Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak WSA Maciej Busz Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 09 marca 2016 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] września 2015 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skrzącego J. P. 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania

Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] września 2015r. nr [...] wydaną na podstawie art. 16 ust. 1 i 2 w związku z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 782 ze zm., dalej: u.d.i.p.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej k.p.a.) odmówił udostępnienia żądanej informacji publicznej dotyczącej podania wysokości kwoty brutto wydatkowanej miesięcznie na wynagrodzenia doradców Prezydenta Miasta [...] ogółem, wraz z narzutami na wynagrodzenia w postaci składek ZUS płaconymi przez pracodawcę.

W uzasadnieniu wyjaśniono, że pismem z dnia 27 sierpnia 2015 r. – J. P. (dalej: strona, skarżący) - złożył wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczący podania konkretnej kwoty brutto ze środków publicznych wydatkowanej miesięcznie na wynagrodzenia doradców Prezydenta [...]. W dalszej części wnioskodawca podał, iż wniosek dotyczy danych z zakresu gospodarowania środkami publicznymi, co zgodnie art. 33 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U.2013.885 j.t. ze zm., dalej: u.f.p.) jest jawne.

Prezydent [...] podniósł, że u.d.i.p., stanowiąc generalną zasadę udostępniania informacji publicznej, przewiduje jednocześnie różne sposoby jej udostępniania, wymienione w art. 7 ust. 1 u.d.i.p. Jednym z nich jest udostępnianie informacji na wniosek (art. 10 u.d.i.p.). W myśl art. 2 ust. 2 u.d.i.p., od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. W myśl art. 5 ust. 2 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy jednak informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Organ wskazał, że w Urzędzie Miejskim w [...] zatrudniony jest jeden doradca Prezydenta Miasta i uzasadniał dalej, że doradca Prezydenta Miasta nie jest osobą pełniącą funkcje publiczne. U.d.i.p., nie definiuje wprost pojęcia "osoby pełniącej funkcje publiczne". Zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 stycznia 2005 r. sygn. akt IV SA/Po 1392/04 na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej za osobę pełniącą funkcję publiczną lub mającą związek z pełnieniem takiej funkcji uznać należy tylko taką osobę, która pełni funkcje w organach władzy publicznej lub też w strukturach osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, jeśli funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo z zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Organ podniósł, że w myśl postanowień art. 17 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz.U.2014.1202 j.t. ze zm., dalej u.p.s.), prezydent miasta może zatrudniać osoby na stanowiskach doradców i asystentów w urzędzie miasta na czas pełnienia funkcji przez prezydenta miasta. Zadania tych pracowników obejmują, w przypadku pracy doradców - doradzanie podmiotom, które ich powołują, zaś asystenci zajmują się organizacją obsługi tych podmiotów. Ze znajdujących się w aktach sprawy zapisów z regulaminu organizacyjnego Urzędu Miejskiego w [...], dostępnego również na stronie BIP tego Urzędu w zakładce [...], do zadań doradcy prezydenta miasta należą: [...].

