Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Alina Dominiak Sędzia WSA Paweł Mierzejewski Protokolant starszy sekretarz sądowy Hanna Tarnawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2016 r. sprawy ze skargi G. M. i Z. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 10 czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków oddala skargę.

Decyzją z dnia 14 marca 2016 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 20 ust. 1 pkt 2, art. 22 i art. 24 ust. 2c ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. 2016 r., poz. 1629 ze zm.) – dalej w skrócie jako "p.g.k." oraz § 45 i § 63 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2016 r., poz. 1034 ze zm.) – dalej jako "rozporządzenie", Starosta, po rozpatrzeniu wniosku G. M. i Z. M. o sprostowanie oczywistej omyłki oznaczenia głównej funkcji budynku w ewidencji gruntów i budynków, odmówił zmiany (sprostowania) oznaczenia głównej funkcji budynku nr [...] położonego na działce nr [...], obręb S., Gminy L. z "dom letniskowy - 1110.Dl" na "budynek jednorodzinny - 1110.Dj".

W uzasadnieniu decyzji Starosta stwierdził, że zgodnie z rejestrem ww. budynek oznaczony jest: rodzaj według KŚT - budynki mieszkalne - 110, klasa według PKOB - budynki mieszkalne jednorodzinne - 1110, główna funkcja budynku - dom letniskowy - 1110.Dl. Podstawą takiego oznaczenia była decyzja Starosty z dnia 27 maja 2014 r., wydana na podstawie i zgodnie z decyzją organu architektoniczno-budowlanego o pozwoleniu na budowę.

Organ pierwszej instancji wyjaśnił, że realizując zalecenia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego – zawarte w decyzji z dnia 22 lipca 2015 r. - zwrócił się do wnioskodawcy o przekazanie informacji na temat aktualnego sposobu użytkowania budynku. W odpowiedzi wnioskodawca wyjaśnił, że przedmiotowy budynek użytkowany jest do celów mieszkalnych. Organ pierwszej instancji stwierdził, że przedmiotowy budynek mieszkalny, jak wynika z dokumentacji architektoniczno-budowlanej, posiadający funkcję domu letniskowego, jest w rzeczywistości wykorzystywany do celów mieszkalnych przez cały rok na pobyt stały. Fakt zaspokajania potrzeb mieszkalnych w domu letniskowym przez cały rok, nie może skutkować uznaniem budynku letniskowego za budynek o głównej funkcji - budynek jednorodzinny. Organ dodał, że właściciele budynku nie uzyskali zgody właściwego organu na zmianę sposobu użytkowania w myśl przepisów budowlanych.

Organ pierwszej instancji wyjaśnił, że w drodze postanowień z dnia 26 stycznia 2016 r. oraz 27 stycznia 2016 r. odmówiono wyłączenia pracowników organu.

Odnośnie żądania przeprowadzenia w sprawie rozprawy administracyjnej, organ pierwszej instancji stwierdził, że w sprawie nie zachodzi potrzeba uzgadniania rozbieżnych interesów stron, albowiem strony prezentują zgodne stanowisko, żądając wprowadzenia zmiany oznaczenia głównej funkcji budynku. Natomiast biegli w zakresie określania funkcji budynków, tj. organy administracji architektoniczno-budowlanej, w tym inspektor nadzoru budowlanego, wypowiedziały się w zakresie funkcji budynku wskazując, że przedmiotowy budynek jest budynkiem letniskowym.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 32 Konstytucji RP, opartego na okoliczności, że inny budynek położony w S., który - podobnie jak budynek przedmiotowy - wybudowano na podstawie pozwolenia na budowę budynku letniskowego oznaczony jest w rejestrze ewidencyjnym jako budynek jednorodzinny, organ pierwszej instancji wyjaśnił, że zarzut dyskryminacji w tym przypadku jest nieuprawniony, gdyż ww. budynek oznaczony został w rejestrze na podstawie decyzji organu nadzoru geodezyjnego i kartograficznego, który jednak związany był decyzją organu nadzoru budowlanego. Decyzja organu nadzoru geodezyjnego i kartograficznego orzekająca o zmianie funkcji z inny niemieszkalny na mieszkalny zapadła w czasie, kiedy dopuszczalnych było jedynie 10 podstawowych funkcji budynku. Natomiast niniejsza decyzja zapadła w czasie obowiązywania znowelizowanego rozporządzenia, zgodnie z którym istnieje 180 różnych funkcji budynku (głównych funkcji budynku), które organ administracji geodezyjnej i kartograficznej zobowiązany jest stosować.

