decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga a contrario sprawy co do istoty, jest więc orzeczeniem formalnym kończącym sprawę bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia i jest wyjątkiem, który należy traktować jako środek ostateczny, mający zastosowanie tylko w tych sytuacjach, kiedy nie ma możliwości podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie. W myśl art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu powyższego przepisu, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej ingerencji organu administracji (w formie decyzji administracyjnej). W takiej sytuacji jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2006 r. sygn. akt I OSK 967/05). Bezprzedmiotowym może być zatem postępowanie zarówno z powodu braku przedmiotu faktycznego do rozpatrzenia sprawy, jak również z powodu braku podstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie żądania wnioskodawcy. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2006 r. , sygn. akt II SA/428/01). Bezprzedmiotowość postępowania może wynikać z braku istnienia przesłanki podmiotowej bądź też przesłanki przedmiotowej w prowadzonym postępowaniu. W konsekwencji postępowanie można zakwalifikować jako bezprzedmiotowe gdy sprawa indywidulana nie podlegała i nie podlega merytorycznemu załatwieniu w drodze w decyzji administracyjnej lub postanowienia. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, gdyż nie istnieje przedmiot rozstrzygnięcia. Zasadnie zatem na podstawie art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego organ powiatowy umorzył to postępowanie.

Zgłaszane w skardze zarzuty należało uznać za bezzasadne. Nie doszło bowiem do naruszenia art. 7 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż organy zgodnie z regałami postępowania zgromadziły materiał dowodowy uzasadniający przyjęcie poczynionych ustaleń. Nie doszło też do naruszenia art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego. O ile faktycznie w aktach sprawy brak zawiadomienia organu o możliwości zapoznania z zebranym materiałem dowodowym, co można uznać za uchybienie proceduralne, to jednak nie każde takie uchybienie może stanowić podstawę do uwzględnienia skargi. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi podstawę dla uwzględnienia skargi stanowić może naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z kolei w przypadku zarzutu skarżącego - nie wykazał on, iż naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy np. uniemożliwiło mu dokonanie konkretnych czynności procesowych.

Tym samym w ocenie składu orzekającego organ słusznie przyjął, że w przedmiotowej sprawie zaistniały przesłanki do umorzenia postępowania. Wskazać przy tym trzeba, że przed organami nadzoru budowlanego prowadzone są odrębne postępowania w sprawie legalności rozbudowy obiektów na działkach nr 1 i nr 2. W ramach tych postępowań organ badać będzie także legalność wykonanych robót w zakresie rozbudowy budynku mieszkalnego i warsztatu.

Mając na względzie powyższe argumenty, nie stwierdzając naruszenia prawa skutkującego uznaniem skargi za zasadną Wojewódzki Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw prawnych do uwzględnienia skargi i dlatego na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – oddalił skargę.