W ocenie organu, żadne z wymienionych wyżej zadań nie wiąże się z podejmowaniem działań, wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób, ani nie łączy się z przygotowywaniem decyzji dotyczących innych podmiotów. Skoro więc działalność doradcy Prezydenta Miasta [...] pozbawiona jest elementów władztwa publicznego, to nie pełni on funkcji publicznej, więc dostęp do informacji o jego wynagrodzeniu podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby. Organ przywołał dalej stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zajęte w uzasadnieniu wyroku z dnia 18 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 796/14, zgodnie z którym "[...] udostępnienie informacji publicznej polega, [...] na ujawnieniu wysokości wynagrodzenia wypłacanego na określonym stanowisku, bez wskazywania danych osobowych konkretnej osoby. Informacją publiczną nie jest, bowiem to, jakie wynagrodzenie otrzymuje konkretna osoba, ale kwota wydawana na utrzymanie danego etatu ze środków publicznych. Niemniej jednak niejednokrotnie dochodzi do sytuacji, [...] że udostępnienie informacji publicznej o wysokości wynagrodzenia na określonym stanowisku wprost wskazuje na konkretną osobę fizyczną. Wówczas dochodzi do kolizji dwóch konstytucyjnych praw jednostki tj. prawa do prywatności i prawa do informacji publicznej. W tej materii wypowiadał się już Trybunał Konstytucyjny, który przyjmuje, że możliwość ingerencji w prawo do prywatności ma znacznie szerszy zakres w stosunku do osób pełniących funkcje publiczne, niż do pozostałych osób. Trybunał nie wyłącza jednak a priori ochrony prywatności osób pełniących funkcje publiczne. Rozważając konstytucyjność wyłączenia, o którym mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Trybunał wskazał, że podstawowym problemem jest określenie związku między życiem prywatnym takiej osoby, a działalnością publiczną. Jego istnienie oznacza, że informacja powinna się wiązać z funkcjonowaniem instytucji, w szczególności mogłaby mieć znaczenie dla ukształtowania się poglądu o sposobie jej funkcjonowania. Wskazuje się, że w każdym konkretnym przypadku należy ważyć obie chronione prawem wartości [...]". Organ podkreślił następnie, że w Urzędzie Miasta w [...] zatrudniony jest jeden doradca. Nadto o tym, że doradca nie pełni funkcji publicznej, świadczy zdaniem organu okoliczność, że nie posiada on kompetencji decyzyjnych w ramach sprawowanej funkcji. Organ zgodził się z prezentowanym przez stronę stanowiskiem, że pytanie o wysokość zarobków doradców wypłacanych ze środków budżetowych stanowi pytanie o dysponowanie publicznymi środkami finansowymi i jest informacją publiczną, jednakże dostęp do informacji o publicznych środkach finansowych może być ograniczony przepisami lex specialis. W ocenie organu, w niniejszej sprawie odpowiedź na pytanie strony o dysponowanie publicznymi środkami finansowymi pozwoli na zidentyfikowanie tożsamości konkretnej osoby, do której informacja ta się odnosi. Osobę tę bez przeszkód można zidentyfikować z imienia i nazwiska. Ujawnienie wynagrodzenia doradcy mogłoby stanowić naruszenie dobra osobistego pracownika w rozumieniu art. 23 i art. 24 Kodeksu cywilnego (Dz.U.2014.121 j.t. ze zm., dalej k.c.). Bez wątpienia wynagrodzenie jest dobrem osobistym podlegającym ochronie określonej w art. 23 i art. 24 k.c. Takie stanowisko wyraził Sąd Najwyższy w uchwale 7 sędziów z dnia 6 lipca 1993 r., I PZP 28/93. W konkluzji organ stwierdził, że informacje o wynagrodzeniu dotyczą sposobu dysponowania mieniem publicznym i jako takie podlegają udostępnieniu w trybie informacji publicznej. Jeżeli jednak udostępnienie takich informacji pozwoli jej odbiorcom na zidentyfikowanie tożsamości konkretnej osoby czy osób, do których informacja ta się odnosi, organ jest upoważniony do załatwienia sprawy w formie decyzji odmownej, na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Na poparcie tej tezy organ wskazał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 17 maja 2012 r. - sygn. akt. IV SAB/Gl 46/12.

W odwołaniu od powyższej decyzji strona wniosła o jej uchylenie. Strona zarzuciła organowi rażące naruszenie art. 33 ust. 1 w zw. z art. 34 ust. 1 pkt 3 lit. c u.f.p. Strona wskazała, że nie zgadza się w całości z argumentacją zaprezentowaną przez organ I instancji. W szczególności zaś nie zgadza się z oceną charakteru stanowiska doradcy. W ocenie strony doradca Prezydenta Miasta [...] udziela mu wskazówek, mając tym samym uprawnienia do pośredniego wpływania na decyzje oraz kierunki wydatkowania środków publicznych na inwestycje przez prezydenta miasta. Strona podkreśliła znaczny wpływ doradcy na decyzje o charakterze ogólnospołecznym. W związku z tym zdaniem strony należy uznać, że o ile doradca nie jest funkcjonariuszem publicznym sensu stricto, to wykonuje on jednak funkcję publiczną. Na poparcie swych twierdzeń powołano się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 12 marca 2014 r., w sprawie II SA/Gd 828/13. W uzasadnieniu tego wyroku wskazano, że cechą wyróżniającą osobę pełniącą funkcję publiczną jest posiadanie określonego zakresu uprawnień, pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] października 2015 r., nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy powołał się na art. 1 ust 1 i art. 5 ust. 2 u.d.i.p. oraz wskazał, że w art. 6 ust. 1 u.d.i.p. ustawodawca wymienił informacje, które podlegają udostępnieniu. Wśród wymienionych tam informacji publicznych nie ma informacji dotyczących wysokości otrzymywanego wynagrodzenia przez pracowników jednostek samorządu terytorialnego. Art. 33 ust. 1 u.f.p. stanowi co prawda, że gospodarka środkami publicznymi jest jawna, ale art. 34 ust. 1 ww. ustawy wskazuje na sposoby, w jaki jawność ta jest realizowana. W świetle tych regulacji zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

