Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.), Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak, Sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz, Protokolant asystent sędziego Łukasz Sielanko, po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 9 marca 2016 r. sygn. akt IV SA/Po 1002/15 w sprawie ze skargi J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M. K. na rzecz J. P. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 9 marca 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 1002/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, w wyniku rozpoznania skargi J. P. uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia [...] października 2015 r., nr [...] oraz decyzję Prezydenta Miasta Ostrowa Wielkopolskiego z dnia [...] września 2015 r., nr [...], w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Pismem z dnia 27 sierpnia 2015 r. J. P. złożył wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczący podania konkretnej kwoty brutto ze środków publicznych wydatkowanej miesięcznie na wynagrodzenia doradców Prezydenta Miasta Ostrowa Wielkopolskiego. Wnioskodawca podał, iż wniosek dotyczy danych z zakresu gospodarowania środkami publicznymi, co zgodnie art. 33 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (j.t. Dz.U. z 2013 r. poz. 885 ze zm., dalej: u.f.p.) jest jawne.

Prezydent Miasta Ostrowa Wielkopolskiego decyzją z dnia [...] września 2015 r. odmówił udostępnienia żądanej informacji publicznej.

W uzasadnieniu wskazał, że ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (j.t. Dz. U. z 2014 r., poz. 782 ze zm., dalej: u.d.i.p.), stanowiąc generalną zasadę udostępniania informacji publicznej, przewiduje jednocześnie różne sposoby jej udostępniania wymienione w art. 7 ust. 1 u.d.i.p. Organ przytoczył art. 2 ust. 2 i art. 5 ust. 2 u.d.i.p. oraz wskazał, że w Urzędzie Miejskim w Ostrowie Wielkopolskim zatrudniony jest jeden doradca Prezydenta Miasta, który nie pełni funkcji publicznej. Ustawa nie definiuje wprost pojęcia "osoby pełniącej funkcje publiczne", zaś zgodnie z orzecznictwem za taką osobę lub mającą związek z pełnieniem takiej funkcji uznać należy tylko taką osobę, która pełni funkcje w organach władzy publicznej lub też w strukturach osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, jeśli funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo z zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Organ podniósł, że w myśl postanowień art. 17 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (j.t. Dz.U. z 2014 r. poz. 1202 ze zm., dalej u.p.s.), prezydent miasta może zatrudniać osoby na stanowiskach doradców i asystentów w urzędzie miasta na czas pełnienia funkcji przez prezydenta miasta. Zadania tych pracowników obejmują, w przypadku pracy doradców - doradzanie podmiotom, które ich powołują, zaś asystenci zajmują się organizacją obsługi tych podmiotów. Z regulaminu organizacyjnego Urzędu Miejskiego w Ostrowie Wielkopolskim nie wynika, żeby funkcje doradcy wiązało się z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób, ani nie łączy się z przygotowywaniem decyzji dotyczących innych podmiotów. Skoro działalność doradcy Prezydenta Miasta Ostrowa Wielkopolskiego pozbawiona jest elementów władztwa publicznego, to nie pełni on funkcji publicznej, więc dostęp do informacji o jego wynagrodzeniu podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby.