Organ pierwszej instancji wyjaśnił, że wpisy dokonywane w ewidencji gruntów mają charakter wyłącznie techniczno-deklaratoryjny, a organy ewidencyjne rejestrują jedynie stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające. W art. 23 p.g.k. wymienione są podmioty oraz rodzaje przekazywanych przez te podmioty dokumentów stanowiących podstawę aktualizacji danych ewidencyjnych. W art. 23 ust 3 pkt 1 lit. i p.g.k. wymieniony został dokument - pozwolenie na budowę budynku, zaś w art. 23 ust. 3 pkt 2 tej ustawy wymieniony został między innymi dokument - zgłoszenie zmiany sposobu użytkowania budynku. Zgodnie z art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. b p.g.k. informacje zawarte w rejestrze podlegają aktualizacji, jeżeli zmiany tych informacji wynikają z dokumentów, o których mowa w art. 23 ust. 1-4. Dopiero wówczas, gdy uzyskanie informacji niezbędnych do aktualizacji nie jest możliwe w inny sposób, Starosta może postąpić w sposób opisany w art. 22 ust 3 p.g.k., w tym zażądać udzielenia informacji o sposobie użytkowania budynku.

Organ pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z definicją zawartą w załączniku nr 1a rozporządzenia przez główną funkcję budynku rozumie się sposób użytkowania w przeważającej, pod względem powierzchni użytkowej, części tego budynku. Zdaniem organu sposób użytkowania budynku musi wynikać z dostępnej organowi ewidencyjnemu dokumentacji architektoniczno-budowlanej. Organami właściwymi w sprawach ustalania funkcji budynków są, na podstawie art. 82 ust. 1 w związku z art. 34 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290) – dalej jako "ustawa – Prawo budowlane", odpowiednie organy administracji architektoniczno-budowlanej. Powyższe stwierdzenie – w ocenie organu - znajduje oparcie również w orzecznictwie sądów administracyjnych, np. w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 29 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Sz 1185/13, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 28 marca 2012 r., sygn akt II SA/Bk 52/12, Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 275/12.

Starosta wyjaśnił, że organ administracji architektoniczno-budowlanej w sprawie funkcji przedmiotowego budynku wypowiedział się w decyzji o pozwoleniu na budowę budynku letniskowego. Zgodnie ze zmianą rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, od początku 2014 r. katalog dostępnych w rejestrze funkcji budynku rozszerzono z dziesięciu do stu osiemdziesięciu, w tym również funkcji budynku - letniskowy. Budynki letniskowe zaliczone zostały do budynków mieszkalnych i to niezależnie od tego, czy konkretny budynek letniskowy zamieszkiwany jest przez cały rok, czy czasowo, a nadto czy budynek stanowi centrum życiowe właściciela i osób jemu najbliższych, czy nie stanowi centrum życiowego. W § 63 ust. 1 pkt 1-26 rozporządzenia wyszczególnione zostały dane o budynku, które rejestrowane są w operacie ewidencyjnym. W przypadku braku pełnego zbioru danych, o których mowa w ww. przepisie, do czasu ich uzupełnienia budynek może być ujawniony w ewidencji za pomocą niepełnego zbioru danych, zawierającego co najmniej: 1) identyfikator budynku, 2) status budynku, 3) geometryczny opis konturu, 4) rodzaju budynku według KŚT, 5) klasę budynku według PKOB, 6) główną funkcję budynku. Ponieważ organem kompetentnym w sprawie określania funkcji budynku w świetle przepisów prawa budowlanego jest organ administracji architektoniczno-budowlanej, który wypowiada się w sprawie funkcji budynku w drodze decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego, a przedmiotowy budynek zgodnie z tą decyzją jest budynkiem letniskowym należało orzec jak w sentencji niniejszej decyzji. Budynek letniskowy (główna funkcja) wnioskodawców, zgodnie z rodzajem budynku według KŚT, jest budynkiem mieszkalnym, a zgodnie z klasą według PKOB budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, co również ujawnione jest w rejestrze ewidencji gruntów i budynków.

W odwołaniu od powyższej decyzji G. M. i Z. M., zarzucając decyzji niezgodność z prawem i stanem faktycznym, wnieśli o jej uchylenie i orzeczenie co do istoty sprawy przez aktualizację błędnego oznaczenia głównej funkcji budynku z "dom letniskowy - 1110.Dl" na "budynek jednorodzinny - 1110.Dj".

W uzasadnieniu odwołania skarżący podnieśli, że znowelizowane rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów uchyliło § 65 starego rozporządzenia. W przypadku braku pełnego zbioru danych, o których mowa w § 65 ust. 1 do czasu ich uzupełnienia budynek może być ujawniony w ewidencji za pomocą niepełnego zbioru danych, zawierającego co najmniej w zakresie wniosku skarżących: rodzaj budynku według KŚT, klasę budynku według PKOB i główną funkcję budynku. W ocenie skarżących, pomimo powyższych zmian rozporządzenia budynek letniskowy jest budynkiem mieszkalnym.