W skardze na powyższą decyzję strona zarzuciła naruszenie art. 33 ust. 1 u.f.p. i art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c) u.d.i.p. oraz wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania i zasądzenie na rzecz strony zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżący zasadniczo powtórzył argumentację powołaną wcześniej w odwołaniu. Skarżący po raz kolejny powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 12 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 828/13 i wskazał, że tezy w nim zawarte obalają twierdzenie organu odwoławczego odnośnie tego, że skoro art. 6 ust. 1 u.d.i.p. nie wymienia informacji o wynagrodzeniu pracowników jednostek samorządu terytorialnego jako informacji publicznej, to informacja w tym przedmiocie nie może zostać udostępniona. Wbrew twierdzeniom organu, żądane informacje o wynagrodzeniu doradcy dotyczą majątku publicznego. Tym samym żądana informacja mieści się w katalogu ujętym w art. 6 ust. 1 u.d.i.p. Ponadto skarżący zaznaczył, że katalog określony w art. 6 ust. 1 u.d.i.p. jest katalogiem otwartym a nie zamkniętym. Ponadto skarżący powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 5 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Ol 265/15 zgodnie z którym "[...] informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, również informacja o wydatkowaniu przez organ administracji publicznej środków publicznych. Z tych środków pochodzą m.in. wynagrodzenia osób zatrudnionych w organach administracji publicznej, w tym w jednostkach samorządu terytorialnego. [...] W tych ramach można żądać szczegółowych danych dotyczących wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenia konkretnej grupy pracowników zatrudnionych na określonym stanowisku, a także pracownika, który jako jedyny zajmuje określone stanowisko w ramach struktury organizacyjnej podmiotu publicznego".

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumenty przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Obie wydane w sprawie decyzje nie mogą się ostać.

Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Kontrola sądu nie obejmuje natomiast zasadniczo oceny wypełniania przez organy administracji tzw. pozasystemowych kryteriów słusznościowych, w szczególności kierowania się zasadami współżycia społecznego, ani kryteriów celowościowych, takich jak realizacja określonej polityki stosowania prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z 25.09.2009 r., I OSK 1403/08, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie: "CBOSA").

Oceniając legalność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, Sąd zaznacza w pierwszej kolejności, że każdy z organów odmowę udostępnienia informacji o wysokości kwoty brutto wydatkowanej miesięcznie na wynagrodzenia doradców Prezydenta [...] uzasadniał innymi powodami. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zajęło stanowisko, zgodnie z którym żądana informacja nie jest w ogóle informacją publiczną, która może zostać udostępniona, ponieważ nie została wymieniona w art. 6 ust. 1 u.d.i.p. Organ I Instancji stanął z kolei na stanowisku, że dostęp do żądanej informacji podlega ograniczeniu ze względu na konieczność ochrony prywatności osoby fizycznej, tj. doradcy Prezydenta Miasta [...]. W ocenie Sądu żadne z tych stanowisk nie jest prawidłowe.

Żądane przez skarżącego informacje odnoszące się do wynagrodzenia doradców Prezydenta Miasta [...] mają charakter informacji publicznej. Dotyczą bowiem sposobu wydatkowania majątku publicznego przez podmioty tworzące sektor finansów publicznych w rozumieniu art. 9 u.f.p. (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2014r., sygn. akt II SA/Gd 828/13, LEX nr 1470199).

Udostępnienie tej informacji nie doznaje ograniczeń, ani na gruncie art. 34 u.f.p. ani na podstawie art. 6 ust. 1 u.d.i.p.

Na podstawie art. 33 ust. 1 u.f.p. gospodarka środkami publicznymi jest jawna. Formy jawności gospodarowania środkami publicznymi zostały enumeratywnie wymienione w art. 34 u.f.p. Wyczerpujące wyliczenie przejawów realizacji jawności gospodarowania środkami publicznymi nie oznacza niedopuszczalności uzyskiwania informacji o publicznej gospodarce finansowej w inny sposób, niż wskazany w art. 34 u.f.p. Zarówno w piśmiennictwie, jak i w orzecznictwie przyjmuje się, że informacje o gospodarowaniu środkami publicznymi stanowią informację publiczną, dostępną w trybie i na zasadach określonych w u.d.i.p. (zob. L. Lipiec-Warzecha, Komentarz do art. 34 ustawy o finansach publicznych, LEX OMEGA, wyd. 2011.02.15 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 czerwca 2014 r. II SAB/Po 29/14, LEX nr 1493295).