Organ przywołał stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zajęte w wyroku z dnia 18 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 796/14, podkreślając, że w Urzędzie Miasta w Ostrowie Wielkopolskim zatrudniony jest jeden doradca, który nie pełni funkcji publicznej i nie posiada kompetencji decyzyjnych w ramach sprawowanej funkcji. Organ zgodził się z prezentowanym przez stronę stanowiskiem, że pytanie o wysokość zarobków doradców wypłacanych ze środków budżetowych stanowi pytanie o dysponowanie publicznymi środkami finansowymi i jest informacją publiczną, jednakże dostęp do informacji o publicznych środkach finansowych może być ograniczony przepisami lex specialis. W ocenie organu, w niniejszej sprawie odpowiedź na pytanie strony o dysponowanie publicznymi środkami finansowymi pozwoli na zidentyfikowanie tożsamości konkretnej osoby, do której informacja ta się odnosi. Osobę tę bez przeszkód można zidentyfikować z imienia i nazwiska. Ujawnienie wynagrodzenia doradcy mogłoby stanowić naruszenie dobra osobistego pracownika w rozumieniu art. 23 i art. 24 Kodeksu cywilnego (j.t. Dz.U. z 2014 r. poz. 121 ze zm.). Bez wątpienia wynagrodzenie jest dobrem osobistym podlegającym ochronie określonej w art. 23 i art. 24 k.c. Organ stwierdził, że informacje o wynagrodzeniu dotyczą sposobu dysponowania mieniem publicznym i jako takie podlegają udostępnieniu w trybie informacji publicznej. Jeżeli jednak udostępnienie takich informacji pozwoli jej odbiorcom na zidentyfikowanie tożsamości konkretnej osoby czy osób, do których informacja ta się odnosi, organ jest upoważniony do załatwienia sprawy w formie decyzji odmownej, na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu decyzją z dnia [...] października 2015 r., nr [...], w wyniku rozpoznania odwołania, utrzymało w mocy ww. decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu powołało się na art. 1 ust. 1 i art. 5 ust. 2 u.d.i.p. oraz wskazało, że w art. 6 ust. 1 u.d.i.p. ustawodawca wymienił informacje, które podlegają udostępnieniu. Wśród wymienionych tam informacji publicznych nie ma informacji dotyczących wysokości otrzymywanego wynagrodzenia przez pracowników jednostek samorządu terytorialnego. Art. 33 ust. 1 u.f.p. stanowi co prawda, że gospodarka środkami publicznymi jest jawna, ale art. 34 ust. 1 ww. ustawy wskazuje na sposoby, w jaki jawność ta jest realizowana. W świetle tych regulacji zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

W skardze na powyższą decyzję J. P. zarzucił naruszenie art. 33 ust. 1 u.f.p. i art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c) u.d.i.p., podtrzymując dotychczasową argumentację. Zdaniem skarżącego żądane informacje o wynagrodzeniu doradcy dotyczą majątku publicznego, a więc żądana informacja mieści się w katalogu ujętym w art. 6 ust. 1 u.d.i.p., który ma charakter otwarty.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, uwzględniając skargę wskazał, że każdy z organów odmowę udostępnienia informacji o wysokości kwoty brutto wydatkowanej miesięcznie na wynagrodzenia doradców Prezydenta Miasta Ostrowa Wielkopolskiego uzasadniał innymi powodami, ale żaden z nich nie miał racji. W ocenie tego Sądu żądane przez skarżącego informacje odnoszące się do wynagrodzenia doradców Prezydenta Miasta Ostrowa Wielkopolskiego mają charakter informacji publicznej. Dotyczą bowiem sposobu wydatkowania majątku publicznego przez podmioty tworzące sektor finansów publicznych w rozumieniu art. 9 u.f.p. Udostępnienie tej informacji nie doznaje ograniczeń, ani na gruncie art. 34 u.f.p., ani na podstawie art. 6 ust. 1 u.d.i.p. Zarówno w piśmiennictwie, jak i w orzecznictwie przyjmuje się, że informacje o gospodarowaniu środkami publicznymi stanowią informację publiczną, dostępną w trybie i na zasadach określonych w u.d.i.p. Sąd I instancji poniósł, że wyliczenie stanów faktycznych zawartych w art. 6 u.d.i.p nie ma charakteru zamkniętego, o czym świadczy choćby posłużenie się przez ustawodawcę sformułowaniem "w szczególności".

Jednym z ograniczeń w dostępie do informacji publicznej jest ochrona prywatności osoby fizycznej. Z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. wynika jednak, że to ograniczenie nie odnosi się do osób pełniących funkcje publiczne. W związku z powyższym kluczowe dla niniejszej sprawy było ustalenie, czy doradca prezydenta Miasta Ostrowa Wielkopolskiego jest osobą pełniącą funkcję publiczną.