Skarżący podnieśli, że przez główną funkcję budynku rozumie się sposób użytkowania w przeważającej, pod względem powierzchni użytkowej, części tego budynku. Uwzględniając powyższą definicję, a także brzmienie art. 2 pkt 8 i art. 22 ust. 3 pkt 3 p.g.k. oraz § 45 rozporządzenia, są tylko dwie możliwości ustalenia aktualnego sposobu użytkowania budynku: dokonanie oględzin lub uzyskanie stosownego oświadczenia od właściciela nieruchomości.

Zdaniem skarżących organ pierwszej instancji nie dokonał logicznej wykładni oznaczeń atrybutów budynek jednorodzinny - 1110.Dj, dom letniskowy - 1110.Dl, leśniczówka - 1110.Ls, inny budynek mieszkalny jednorodzinny -1110.In. Natomiast odwołując się do prawa budowlanego organ pominął treść art. 3 pkt 2a ustawy - Prawo budowlane. Skarżący dodali, że zmiana sposobu użytkowania budynku z okresowego na całoroczny nie jest zmianą sposobu użytkowania w rozumieniu art. 71 ustawy - Prawo budowlane.

Skarżący podnieśli nadto, że w sprawie wyłączenia lub odmowy wyłączenia Kierownika Referatu Ewidencji Gruntów organ pierwszej instancji nie wydał żadnego postanowienia. W ich ocenie pismo Geodety Powiatowego z dnia 27 stycznia 2016 r. nie jest postanowieniem organu. Zdaniem skarżących postępowanie Geodety Powiatowego, który wydaje postanowienia na podstawie nieistniejącego wniosku strony i który uzurpuje sobie uprawnienia organu wywołują uzasadnione wątpliwości co do jego bezstronności. Geodeta Powiatowy winien być wyłączony z postępowania.

Skarżący zarzucili nadto, że organ pierwszej instancji odmawiając przeprowadzenia rozprawy ograniczył się tylko do § 2 art. 89 k.p.a., pomijając § 1 tego przepisu.

Wskazując na wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP zasadę równości, skarżący wyjaśnili, że organy administracji publicznej powinny jednakowo traktować strony postępowań administracyjnych, jeśli pozostają one w takiej samej sytuacji faktycznej i prawnej. W ocenie skarżących, organ pierwszej instancji analizując zarzut naruszenia art. 32 Konstytucji RP, błędnie przyjął, że jest związany decyzjami organów nadzoru budowlanego. Skarżący stwierdzili, że jedyną pozostającą w obiegu prawnym ostateczną decyzją organu nadzoru budowlanego jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 lipca 2013 r. uchylająca w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 maja 2013 r. nakazującą przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku letniskowego, obecnie użytkowanego w celach mieszkalnych. W tej decyzji organ nadzoru budowlanego jednoznacznie stwierdził, że zmiana sposobu użytkowania budynku z okresowego na całoroczny nie jest zmianą sposobu użytkowania w rozumieniu art. 71 ustawy - Prawo budowlane.

W ocenie skarżących są dwa sposoby ustalenia aktualnego sposób użytkowania budynku: sposób określony w § 35 pkt 7 w związku z § 45 ust. 1 i 2 rozporządzenia, czyli w wyniku oględzin oraz sposób określony w art. 22 ust. 3 pkt 3 p.g.k., czyli na podstawie informacji udzielonych przez właścicieli budynków i lokali. Stanowisko organu pierwszej instancji, że aktualny sposób użytkowanie budynku powinien wynikać z dokumentacji architektoniczno-budowlane jest błędne. Twierdzenie organu, że organami właściwymi do ustalania funkcji budynków na podstawie art. 82 ust. 1 w związku z art. 34 ust. 3 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane są organy architektoniczno-budowlanej, jest niezgodne z treścią art. 34 ust. 3 pkt 2, który określa co winien zawierać projekt budowlany. Projekt budowlany typowego jednorodzinnego budynku mieszkalnego te wszystkie dane zawiera. Przedmiotowy budynek oraz budynek usytuowany na działce sąsiedniej wybudowane zostały na podstawie typowego projektu jednorodzinnego budynku mieszkalnego i są od momentu zakupu wykorzystywane w celach mieszkaniowych i służą zaspokojeniu podstawowych potrzeb mieszkaniowych.

Decyzją z dnia 10 czerwca 2016 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz § 45 ust. 1 i § 63 ust. 1 i 1f rozporządzenia, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przytoczył treść § 44 pkt 2, § 45 ust. 1 i § 63 ust. 1 i 1f rozporządzenia, art. 22 ust. 2 i 3 p.g.k., jak również wskazał, że przez główną funkcję budynku określoną w Załączniku nr 1a do rozporządzenia rozumie się sposób użytkowania w przeważającej, pod względem powierzchni użytkowej, części tego budynku.