Wyliczenie stanów faktycznych zawartych w art. 6 u.d.i.p nie ma charakteru zamkniętego. Posłużenie się przez ustawodawcę sformułowaniem "w szczególności" świadczy o tym, że ten katalog jest otwarty, zaś pogrupowanie informacji publicznych w pięć podstawowych kategorii służy wyznaczeniu najistotniejszych "obszarów tematycznych", które wymagają szczególnego zapewnienia możliwie daleko idącej jawności i publicznego dostępu do informacji, które ich dotyczą (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 września 2015 r., sygn. akt I OSK 2093/14, LEX nr 1839074).

Wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie powoduje jej automatycznego udostępnienia. Jednym z ograniczeń przewidzianych w ustawie jest ochrona prywatności osoby fizycznej. Z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. wynika jednak, że to ograniczenie nie odnosi się do osób pełniących funkcje publiczne. W związku z powyższym kluczowe dla niniejszej sprawy było ustalenie, czy doradca prezydenta Miasta [...] jest osobą pełniącą funkcję publiczną.

Pojęcie osoby pełniącej funkcję publiczną nie zostało w u.d.i.p. zdefiniowane. Przeprowadzenie wykładni systemowej prowadzi do wniosku, że pojęcie to na gruncie u.d.i.p. ma znaczenie autonomiczne. Po pierwsze, ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks Karny (Dz. U. z dnia 2 sierpnia 1997 r. ze zm., dalej k.k.), która zawiera w części ogólnej – a mianowicie art. 115 § 19 k.k. - definicję osoby pełniącej funkcję publiczną jest regulacją podstawową dla norm prawa karnego, a nie prawa administracyjnego. Zgodnie z art. 116 k.k. przepisy części ogólnej tego kodeksu stosuje się do innych ustaw przewidujących odpowiedzialność karną. Przepis ten należy rozumieć w ten sposób, że przepisy części ogólnej znajdują zastosowanie jedynie podczas dekodowania norm sankcjonowanych lub sankcjonujących prawa karnego. Nie znajdują zaś bezpośredniego zastosowania podczas interpretacji przepisów należących do dziedziny prawa administracyjnego. Innymi słowy, przepisy części ogólnej kodeksu karnego mogą znaleźć zastosowanie jedynie podczas stosowania art. 23 u.d.i.p., nie zaś art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Po drugie, w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. ustawodawca nie zawarł odesłania do definicji ww. pojęcia zawartego w art. 115 § 19 k.k., podczas gdy w art. 6 ust. 2 u.d.i.p. zawarł odesłanie do pojęcia funkcjonariusza publicznego uregulowanego w art. 115 § 13 k.k. Założenie racjonalności ustawodawcy nakazuje przyjąć, że brak odesłania w art. 5 ust. 2 był celowy i że wolą ustawodawcy było autonomiczne ukształtowanie pojęcia osoby pełniącej funkcję publiczną na gruncie u.d.i.p.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 1530/14, LEX nr 1794746 przyjął, że użyte w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. pojęcie osoby pełniącej funkcję publiczną obejmuje każdą osobę, która ma wpływ na kształtowanie spraw publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., tj. na sferę publiczną. W świetle tej wykładni posiadanie kompetencji do podejmowania działań oddziałujących bezpośrednio na sytuację prawną innych osób, nie jest zatem warunkiem koniecznym do uznania danej osoby za osobę wykonującą funkcję publiczną. Naczelny Sąd Administracyjny opowiedział się zatem za stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego, zajętym w uzasadnieniu wyroku z dnia 20 marca 2006 r., sygn. K 17/05, LEX nr 182494. W orzeczeniu tym Trybunał Konstytucyjny, badając zgodność z Konstytucją art. 5 ust. 2 zdanie 2 u.d.i.p., dokonał wykładni pojęcia "osoby pełniącej funkcję publiczną" i wskazał, że chodzi o takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem decyzji dotyczących innych podmiotów.