Sąd I instancji wskazał, że pojęcie osoby pełniącej funkcję publiczną nie zostało w u.d.i.p. zdefiniowane. Przeprowadzenie wykładni systemowej prowadzi do wniosku, że pojęcie to na gruncie u.d.i.p. ma znaczenie autonomiczne. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 1530/14, przyjął, że użyte w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. pojęcie osoby pełniącej funkcję publiczną obejmuje każdą osobę, która ma wpływ na kształtowanie spraw publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., tj. na sferę publiczną. Posiadanie kompetencji do podejmowania działań oddziałujących bezpośrednio na sytuację prawną innych osób, nie jest zatem warunkiem koniecznym do uznania danej osoby za osobę wykonującą funkcję publiczną. Zdaniem Sądu I instancji przez "udział w przygotowywaniu decyzji dotyczących innych podmiotów" należy rozumieć także możliwość wpływania przez dany podmiot na końcową treść danej decyzji podjętej przez inny podmiot, która to możliwość wynikałaby wprost z funkcji przypisanej danej osobie. Z kolei funkcja ta musi zostać przewidziana przepisami prawa albo gdy przypisano do niej odpowiedni zakres działań. Zdaniem Sądu I instancji w okolicznościach niniejszej sprawy należy dojść do wniosku, że doradca Prezydenta Miasta Ostrowa Wielkopolskiego jest osobą pełniącą funkcję publiczną.

Z Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Miejskiego w Ostrowie Wielkopolskim wynika, że do zadań tego doradcy należy doradztwo w dziedzinach, w których są podejmowane decyzje dotyczących innych podmiotów, np. w zakresie miejskiej gospodarki komunalnej, a więc np. może brać udział w przygotowywaniu decyzji w przedmiocie pozwoleń zintegrowanych gospodarki odpadami. W ocenie Sądu I instancji czynności doradztwa należy uznać za branie udziału w przygotowywaniu decyzji.

Sąd I instancji dostrzegł kolizję między dwoma konstytucyjnymi wartościami, tj. prawem do prywatności (art. 47 Konstytucji RP) a prawem do informacji (art. 61 Konstytucji RP). Zdaniem tego Sądu osoba pełniąca w sposób stały funkcje doradcze i otrzymująca z tego tytułu wynagrodzenie powinna mieć jednak świadomość, że właśnie w związku ze stałym wpływem tej osoby na sprawy publiczne, w tym zapadające rozstrzygnięcia administracyjne, prawo do informacji będzie przeważać nad prawem do prywatności.

Reasumując Sąd I instancji stwierdził, że żądana przez skarżącego informacja w zakresie wynagrodzenia doradcy Prezydenta Miasta Ostrowa Wielkopolskiego ma charakter informacji publicznej, która dotyczy osoby pełniącej funkcję publiczną. Równocześnie informacja ta w stopniu oczywistym ma związek z pełnieniem funkcji, skoro dotyczy wynagrodzenia otrzymywanego ze środków publicznych w związku z wykonywaniem funkcji publicznej.

W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji i orzekł o kosztach postępowania sądowego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M. K., reprezentowany przez radcę prawnego, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i oddalenia skargi, ewentualnie uchylenia zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

Wyrokowi zarzucono:

1. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 5 ust. 2 Ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej polegające na błędnej jego wykładni i nieuzasadnionym uznaniu, że osoba doradcy Prezydenta Miasta jest osobą pełniącą funkcję publiczną i w konsekwencji przyjęciu, że w stosunku do tej osoby prawo do informacji publicznej dotyczącej wysokości uzyskiwanego wynagrodzenia za pracę nie podlega ograniczeniu z uwagi na prywatność osoby fizycznej;

2. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy a mianowicie art. 3 § 1 w związku z art. 148 i art. 153 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli działalności administracji i uchylenie określonych w zaskarżonym kasacyjnie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia [...] października 2015 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Ostrowa Wlkp. z dnia [...] września 2015 r. oraz wyrażenie błędnej, wiążącej organy oceny prawnej polegającej na bezpodstawnym uznaniu, że stanowisko doradcy Prezydenta Miasta jest stanowiskiem związanym z pełnieniem funkcji publicznej, nie podlegającym ograniczeniom w dostępie do informacji publicznej z uwagi na prywatność osoby fizycznej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. P. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.

Postanowieniem z dnia 10 maja 2016 r. wydanym w niniejszej sprawie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu M. K. został dopuszczony do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Postanowieniem z dnia 25 października 2016 r. wydanym w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny dopuścił do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania S. z siedzibą w W., które w złożonym piśmie procesowym przychyliło się w całości do stanowiska zawartego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, nie podzielając zarzutów skarżącego kasacyjnie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.