Organ odwoławczy wskazał na ustalenia faktyczne dokonane przez Starostę, z których wynikało, że skarżący stale użytkują przedmiotowy budynek w celach mieszkalnych od dnia zakupu w końcu sierpnia 2009 roku do dziś i nie planują w dającej się przewidzieć przyszłości zmiany sposobu użytkowania. Natomiast decyzja z dnia 31 października 2007 r. o pozwoleniu na budowę wydana była dla inwestycji obejmującej realizację budynku letniskowego wraz z bezodpływowym zbiornikiem na nieczystości płynne w terenie przedmiotowej działki. Ponadto budynek ten zlokalizowany został na terenie przeznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego fragmentu gminy L. (przyjętego uchwałą Rady Gminy z dnia 22 grudnia 2005 r., nr [...]) pod tereny zabudowy letniskowej, oznaczone symbolem "[...]". Według organu odwoławczego oznaczenie przedmiotowego budynku jest poprawne i zgodne z obowiązującymi przepisami prawa.

W ocenie organu nie ma aktualnie podstaw do zmiany oznaczenia w ewidencji gruntów i budynków głównej funkcji przedmiotowego budynku z "domu letniskowego - 1110.DI" na "budynek jednorodzinny - 1110.Dj". Zmiana możliwa byłaby jedynie po uzyskaniu jednoznacznego stanowiska właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej, który mógłby określić, jaką funkcję powinien posiadać przedmiotowy budynek lub ewentualnie wskazać na konieczność udowodnienia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego na podstawie art. 71 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane. Wynika to z istoty ewidencji gruntów i budynków, która mając charakter techniczno-deklaratoryjny rejestruje jedynie stany prawne ustalone w innym trybie i przez inne organy.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że ustawodawca w rozporządzeniu nie podał definicji atrybutów: budynek jednorodzinny - 1110.Dj, dom letniskowy - 1110.Dl, leśniczówka - 1110.Ls oraz inny budynek mieszkalny jednorodzinny - 1110.In, a zatem organ pierwszej instancji nie mógł ich przedstawić. Wymieniona główna funkcja budynku "dom letniskowy - Dl" odpowiada rodzajowi budynku określonemu w pozwoleniu na budowę z dnia 31 października 2007 r., więc organ ewidencyjny prawidłowo ją wskazał.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 32 Konstytucji RP organ drugiej instancji uznał ten zarzut za nieuzasadniony. Stan faktyczny i prawny sprawy, w której oznaczono inny budynek - wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę budynku letniskowego - jako mieszkalny jednorodzinny na podstawie decyzji Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 12 sierpnia 2013 r., opartej na decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 lipca 2013 r. oraz która była rozstrzygnięta w okresie, w którym dopuszczalnych było jedynie dziesięć funkcji podstawowych budynku, jest inny niż stan przedmiotowej sprawy.

Odnośnie zarzutu dotyczącego odmowy przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji rozprawy administracyjnej organ drugiej instancji uznał go za bezzasadny, podzielając stanowisko Starosty.

Organ odwoławczy podzielił również opinię Starosty o braku uprawdopodobnienia istnienia okoliczności mogących wywołać wątpliwość co do bezstronności i kompetencji pracowników, co do których wydano postanowienia o odmowie wyłączenia.

W skardze na powyższą decyzję G. M. i Z. M. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

Skarżący podnieśli zarzuty naruszenia:

- art. 8 k.p.a. poprzez wybiórcze rozpatrywanie zarzutów, pomijanie zarzutów niemożliwych do obalenia i prowadzenie tego postępowania w sposób przewlekły,

- art. 12 k.p.a. przez przewlekłe prowadzenie postępowania,

- art. 6, art. 7, art. 9 i art. 11 k.p.a.,

- § 63 ust. 1 pkt 5 w związku § 65 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków w brzmieniu z przed nowelizacji z dnia 29 listopada 2013 r. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie,

- § 63 ust. 1 pkt 6 w związku z § 63 ust. 1f pkt 6 rozporządzenia w brzmieniu ustalonym nowelizacją z dnia 29 listopada 2013 r. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie,

- niewłaściwe stosowanie definicji głównej funkcji budynku (FSB) i innej funkcji budynku, 180 głównych i innych funkcji budynku, 4 głównych i innych funkcji budynku dla budynków klasy 1110 oraz uchylanie się obu organów od logicznej wykładni znaczenia tych funkcji,

- § 45 ust. 1 i 2 rozporządzenia w nowym brzmieniu przez niewłaściwe zastosowanie oraz § 35 rozporządzenia w nowym brzmieniu przez jego niezastosowanie,

- art. 22. ust. 3 pkt 3 p.g.k. przez jego niezastosowanie,

- art. 3 pkt 2a ustawy - Prawo budowlane przez jego niezastosowanie,

- art. 55 ust. 1 i art. 59f ustawy - Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie,

- art. 71 ustawy - Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie,

- art. 32 Konstytucji w związku z art. 22 i 24 ust. 2a p.g.k. poprzez nierówne traktowanie skarżących w stosunku do innego mieszkańca S.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, że w 2009 r. zakupili przedmiotowy budynek, który w pozwoleniu na budowę zaliczony został do kategorii III i nazwany budynkiem letniskowym. Stwierdzili, że organ ewidencyjny niezgodnie z prawem oznaczył budynek w ewidencji gruntów i budynków jako budynki o podstawowej funkcji "inne niemieszkalne", albowiem budynek letniskowy jest budynkiem mieszkalnym.