Sąd w niniejszym składzie podziela ww. stanowisko zajęte przez Trybunał Konstytucyjny oraz Naczelny Sąd Administracyjny. Warto przy tym zauważyć, że w ww. orzeczeniu Trybunał Konstytucyjny zaproponował niezwykle czytelne kryterium pozwalające odróżnić czynność usługową (techniczną) od czynności podejmowanej w zakresie funkcji publicznej. Kryterium tym jest udział w przygotowywaniu decyzji dotyczących innych podmiotów. Zdaniem Sądu przez "udział w przygotowywaniu" należy przy tym rozumieć także możliwość wpływania przez dany podmiot na końcową treść danej decyzji podjętej przez inny podmiot. Nie chodzi tutaj o jakąkolwiek możliwość oddziaływania na decydenta – w szczególności na skutek istnienia nieformalnych relacji między danymi osobami – ale o taką możliwość oddziaływania na treść podejmowanych decyzji, która wynikałaby wprost z funkcji przypisanej danej osobie. O tej funkcji można mówić wtedy, gdy została przewidziana przepisami prawa oraz gdy w tych przepisach lub w odpowiednim akcie wewnętrznym lub w umowie przypisano do niej odpowiedni zakres działań, tj. taki, który pozwala na stwierdzenie, że dana osoba bierze udział w przygotowywaniu decyzji dotyczących innych podmiotów. Zakwalifikowanie danej funkcji jako funkcji publicznej nie tylko wymaga połączenia jej z działalnością organu władzy publicznej (co nie oznacza oczywiście wymogu, aby dana osoba pełniła funkcję piastuna), ale wymaga również wyodrębnienia stałego zakresu działalności tej osoby, która nie jest podejmowana ad hoc, ale w sposób zorganizowany w ramach danej struktury administracyjnej.

Zastosowanie powyższych rozważań prawnych do ustalonego w sprawie stanu faktycznego powinno prowadzić do wniosku, że doradca Prezydenta Miasta [...] jest osobą pełniącą funkcję publiczną.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 i 2 u.p.s. wójt (burmistrz, prezydent miasta), starosta i marszałek województwa mogą zatrudniać osoby na stanowiskach doradców i asystentów odpowiednio w urzędzie gminy, starostwie powiatowym i urzędzie marszałkowskim, na czas pełnienia funkcji przez odpowiednio wójta (burmistrza, prezydenta miasta), starostę lub marszałka.

W piśmiennictwie wskazuje się, że stanowiska asystentów oraz doradców są stanowiskami szczególnego rodzaju. Doradcy i asystenci należą do odrębnej kategorii pracowników samorządowych w stosunku do urzędników, jak i stanowisk pomocniczych i technicznych (zob. J. Stelina, Komentarz do art.17 ustawy o pracownikach samorządowych, LEX Omega 2013.09.01; M. Tomaszewska, Komentarz do art.17 ustawy o pracownikach samorządowych, LEX Omega 2014.06.30). Ustawa nie określa zadań, jakie wykonywać mają osoby zatrudnione na wymienionych stanowiskach, stąd kierując się znaczeniem leksykalnym, należałoby przyjąć, że asystenci to najbliżsi współpracownicy wykonujący głównie zadania o charakterze merytoryczno-obsługowym, doradcy zaś to osoby służące swą wiedzą i doświadczeniem osobie pełniącej funkcję organu. Jednak w istocie ścisła delimitacja funkcji asystentów i doradców zależy od organu, który określa zakres powierzanych im zadań (zob. J. Stelina, ibidem).

W związku z tym, że ustawa nie określa zadań, jakie ma wykonywać doradca, dla ustalenia, czy doradca Prezydenta Miasta [...] pełnił funkcję publiczną niezbędne było ustalenie konkretnych zadań mu przypisanych. Z Regulaminu [...] wynika, że do zadań tego doradcy należy doradztwo w dziedzinach, w których są podejmowane decyzje dotyczących innych podmiotów. Tytułem przykładu, skoro ww. doradca może doradzać w zakresie miejskiej gospodarki komunalnej, to potencjalnie może brać udział w przygotowywaniu decyzji w przedmiocie pozwoleń zintegrowanych, gospodarki odpadami itp. Warto przy tym zauważyć, że z treści ww. Regulaminu [...] wynika, że doradca może doradzać Prezydentowi [...] w każdej dziedzinie, w której podejmowane są decyzje administracyjne. Zgodnie z punktem [...] ww. Regulaminu [...] do zadań doradcy należy doradzanie i współpraca w pozostałych sprawach zleconych przez Prezydenta Miasta. Czynności doradztwa należy uznać za branie udziału w przygotowywaniu decyzji. Z samej swej istoty doradztwo nie ogranicza się jedynie do czynności technicznych, służebnych, ale wskazuje na aktywną i kształtującą rolę podmiotu doradzającego. Funkcja doradcy nie polega bowiem na wykonywaniu poleceń innej osoby, ale na proponowaniu sposobu postępowania w danej sprawie. Doradca sam nie podejmuje decyzji, ale – z natury swojej funkcji – ma możliwość wpływania na to, jaką decyzję podejmie inny podmiot.