Przed przystąpieniem do rozpoznania skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny ma obowiązek ustalić czy skarga kasacyjna została wniesiona przez uprawniony do tego podmiot. Należy bowiem podkreślić, że w uchwale z dnia 11 kwietnia 2005 r., sygn. akt OPS 1/04 (ONSAiWSA 2005/4/62) Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że rozpoznając skargę kasacyjną może z urzędu badać, czy skarga ta została wniesiona przez stronę. W uchwale tej wskazano, że sądowoadministracyjne postępowanie odwoławcze jest wszczynane przez wniesienie skargi kasacyjnej, która jest środkiem odwoławczym sformalizowanym. Z tego względu, z uwagi na szczegółowe uregulowania ustawowe w tym zakresie, trzeba mieć na uwadze, iż aby powstał skutek wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego drugiej instancji skarga kasacyjna musi być m. in. wniesiona przez uprawniony podmiot (art. 173 § 2 p.p.s.a.). Niedopełnienie tego warunku czyni skargę niedopuszczalną, a w konsekwencji powoduje jej odrzucenie.

Wyjątek stanowi sytuacja, kiedy skarga kasacyjna została wniesiona przez podmiot niebędący stroną, ale wcześniej dopuszczony do udziału w postępowaniu jako strona. Wówczas wymagane jest merytoryczne rozpoznanie sprawy w kontekście posiadania przezeń interesu prawnego w sprawie. Uprawnienie do wniesienia skargi do sądu administracyjnego przez podmiot będący stroną wiąże się bowiem z posiadaniem interesu prawnego. Kryterium "interesu prawnego" oznacza zaś, że będący przedmiotem zaskarżenia do sądu akt, czynność lub bezczynność organu administracji musi dotyczyć interesu prawnego, a nie interesu faktycznego skarżącego; musi to być interes własny, indywidualny i wynikający z konkretnego przepisu prawa powszechnie obowiązującego (por. wyrok NSA z dnia 3 czerwca 1996 r., sygn. akt II SA 74/96, ONSA 1997, z. 2, poz. 89). Oznacza to, że interes prawny wnoszącego skargę kasacyjną musi znajdować podstawę w przepisach prawa materialnego powszechnie obowiązującego, ale może mieć także swoje źródło w przepisach ustrojowych, jak również w przepisach proceduralnych. Status strony postępowania sądowoadministracyjnego nie może w żadnym razie wynikać tylko z faktycznego traktowania jakiegokolwiek podmiotu jako strony.

Oceniając w tych kategoriach uprawnienie M. K. do wniesienia skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł przesłanek uzasadniających istnienie interesu prawnego warunkującego posiadanie przymiotu strony w rozumieniu art. 173 § 2 p.p.s.a. Wnoszący skargę kasacyjną nie posiadał bowiem statusu strony w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżoną decyzją.

Ze akt sprawy wynika, że postępowanie w niniejszej spawie o udostępnienie informacji publicznej w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (j.t. Dz. U. z 2014 r. poz. 782 ze zm.), dalej u.d.i.p., zostało wszczęte na wniosek J. P., skierowany do Prezydenta Miasta Ostrowa Wielkopolskiego. Niewątpliwie zatem stronami niniejszego postępowania są wnioskodawca i organ, do którego wniosek o udostępnienie informacji publicznej został skierowany. Po wydaniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowieniem z dnia 10 maja 2016 r. wydanym w niniejszej sprawie dopuścił M. K. na jego wniosek do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym Na etapie postępowania drugoinstancyjnego do postępowania tego, postanowieniem z dnia 25 października 2016 r. wydanym w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny dopuścił do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania Stowarzyszenie S. z siedzibą w W. Do rozważenia zatem pozostaje czy skarżący kasacyjnie posiada status strony w niniejszym postępowaniu.