Skarżący podnieśli, że w nowym brzmieniu rozporządzenia w § 63 ust. 1 wprowadzono dwie nowe dane ewidencyjne, tj. klasę budynku według PKOB oraz główną funkcję budynku oraz inne funkcje budynku, a ponadto uchylony został § 65 rozporządzenia określający zasady określania danej ewidencyjnej "oznaczenie funkcji podstawowej budynku". Nowe brzmienie § 63 ust. 1 obowiązujące od 30 grudnia 2013 r. wyeliminowało z obrotu prawnego pojęcie "oznaczenia funkcji podstawowej budynku".

Zdaniem skarżących organy w sposób niezgodny z prawem zrównują pojęcie głównej funkcji budynku z pojęciem podstawowej funkcji budynku. Ponadto bezzasadnie w ocenie skarżących twierdzi organ odwoławczy, że brak definicji atrybutów w rozporządzeniu w nowym brzmieniu zwalnia organy z dokonania interpretacji tych pojęć. Jako błędne ocenili skarżący również stanowisko organu odwoławczego, że główna funkcja budynku, aktualny sposób użytkowania budynku jest określony w dokumencie z przed prawie 10 lat.

Zdaniem skarżących - uwzględniając definicję głównej i innej funkcji budynku zawartą w załączniku nr 1a rozporządzenia, określenie czym jest ewidencja zawarte w art. 2 pkt 8 p.g.k., definicję budynku mieszkalnego jednorodzinnego zawartą w art. 3 pkt 2a ustawy - Prawo budowlane, zasady aktualizacji ewidencji określone w § 45 ust. 2 i § 35 rozporządzenia w nowym brzmieniu, obowiązek udzielenia przez właściciela budynku informacji o jego sposobie użytkowania zawarty w art. 22 ust. 3 pkt 3 p.g.k. oraz brak definicji pojęcia budynek letniskowy a także terminy zgłaszania zmian określone w Prawie geodezyjnym - są tylko dwie możliwości ustalenia aktualnego sposobu użytkowania budynku: dokonanie oględzin lub uzyskanie stosownego oświadczenia od właściciela nieruchomości. Złożone na wniosek organu ewidencyjnego oświadczenie o sposobie użytkowania od dnia zakupu i aktualnie zostało bez podania przyczyn pominięte.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kontrola zaskarżonej decyzji przeprowadzona w oparciu o wyżej wskazane kryterium prowadzi do uznania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W przedmiotowej sprawie skarżący domagali się zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków poprzez zmianę oznaczenia funkcji nadanej budynkowi znajdującemu się na ich działce. Zmiana ta miała polegać na wykreśleniu oznaczenia głównej funkcji budynku "dom letniskowy - 1110.Dl" i wpisaniu oznaczenia "budynek jednorodzinny - 1110.Dj".

Zgodnie z art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. 2016 r., poz. 1629 ze zm.) – dalej w skrócie jako "p.g.k." celem ewidencji gruntów i budynków jest stworzenie jednolitego dla kraju systemu informacyjnego zapewniającego gromadzenie, aktualizację oraz udostępnianie informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz innych podmiotach władających lub gospodarujących tymi gruntami, budynkami i lokalami. Dane te mają charakter informacyjny, a sam rejestr ewidencji gruntów jest wyłącznie odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego dotyczącego danej nieruchomości. Ma on charakter deklaratoryjny a nie konstytutywny, co oznacza, że nie tworzy nowego stanu prawnego nieruchomości, a jedynie potwierdza stan faktyczny.

Wskazać w tym miejscu należy, że przepisy rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2016 r., poz. 1034 ze zm.) – dalej jako "rozporządzenie", posługują się pojęciem aktualizacji ewidencji, a nie jej prostowania. Usuwanie zatem błędów lub omyłek w ewidencji w ramach jej "aktualizacji" nie jest wyłączone, jednakże pod warunkiem, że uzasadnia to aktualny stan prawny, który ewidencja gruntów ma odzwierciedlać, a nie tworzyć (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 kwietnia 2008 r., sygn. akt III SA/Kr 119/08, ONSA i WSA 2010/2/26, LEX nr 570377).