Sąd dostrzega kolizję między dwoma konstytucyjnymi wartościami, tj. prawem do prywatności (art. 47 Konstytucji RP) a prawem do informacji (art. 61 Konstytucji RP). Zdaniem Sądu osoba pełniąca w sposób stały funkcje doradcze i otrzymująca z tego tytułu wynagrodzenie powinna mieć jednak świadomość, że właśnie w związku ze stałym wpływem tej osoby na sprawy publiczne, w tym zapadające rozstrzygnięcia administracyjne, prawo do informacji będzie przeważać nad prawem do prywatności. Odmowa dostępu do informacji o osobach pełniących funkcje doradcze w szerokim zakresie i w sposób stały, byłaby bowiem nie do pogodzenia z zasadą przejrzystości działań organów administracji oraz zasadą demokratycznego państwa prawnego. Taka sytuacja mogłaby podważać zaufanie do organów administracji i prowadzić do szkodliwych spekulacji na temat rzeczywistych powodów, dla których odmawia się udzielenia informacji dotyczących osób mających stały i rzeczywisty wpływ na działania podejmowane przez jeden z istotniejszych organów samorządu terytorialnego – to jest wójta (burmistrza, prezydenta miasta). O ile można bronić tezy, że w przypadku doradztwa incydentalnego dana osoba nie pełni jeszcze funkcji publicznej, ponieważ danej osobie nie przypisano stałego zakresu obowiązków, występujących w pewnym okresie czasowym, to w przypadku stałego doradcy o tak szerokich uprawnieniach doradczych, jak w przypadku doradcy Prezydenta Miasta [...], teza ta byłaby już nie do obrony. Powyższe rozróżnienie -między doradcą incydentalnym, który nie może pełnić funkcji publicznej, skoro jego zadaniem jest zajęcie stanowiska tylko w jednej konkretnej sprawie a doradcą, którego stałe funkcjonowanie przewiduje ustawa i którego zakres działania odnosi się do generalnie określonych dziedzin sfery publicznej – jest możliwe do pogodzenia z rozstrzygnięciem zapadłym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2014 roku, sygn. I OSK 2499/13, LEX nr 1463584, w którym to wyroku przyjęto węższą definicję pojęcia osoby pełniącej funkcję publiczną. Ww. wyroku rozstrzygano problem udostępnienia informacji publicznej w postaci umów, faktur lub rachunków wystawionych do tych umów, na podstawie których Kancelaria Prezydenta RP zamówiła wykonanie opinii i ekspertyz prawnych do projektu ustawy o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem systemu ubezpieczeń społecznych. Stan faktyczny w tamtej sprawie był zasadniczo odmienny. Dotyczył bowiem "doradców incydentalnych", którzy nie świadczyli swoich usług w sposób stały i zorganizowany w zakresie określonych abstrakcyjnie dziedzin

Reasumując, żądana przez skarżącego informacja w zakresie wynagrodzenia doradcy Prezydenta Miasta [...] ma charakter informacji publicznej, która dotyczy osoby pełniącej funkcję publiczną. Równocześnie informacja ta w stopniu oczywistym ma związek z pełnieniem funkcji, skoro dotyczy wynagrodzenia otrzymywanego ze środków publicznych w związku z wykonywaniem funkcji publicznej.

W tej sytuacji dokonaną przez orzekające w sprawie organ I instancji wykładnię art. 5 ust. 2 u.d.i.p. oraz wykładnię art. 6 u.d.i.p. w zw. z art. 33 ust. 1 w zw. z art. 34 ust. 1 pkt 3 lit. c u.f.p. dokonaną przez organ odwoławczy uznać należy za nietrafną i naruszającą te przepisy prawa w sposób istotny. W konsekwencji wydanie decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej należało uznać za nieprawidłowe.

Powyższe uchybienie skutkowało koniecznością uchylenia obu wydanych w sprawie decyzji.

Ponownie rozpoznając sprawę organ weźmie pod uwagę wskazania zawarte przez Sąd w niniejszym uzasadnieniu.

Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" w związku z art. 135 p.p.s.a., uchylił obie wydane w sprawie decyzje, w całości.