W wyroku z dnia 28 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 528/17 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: "Postępowanie prowadzone na skutek wniosku o udostępnienie informacji publicznej jest sekwencją czynności poprzedzających udzielenie lub odmowę udzielenia odpowiedzi na wniosek i nie zmierza do wykreowania aktu stosowania prawa, tj. aktu administracyjnego w jego materialnym rozumieniu odpowiadającego istocie decyzji administracyjnej rozstrzygającej indywidualną sprawę administracyjną w rozumieniu art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej w skrócie "K.p.a."). Zastrzeżenie przez ustawodawcę w art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 782 ze zm.) formy decyzji administracyjnej dla odmowy udostępnienia informacji publicznej ma walor gwarancyjny, pozwalający w założeniu adresatowi takiej decyzji składać środki prawne od decyzji i skargi do sądu administracyjnego. Nie ma jednak wpływu na ocenę charakteru prawnego tego rodzaju decyzji, która będąc negatywną odpowiedzią na wniosek nie stanowi takiego materialnego aktu administracyjnego, który rozstrzygałby indywidualną sprawę administracyjną w rozumieniu art. 1 pkt 1 K.p.a. Brak podstaw do przyjęcia tezy, że ta sama sprawa indywidualnego podmiotu – której rozstrzygnięcie na etapie jej zaistnienia z istoty rzeczy nie może być przesądzone, bo wymaga uprzedniego rozpoznania sprawy – zmienia swój prawny charakter w zależności od tego, którą z różnych form przewidzianych przez ustawodawcę dla jej załatwienia organ zastosował w wyniku rozpoznania sprawy. Decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej jest alternatywą dla czynności udostępnienia informacji publicznej i ma charakter odmowy uwzględnienia wniosku inicjującego sprawę udostępnienia informacji publicznej. Nie może mieć więc charakteru decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty w całości lub w części, w takim znaczeniu, jakie wynika z art. 104 § 2 K.p.a. Należy przy tym podkreślić, że ustawodawca wyraźnie wskazał w art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się "do decyzji", a zatem nie do postępowania w analizowanej sprawie o udostępnienie informacji publicznej, przy czym przepisy K.p.a. stosuje się "do decyzji, o których mowa w ust. 1", tj. do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej i oraz decyzji o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 ustawy, czyli tylko do ściśle określonych rodzajów decyzji."

Ustawa o dostępie do informacji publicznej jest regulacją o charakterze szczegółowym, dotyczącą materialnych i procesowych kwestii udostępniania informacji publicznej, która odnosi się do szerokiego katalogu podmiotów, mających swoje odrębne kompetencje wynikające z innych ustaw, w zakresie udzielania przez te podmioty informacji publicznej. Tym samym wyznacza ona określony i szczególny sposób działania tych podmiotów, jak również autonomicznie reguluje status podmiotów wnioskujących o udzielenie informacji publicznej oraz mechanizmy ochrony tych podmiotów przed uchylaniem się adresatów ich wniosków od zajęcia stanowiska w przedmiocie udzielenia informacji publicznej. Ustawa o dostępie do informacji publicznej jako regulacja szczegółowa – zgodnie z dyrektywą wykładni, według której regulacja szczególna ma pierwszeństwo przed regulacją ogólną (lex specialis derogat legi generali) – wyłącza tym samym co do zasady dopuszczalność stosowania w sprawach o udostępnienie informacji publicznej regulacji o charakterze ogólnym, do których zaliczają się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 2456/16).

Z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, tj. art. 2 ust. 1, art. 10 ust. 1, a także art. 14 ust. 1, analizowanych w kontekście wskazanego wyżej charakteru prawnego informacji publicznej należy wyprowadzić wniosek, iż stroną postępowania w sprawie o udostępnienie informacji publicznej, wszczynanego na wniosek, jest wyłącznie wnioskodawca, co powoduje, że w sprawach tych nie znajduje zastosowania art. 28 K.p.a. (por. np.: postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 30 sierpnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1860/12; z dnia 5 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 298/13; z dnia 8 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 1038/15). Przepis art. 28 K.p.a. wyposaża w legitymację procesową podmioty, których interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie w sprawie indywidualnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 K.p.a. albo które żądają czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek w takiej właśnie sprawie. Jak wyżej wskazano, sprawa o udostępnienie informacji publicznej nie ma charakteru sprawy indywidualnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 K.p.a. Przepis art. 2 ust. 1 u.d.i.p., w myśl którego każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej (przy czym od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego – art. 2 ust. 2 tej ustawy), jest przepisem szczególnym wobec przepisu art. 28 K.p.a.