Zgodnie z przepisami rozporządzenia wprowadzenie zmian ewidencyjnych może nastąpić w dwojakim trybie: albo w trybie czynności materialno-technicznej w postaci wprowadzenia do bazy danych zmiany na podstawie udokumentowanego zgłoszenia zmiany, o którym organ tylko zawiadamia, albo w drodze decyzji. Tę drugą formę rozstrzygnięcia, zgodnie z przepisem § 47 ust. 3 rozporządzenia, stosuje organ wtedy, gdy aktualizacja operatu ewidencyjnego wymaga wyjaśnień zainteresowanych lub uzyskania dodatkowych dowodów. Wówczas starosta przeprowadza w sprawie tej aktualizacji postępowanie administracyjne, które kończy się decyzją wprowadzającą zmiany lub odmawiającą wprowadzenia żądanej zmiany.

Podstawową zasadą prowadzenia ewidencji jest zasada aktualności, to jest utrzymywania operatu w zgodności z aktualnymi dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi (§ 44 pkt 2 rozporządzenia). Aktualizacja zaś operatu ewidencyjnego następuje przez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych w celu: 1) zastąpienia danych niezgodnych ze stanem faktycznym, stanem prawnym lub obowiązującymi standardami technicznymi odpowiednimi danymi zgodnymi ze stanem faktycznym lub prawnym oraz obowiązującymi standardami technicznymi; 2) ujawnienia nowych danych ewidencyjnych; 3) wyeliminowania danych błędnych (§ 45 ust. 1 rozporządzenia). Przy aktualizacji operatu ewidencyjnego przepisy § 35 i § 36 stosuje się odpowiednio (§ 45 ust. 2 rozporządzenia).

W myśl art. 20 ust. 1 pkt 2 p.g.k. ewidencja gruntów i budynków obejmuje m.in. informacje dotyczące m.in. budynków - ich położenia, przeznaczenia, funkcji użytkowych i ogólnych danych technicznych.

W świetle stosowanego odpowiednio § 35 rozporządzenia należy przyjąć, że źródłami danych ewidencyjnych niezbędnych do aktualizacji operatu ewidencyjnego są m.in. dane zawarte w dokumentacji architektoniczno-budowlanej gromadzonej i przechowywanej przez organy administracji publicznej. Z art. 23 ust. 3 pkt 1 lit. i) oraz j) p.g.k. wynika, że organy administracji publicznej przekazują staroście, jako organowi ewidencyjnemu, odpisy ostatecznych decyzji m.in. w sprawie o pozwolenie na budowę lub pozwolenia na użytkowanie budynku. Z art. 23 ust. 3 pkt 2 p.g.k. wynika z kolei, że organy administracji publicznej przekazują właściwemu staroście odpisy zgłoszeń m.in. dotyczących zmiany sposobu użytkowania budynku lub jego części, o których mowa w art. 71 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane. W świetle art. 24 ust. 2a p.g.k. informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji: 1) z urzędu, jeżeli zmiany tych informacji wynikają z: a) przepisów prawa, b) dokumentów, o których mowa w art. 23 ust. 1-4, c) materiałów zasobu, d) wykrycia błędnych informacji; 2) na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, lub władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania. Z kolei zgodnie z art. 24 ust. 2b pkt 1 lit. d i f tejże ustawy aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje w drodze czynności materialno-technicznej m.in. na podstawie ostatecznych decyzji administracyjnych lub zgłoszeń dotyczących zmiany sposobu użytkowania budynku lub jego części, o których mowa w art. 71 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, do których właściwy organ nie wniósł sprzeciwu.

Z powyższego wynika, że w sytuacji, gdy organ ewidencyjny dysponuje decyzją organu administracji architektoniczno-budowlanej o pozwoleniu na budowę budynku o określonej w takiej decyzji funkcji, a właściciel budynku nie przedstawia żadnej innej dokumentacji w tym zakresie, to wówczas w ewidencji nie może zostać wpisana inna niż w tejże decyzji określona funkcja budynku. Ponadto w przypadku istnienia tego rodzaju dokumentacji architektoniczno-budowlanej organ ewidencyjny powinien opierać się na jej treści. Brak jest natomiast – w świetle art. 22 ust. 2 i 3 p.g.k. - podstaw do prowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzyskania danych niezbędnych do aktualizacji bazy danych ewidencji.

W konsekwencji powyższego organy prowadzące ewidencję budynków, która powinna w swoich zapisach odzwierciedlać stan prawny, a nie tworzyć nowego, obowiązane są prowadzić zapisy w oparciu o dokumentację architektoniczno-budowlaną, z uwzględnieniem ewentualnych zmian w tej dokumentacji. Aby zatem dokonać zmian w zakresie głównej funkcji budynku (§ 63 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia) innej niż w projekcie budowlanym, zatwierdzonym pozwoleniem na budowę, organ ewidencji (który sam nie może być twórcą stanu prawnego), winien mieć do tego podstawę w rozstrzygnięciu kompetentnego organu administracji budowlanej. Podstawą do dokonania zmian w ewidencji, w sytuacji budynku już wybudowanego może być zgłoszenie zmiany sposobu użytkowania, co do którego właściwy organ nie wniesienie sprzeciwu w trybie art. 71 ustawy - Prawo budowlane. Bez zmiany sposobu użytkowania budynku przez organ administracji budowlanej, organ ewidencji nie może dokonać zmiany w zapisie ewidencji co do funkcji tego budynku, albowiem w takiej sytuacji organ ewidencji wykracza poza swoje kompetencje stając się twórcą nowego stanu prawnego.

Podkreślić należy, że w świetle aktualnie obowiązujących przepisów ustawy - Prawo budowlane wynika, że przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń (art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane). Nie można zatem wykluczyć co do zasady, że modyfikacja funkcji istniejącego budynku będzie mieściła się w pojęciu zmiany sposobu użytkowania tego obiektu budowlanego, zwłaszcza, gdy okaże się, że taka modyfikacja związana jest ze zmianą warunków bezpieczeństwa zdrowotnego lub higieniczno-sanitarnego.

Brak jest ponadto podstaw, aby na gruncie przepisów prawa budowlanego budynki letniskowe traktować tak samo jak budynki mieszkalne. W rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422) obie kategorie zabudowy zostały wyraźnie rozróżnione. Zgodnie bowiem z § 3 pkt 7 powołanego rozporządzenia, budynkiem rekreacji indywidualnej jest budynek przeznaczony do okresowego wypoczynku. Z brzmienia tego przepisu wynika zatem, że podstawowym celem zabudowy letniskowej, realizowanej w postaci budynku rekreacji indywidualnej, jest możliwość okresowego wypoczynku, a nie zamieszkania. Przebywanie w takim obiekcie budowlanym stanowi bowiem jedynie dodatkowy i niesamodzielny cel takiego obiektu budowlanego, funkcjonalnie związany z wypoczywaniem. Uwagi te potwierdza również § 3 pkt 4 tego rozporządzenia, w myśl którego budynkiem mieszkalnym jest budynek mieszkalny wielorodzinny oraz budynek mieszkalny jednorodzinny. Tym samym a contrario należy uznać, że budynek rekreacji indywidualnej nie stanowi budynku mieszkalnego (również jednorodzinnego). W szeregu przepisów powołanego rozporządzenia prawodawca kształtuje przy tym odmiennie warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki rekreacji indywidualnej i budynki mieszkalne, dotyczące w szczególności zaopatrywania budynku w wodę, ogrzewanie, oświetlenie.

Zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. W zgłoszeniu należy określić dotychczasowy i zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Do zgłoszenia należy dołączyć:

1) opis i rysunek określający usytuowanie obiektu budowlanego w stosunku do granic nieruchomości i innych obiektów budowlanych istniejących lub budowanych na tej i sąsiednich nieruchomościach, z oznaczeniem części obiektu budowlanego, w której zamierza się dokonać zmiany sposobu użytkowania;

2) zwięzły opis techniczny, określający rodzaj i charakterystykę obiektu budowlanego oraz jego konstrukcję, wraz z danymi techniczno-użytkowymi, w tym wielkościami i rozkładem obciążeń, a w razie potrzeby, również danymi technologicznymi;

3) oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2;

4) zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

5) w przypadku zmiany sposobu użytkowania, o której mowa w ust. 1 pkt 2 - ekspertyzę techniczną, wykonaną przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności;

6) w zależności od potrzeb - pozwolenia, uzgodnienia lub opinie wymagane odrębnymi przepisami.

W konsekwencji zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego jest możliwa m.in. wówczas, gdy jest zgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Z prawidłowo ustalonego przez organy obu instancji stanu faktycznego sprawy wynikało, że budynek usytuowany na działce nr [...], obręb S., został wybudowany na podstawie ostatecznej decyzji Starosty z dnia 31 października 2007 r. o pozwoleniu na budowę budynku letniskowego. Z akt nie wynika, aby właściwy organ wyraził zgodę na zmianę sposobu użytkowania budynku. Budynek położony jest przy tym na obszarze przeznaczonym w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę letniskową.

Organ ewidencyjny jest zatem w dyspozycji ostatecznej decyzji organu administracji architektoniczno-budowlanej określającej funkcję przedmiotowego budynku jako budynku letniskowego. W takiej sytuacji brak jest podstaw do dokonania aktualizacji operatu ewidencyjnego poprzez zastąpienie wpisu "dom letniskowy – 1110.Dl" wpisem "budynek jednorodzinny – 1110Dj". Dopóki organ ewidencyjny nie będzie dysponował rozstrzygnięciem organu administracji budowlanej w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku (z budynku letniskowego na budynek jednorodzinny), nie będzie miał podstaw do dokonania w tym zakresie zmian w ewidencji budynków.