Źródła interesu prawnego nie stanowi regulacja art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Zgodnie z tym przepisem prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych, a także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Przepis ten określając przesłanki ograniczenia prawa do informacji publicznej zawiera w określonym zakresie, tj. obok innych unormowań tej ustawy, materialnoprawne podstawy sprawy zainicjowanej wnioskiem o udostępnienie informacji, a tym samym determinuje sposób korzystania z kompetencji przez podmiot właściwy w zakresie udostępnienia tego rodzaju informacji. Nie określa natomiast sytuacji prawnej podmiotów, o jakich mowa w tym przepisie, a zatem nie wynikają z niego normy materialne mogące być źródłem ich interesów prawnych. Obowiązkiem organu jest ochrona wartości wskazanych w powyższym przepisie poprzez ograniczenie dostępu do informacji publicznej w zakresie wynikającym z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p., a ewentualne naruszenie tego obowiązku może skutkować odpowiedzialnością prawną organu, nie skutkuje natomiast przyznaniem np. osobom fizycznym, których prywatność jest chroniona, statusu strony w postępowaniu o udzielenie informacji publicznej na wniosek innego podmiotu. W takim przypadku osoby takie mają wyłącznie interes faktyczny – a nie interes prawny – w postępowaniu, w którym rozpatrywany jest wniosek o udzielenie informacji pozostającej z nimi w jakimkolwiek związku.

Nie można zatem uznać, aby ktokolwiek poza podmiotem, który wnioskuje o udostępnienie informacji publicznej miał interes prawny uzasadniający jego status strony w postępowaniu przed organem, jak i w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (również w rozumieniu art. 33 § 1 i 2 p.p.s.a.).

Za powyższym poglądem przemawiają również argumenty natury pragmatycznej. Zasadą postępowania toczącego się na skutek złożenia wniosku o udzielenie informacji publicznej jest to, że informację publiczną, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej, a której udostępnienia żąda wnioskodawca, zgodnie z art. 10 ust. 2 u.d.i.p. udostępnia się niezwłocznie w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku. Biorąc pod uwagę powyższą regulację, trudno byłoby sobie wyobrazić sytuację, w której organ wykonując niezwłocznie nałożony w/w przepisem obowiązek, zmuszony byłby włączać do udziału w postępowaniu o udzielenie informacji publicznej inne, poza wnioskodawcą podmioty.

Także w przypadku, o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., gdzie udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 tego przepisu i art. 15 ust. 2 powołanej ustawy, za nieracjonalne należałoby uznać dopuszczanie do udziału w postępowaniu wszystkich podmiotów, których żądana przez wnioskodawcę informacja publiczna może w jakikolwiek sposób dotyczyć. Przykładowo może to dotyczyć sytuacji, w której wnioskodawca żąda udostępnienia w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej treści wyroków sądowych. Przyjęcie stanowiska, zgodnie z którym status strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. uzyskiwałyby również wszystkie podmioty, które brały udział w sprawach objętych wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, prowadziłoby do sytuacji, w której uzyskanie żądanej informacji byłoby na tyle utrudnione, że wręcz niewykonalne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1372/15).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że M. K. nie może być stroną niniejszego postępowania.

W tym stanie rzeczy brak jest podstaw do przyjęcia, że udział M. K. w niniejszym postępowaniu znajduje oparcie w jego interesie prawnym mającym swoje źródło w normie prawa materialnego czy przepisie prawa procesowego, z których wynikałyby jakiekolwiek prawa lub obowiązki skarżącego kasacyjnie. Powyższe, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego oznacza, że M. K. nie posiadał także interesu prawnego, o którym mowa w art. 50 § 1 p.p.s.a. Wobec tego uznać należy, iż M. K. nie posiadał uprawnień do wniesienia skargi kasacyjnej od zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Kielcach z dnia 9 kwietnia 2010 r. Tylko istnienie tej legitymacji umożliwiałoby Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu merytoryczne rozpatrzenie skargi kasacyjnej. Brak legitymacji prowadzić powinien do oddalenia skargi kasacyjnej bez badania zasadności zarzutów w niej podniesionych, a nie do odrzucenia skargi kasacyjnej. Brak legitymacji do wniesienia skargi kasacyjnej nastąpił bowiem po analizie przepisów prawa, z których mógłby wynikać interes prawny skarżącego kasacyjnie.

Z powyższych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł, jak w punkcie 1 wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.