Przez główną funkcję budynku, zgodnie z Załącznikiem 1a do rozporządzenia, rozumie się sposób użytkowania w przeważającej, pod względem powierzchni użytkowej, części tego budynku. Wskazana w ewidencji budynków główna funkcja przedmiotowego budynku, jako dom letniskowy, stanowi odzwierciedlenie funkcji tego budynku określonej w decyzji Starosty z dnia 31 października 2007 r. o pozwoleniu na budowę, nie zaś jak podnoszą to skarżący, aktualny sposób użytkowania budynku. W świetle przytoczonych wyżej przepisów zasadą jest bowiem, że ewidencja budynków stanowi odzwierciedlenie stanu prawnego budynku wynikającego z dostępnej organowi ewidencyjnemu dokumentacji architektoniczno-budowlanej.

W konsekwencji powyższych rozważań jako bezzasadne należało ocenić zarzuty zawarte w skardze. Jako przesądzające i jednocześnie wystarczające dla wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy należało bowiem uznać okoliczności wybudowania przedmiotowego budynku na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę budynku letniskowego oraz brak dokonania w prawem przewidzianej formie zmiany sposobu użytkowania budynku. Wobec ustalenia tychże okoliczności w sposób prawidłowy, nie można postawić organom rozstrzygającym w sprawie, skutecznego zarzutu naruszenia przepisów postępowania. Ustalenie sposobu użytkowania budynku w celu stwierdzenia, jaka jest główna funkcja budynku, było możliwe na podstawie dokumentacji architektoniczno-budowlanej. Nie można zatem organom zarzucić, że nie zastosowały art. 22 ust. 3 pkt 3 p.g.k. w celu ustalenia aktualnego sposobu użytkowania budynku, skoro udzielenie przez właścicieli informacji o sposobie użytkowania budynku, nie stanowiło okoliczności przesądzającej w przedmiotowej sprawie.

Wobec jednoznacznej treści ww. decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowego budynku, nie miały znaczenia wykazywane przez skarżących w toku postępowania cechy budynku, które miałyby w ich ocenie wyczerpywać definicję budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zawartą w art. 3 pkt 2a ustawy - Prawo budowlane. Organy zatem nie naruszyły tego przepisu, skoro brak było podstaw do badania faktycznego sposobu użytkowania budynku. Przepisy art. 55 i art. 59f ustawy - Prawo budowlane nie miały natomiast w sprawie zastosowania. Z kolei przytoczenie przez organ odwoławczy art. 71 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane było zasadne w celu wykazania konieczności dokonania zmiany sposobu użytkowania budynku w celu dokonania wnioskowanej przez skarżących zmiany w operacie ewidencyjnym.

Zarzut przewlekłości postępowania może być przy tym rozpatrywany jedynie na skutek skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, nie zaś w niniejszym postępowaniu.

Wbrew zarzutom skargi w zaskarżonej decyzji słusznie powołał się organ na treść § 63 ust. 1 i ust. 1f rozporządzenia w aktualnym brzmieniu, celem wykazania, że wobec braku pełnego zbioru danych, o których mowa w ust. 1, do czasu ich uzupełnienia budynek może być ujawniony w ewidencji za pomocą niepełnego zbioru danych, zawierającego co najmniej: 1) identyfikator budynku; 2) status budynku; 3) geometryczny opis konturu budynku lub - w razie braku danych niezbędnych do sporządzenia tego opisu - dane określające w układzie 2000 położenie środka geometrycznego budynku; 4) rodzaj budynku według KŚT; 5) klasę budynku według PKOB; 6) główną funkcję budynku.

Prawidłowo również organ powołał się na, zawarte w Załączniku nr 1a do rozporządzenia, wyjaśnienie pojęcia głównej funkcji budynku. Należy w tym miejscu ponownie podkreślić, że oznaczenie funkcji budynku wynika z danych zawartych w decyzji organu administracji architektoniczno-budowlanej. Prawidłowo zatem oznaczono funkcję główną przedmiotowego budynku jako domu letniskowego. Zmiana polegająca na oznaczeniu budynku jako budynku jednorodzinnego stanowiłaby dokonanie wpisu danych niezgodnych z dokumentami pozostającymi w dyspozycji organu ewidencyjnego co naruszałoby przepisy ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz przepisy rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

Wynik postępowania dotyczącego zmiany operatu ewidencyjnego w stosunku do innej nieruchomości nie może mieć decydującego znaczenia dla rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie, w szczególności, że – jak słusznie podnosił organ odwoławczy – w sprawie dotyczącej sąsiadującej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] w S., ustalony został odmienny stan faktyczny, a sprawa została rozstrzygnięta w oparciu o nieobowiązujący obecnie stan prawny. Niezasadny jest zatem zarzut naruszenia zasady równego traktowania.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę jako bezzasadną oddalił.